Pubblicato il 07/11/2017

N. 11089/2017 REG.PROV.COLL.

N. 07454/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 7454 del 2016, proposto da:

Società Pfp Biofuels Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati F M, A B, F S, con domicilio eletto presso lo studio F S in Roma, Lungotevere delle Navi, 30;

contro

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Salute, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del decreto ministeriale n. 5046 del 25.02.2016 recante "criteri e norme tecniche generali per la disciplina regionale dell'utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento e delle acque reflue di cui all'art. 113 del d.lgs. n. 152/06 nonché per la produzione e l'utilizzazione agronomica del digestato di cui all'art. 52 co 2-bis del d.l.n. 83/12 convertito in l. n. 134/12 ", con particolare riguardo agli artt. 22, 24 e 29 ed all’Allegato IX.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali e di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero dello Sviluppo Economico e di Ministero della Salute;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 luglio 2017 la dott.ssa M L M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Con il ricorso in epigrafe, la società ricorrente, impresa produttrice di biodisel, impugna il DM n. 5046 del 25 febbraio 2016, con particolare riferimento agli artt. 22, 24 e 29, laddove esso, non inserendo la glicerina grezza in nessuna delle categorie di materiali individuate dall’art.22, impedisce alla ricorrente di vendere la glicerina (sottoprodotto del processo di produzione del biodisel) alle imprese produttrici di biogas, in quanto l’art. 24 del DM impugnato prevede che per poter qualificare il digestato come sottoprodotto e non come rifiuto esso deve essere originato esclusivamente da materiali e sostanze di cui all’art. 22.

Rileva la ricorrente che l’unico possibile impiego della glicerina grezza è l’alimentazione degli impianti di produzione di biogas, essendo per ogni altra forma di utilizzazione necessario un processo di raffinazione.

Ne deriverebbe anche un grave danno per l’ambiente, perché la glicerina grezza non potrebbe essere altrimenti venduta e dovrebbe essere smaltita come rifiuto presso gli impianti di trattamento.

In punto di diritto, la ricorrente espone che il decreto impugnato è stato emanato ai sensi dell’art. 52, comma bis del c.d. decreto sviluppo (d.l. n. 83/2012, convertito in l. n. 134/2012), il quale prevede: “ Ai sensi dell'articolo 184-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e' considerato sottoprodotto il digestato ottenuto in impianti aziendali o interaziendali dalla digestione anaerobica, eventualmente associata anche ad altri trattamenti di tipo fisico-meccanico, di effluenti di allevamento o residui di origine vegetale o residui delle trasformazioni o delle valorizzazioni delle produzioni vegetali effettuate dall'agro-industria, conferiti come sottoprodotti, anche se miscelati fra loro, e utilizzato ai fini agronomici. Con decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, di concerto con il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sono definite le caratteristiche e le modalità di impiego del digestato equiparabile, per quanto attiene agli effetti fertilizzanti

e all'efficienza di uso, ai concimi di origine chimica, nonché le modalità di classificazione delle operazioni di disidratazione, sedimentazione, chiarificazione, centrifugazione ed essiccatura .”

Il ricorso è articolato nei seguenti motivi:

1) violazione della direttiva 2009/28/CE e del principio dell’effetto utile del diritto UE;
dell’art. 33 del d.lgs. n. 28/2011, dell’art. 2 quater del DL 2/2006, nonché dell’art. 30 sexies del DL n. 91/2014.

L’allegato IX della direttiva 2009/28/CE, la quale sarebbe applicabile al caso di specie in quanto avente ad oggetto la promozione della produzione e impiego dei biocarburanti, prevede infatti la glicerina tra i materiali che possono essere utilizzati per la produzione di biocarburanti avanzati;
invece, l’art. 22 del DM impugnato non contempla la glicerina tra i materiali con i quali può alimentato il biogestore, ai fini della produzione di digestato, affinché esso possa essere qualificato come sottoprodotto e utilizzato come ammendante in agricoltura. In tal modo, verrebbe ad essere indirettamente disincentivato l’impiego di tali materiali per la produzione del biocarburante, in violazione della direttiva 2009/28/CE che invece favorisce e promuove tale utilizzo della glicerina;

Inoltre, il DM impugnato ostacolerebbe anche l’utilizzazione agronomica del digestato agro-industriale, perché all’art. 29 ha previsto il divieto, per le imprese che non siano titolari di un proprio impianto di digestione, di cedere materiali dalle stesse prodotti ai biogestori.

In sostanza, il DM impugnato obbliga le imprese che non siano agricole o agroalimentari, titolari di un digestore, a smaltire in discarica il digestato e in tal modo finisce per disincentivare l’uso dei biocarburanti.

2) violazione art. 34 e ss. TFUE e del principio dell’effetto utile del diritto UE.

Le disposizioni restrittive contenute nel DM impugnato limitano l’utilizzo di sottoprodotti provenienti da altri Stati membri, sottoponendola alla duplice condizione che non sia utilizzata la glicerina nell’impianto di produzione del digestato e che il materiale in ingresso del biogestore sia originato da un processo di produzione agricola o agroalimentare, il tutto in assenza di ragioni imperative di interesse pubblico che possano giustificare tale restrizione.

3) violazione direttiva 2009/28/CE e del principio dell’effetto utile. Violazione dell’art. 184 bis del d.lgs. 152 del 2006 nonché dell’art. 52, comma 2 bis, del D.l. n. 83/2012 e del d.lgs. n. 75 del 2010.

Nel diritto europeo la prevenzione della produzione di rifiuti è fondamentale. A tal fine è stata disciplinata la categoria del sottoprodotto (recepita nel nostro ordinamento all’art. 184 bis d.lgs. 152/2006). Invece il DM impugnato ritiene che il digestato possa essere qualificato sottoprodotto solo se i materiali utilizzati nell’impianto sono quelli indicati nell’art. 22 e provengono da attività agricole o agroalimentari svolte dal medesimo soggetto titolare dell’impianto di produzione di biogas, imponendo così ingiustificate restrizioni e determinando l’aumento di produzione di rifiuti da smaltire in discarica.

4) violazione dell’art. 52, comma 2 bis, del d.l. n. 83/2012 nonché dell’art. 184 bis del d.lgs. 152/2006.

Le condizioni previste dall’art. 52, comma 2 bis, del d. l. n. 83/2012 sono molto meno restrittive di quelle previste dal DM impugnato, il quale ne ha ingiustificatamente limitato il campo di applicazione. La glicerina, infatti, è qualificabile come “ residuo vegetale ” o comunque come “ residui delle trasformazioni o delle valorizzazioni delle produzioni vegetali effettuate dall'agro-industria ”, e rientra quindi tra le ipotesi indicate dall’art. 52, comma 2 bis.

5) Eccesso di potere: disparità di trattamento e violazione della proporzionalità.

La norma favorisce le imprese agricole o agroalimentari a danno delle imprese agroindustriali, e ciò senza che vi siano ragioni di tutela ambientale o di garanzia di particolari caratteristiche qualitative del digestato così prodotto. Vi sarebbe pertanto sia la violazione del principio di proporzionalità che di parità di trattamento.

L’avvocatura generale dello Stato si è costituita e ha depositato una memoria per chiedere il rigetto del ricorso. Ha precisato in particolare l’avvocatura che l’elaborazione del DM impugnato ha visto la partecipazione di tutte le regioni, in particolare di Piemonte, Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna;
che sullo schema di decreto è stata acquisita l’intesa della Conferenza Stato-regioni;
che la bozza di provvedimento è stata trasmessa come “norma tecnica” alla Commissione europea, ai sensi della direttiva 98/34/CE, la quale ha emesso un parere circostanziato ai sensi dell’art. 6, paragrafo 2 della Direttiva UE n. 2015/1535 del 9 settembre 2015.

Nel merito, la difesa erariale ha sostanzialmente escluso che il DM impugnato influisca sulla produzione di energie rinnovabili e, nello specifico, di biocarburanti;
che esso non incida sull’utilizzo di sottoprodotti da parte di altri Stati membri;
che esso non impone limitazioni ulteriori rispetto a quelle contenute nella normativa europea di riferimento.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza n. 4648/2016 all’udienza camerale del 2 agosto 2016.

Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 5436/2016, ha accolto l’appello della società ricorrente limitatamente alla sollecita definizione del merito della controversia.

Con atto notificato in data 21 novembre 2016 è intervenuto ad adiuvandum nel presente giudizio l’associazione Assobiodisel.

In vista dell’odierna udienza, parte ricorrente ha depositato una memoria, insistendo e ulteriormente argomentando le proprie precedenti difese e l’avvocatura dello Stato ha prodotto una seconda memoria, insistendo sulla infondatezza del ricorso.

Parte ricorrente ha quindi prodotto una memoria di replica nella quale ha

La causa, dopo un’ampia discussione, è stata trattenuta in decisione.

Rileva preliminarmente il Collegio che:

l’art. 22 del DM impugnato chiaramente prevede che perché il digestato possa avere una utilizzazione agronomica occorre che esso sia prodotto da impianti aziendali o interaziendali alimentati da specifici materiali, con esclusione della glicerina grezza;

l’art. 29 del DM prevede inoltre che, perché il digestato possa avere una utilizzazione agronomica, è ugualmente necessario che i materiali di cui all’art. 22 lett. d), e) e g) (ovvero rispettivamente: le acque reflue, i residui dell’attività agroalimentare;
i sottoprodotti di origine animale) provengano da attività agricole o agroalimentari;
lo stesso art. 29 specifica inoltre che deve trattarsi di attività svolte dalla medesima impresa agricola che ha la gestione o la proprietà dell’impianto di digestione o da imprese con essa consorziate ovvero legate da un contratto pluriennale;

l’art. 24 del DM lega la qualifica di digestato come sottoprodotto, ai sensi dell’art. 184 bis d.lgs. n. 152 del 2006, alla circostanza che esso sia prodotto in impianti di digestione alimentati unicamente con i materiali di cui all’art. 22 e abbia una sicura utilizzazione agronomica. Negli altri casi esso dovrà essere qualificato come un rifiuto.

L’allegato n. IX indica quali sono i residui dell’agroindustria che possono essere impiegati per la produzione del digestato agroindustriale. Tra essi non vi sono i sottoprodotti della produzione di biocarburanti né è menzionata la glicerina grezza.

La normativa in esame dunque sicuramente ha come effetto che la glicerina grezza (in quanto residuo di produzione degli impianti di biogas) non è utilizzabile nel processo di digestione per la produzione di digestato che possa avere usi agronomici;
infatti, se essa viene ad essere inserita nell’impianto di digestione, il digestato che viene così prodotto non può essere più qualificato come sottoprodotto ai sensi dell’art. 184 bis del codice dell’ambiente ma deve essere qualificato come rifiuto.

Si tratta sicuramente di una innovazione rispetto al precedente quadro normativo in cui tali limitazioni non erano previste, anche perché l’aspetto della utilizzazione agronomica del digestato non era in precedenza normato. Il DM 7 aprile 2006, recante “ Criteri e norme tecniche generali per la disciplina regionale dell'utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, di cui all'articolo 38 del D.Lgs. 11 maggio 1999, n. 152 ”, citato dalla difesa erariale, infatti, si occupa unicamente degli effluenti di allevamento.

La glicerina grezza tuttavia può continuare ad essere utilizzata come materia prima per la produzione di biocarburanti, come prevede la direttiva 2009/28/CE, citata appunto da parte ricorrente, sempre che il digestato che ne risulti non venga utilizzato a fini agronomici. (Si veda inoltre il decreto 10 ottobre 2014 del Ministero dello Sviluppo Economico, recante “Aggiornamento delle condizioni, dei criteri e delle modalità di attuazione dell’obbligo di immissione in consumo di biocarburanti compresi quelli avanzati.”).

Tanto premesso, ai fini della definizione della presente controversia, ad avviso del giudicante, è opportuno acquisire dal MIPAAF una articolata e dettagliata relazione recante documentati chiarimenti, anche di natura tecnica, sui seguenti quesiti:

1 ) quali siano le ragioni, anche di natura tecnica, per le quali è stato introdotto il divieto di alimentare gli impianti di digestione con glicerina grezza, al fine di qualificare il digestato come sottoprodotto utilizzabile in ambito agronomico;

2 ) se siano stati riscontrati rischi per la salute umana o per l’ambiente derivanti dall’uso di digestato come fertilizzate qualora esso sia stato prodotto con inserimento della glicerina negli impianti di digestione e sulla base di quali studi, ricerche, esperimenti tali rischi siano stati eventualmente acclarati;

3) se la glicerina, quale residuo dell’attività di produzione del biodisel, possa essere qualificata come “ residuo vegetale ” o comunque come “ residuo delle trasformazioni o delle valorizzazioni delle produzioni vegetali effettuate dall'agro-industria ” e se essa rientri tra le ipotesi indicate dall’art. 52, comma 2 bis, del d.l. n. 83/2012 convertito nella legge n. 134/2012;

4) quali siano le ragioni, anche di natura tecnica, per le quali l’art. 29 dell’impugnato decreto ha previsto che i materiali di cui all’art. 22 lett. d), e) e g) (ovvero rispettivamente: le acque reflue, i residui dell’attività agroalimentare;
i sottoprodotti di origine animale) debbano provenire unicamente da attività agricole o agroalimentari;
nonché le ragioni della introduzione del divieto, per le imprese che non siano titolari di un proprio impianto di digestione, di cedere materiali dalle stesse prodotti ai biogestori;

5) se il «digestato di qualità», definito dall’art. 183 lett. ff) del codice dell’ambiente come “ prodotto ottenuto dalla digestione anaerobica di rifiuti organici raccolti separatamente, che rispetti i requisiti contenuti in norme tecniche da emanarsi con decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ;” corrisponda o meno, da punto di vista tecnico, al digestato oggetto di regolamentazione da parte del decreto impugnato;

6) se la glicerina, quale residuo della produzione del biodiesel, possa essere qualificata come biomassa residuale, ai sensi del DM13.10.2016, n. 264, recante Criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica delle biomasse "residuali" come sottoprodotti e non come rifiuti - Articolo 184-bis comma 2, D. lgs 152/2006 .

Dispone che l’amministrazione provveda agli adempimenti di cui sopra, mediante il deposito di documentata relazione, nel termine di 30 giorni decorrenti dalla comunicazione della presente ordinanza, da notificarsi a cura di parte ricorrente al MIPAAF presso la sua sede reale.

Rinvia per il prosieguo all’udienza pubblica del 14 febbraio 2018.