TAR Catania, sez. II, sentenza 2020-07-20, n. 202001809

Pubblicato il 20/07/2020

N. 01809/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00513/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 513 del 2019, proposto da
C S, rappresentato e difeso dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Catania, via Gabriele D'Annunzio 397A;

contro

Comune di Leonforte, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato C F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

V B non costituito in giudizio;

per l'annullamento

1) la delibera di G.C. del 28 dicembre 2018 n. 129 con la quale è stata adottata la nuova struttura organizzativa dell’ente istituendo nell’ambito della struttura organizzativa del Sindaco il Servizio 2° - Tutela Legale (articolato in ufficio legale – Avvocatura Interna, Ufficio precontenzioso e transazioni, ufficio amministrativo della tutela legale);

2) la deliberazione di G.C. n. 3 del 15 gennaio 2019 con cui è stata revocata la precedente delibera n. 79/2014 e approvato il disciplinare sul funzionamento del Servizio di Tutela Legale;

3) la deliberazione di G.M. n. 4 del 18 gennaio 2019 con cui è stata rettificata la delibera G.M. n. 129 del 28/12/2018;

4) la deliberazione di G.C. n. 15 del 20 febbraio 2019 con cui è stato disposto il trasferimento degli uffici del Servizio Legale dal Palazzo Municipale alla sede di largo Melvin-Jones;

5) la determina n. 253 del 27 febbraio 2019 del Responsabile del Settore 5° recante adozione degli atti per procedere al trasloco degli uffici;

6) la determina dirigenziale n. 53 del 23 gennaio 2019 n. 53 del Capo Settore 1° Affari Generali e Istituzionali, di nomina dei Responsabili dei Servizi ed all’assegnazione del personale, recante nomina ricorrente quale responsabile del Servizio 2° Tutela Legale.

e, per la condanna ex art. 30 D.Lgs. 02/07/2010 n. 104 del Comune di Leonforte al risarcimento dei danni per l'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Leonforte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 giugno 2020 la dott.ssa Agnese Anna Barone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente - previa ampia e articolata premessa sulla precedente organizzazione del Settore legale e Contenzioso e del precedente regolamento approvato con delibera n. 79/2014 (v. pagg.

2-5 del ricorso introduttivo) e sulla ritenuta sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo - ha contestato i provvedimenti di riorganizzazione dell’ufficio legale per i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 23 della legge n. 247/2012 e dei principi di buon andamento ed imparzialità di cui all’art. 97 della Costituzione ed eccesso di potere per manifesta illogicità.

Secondo parte ricorrente la “degradazione” della struttura dell’Avvocatura comunale, da Settore a Servizio avrebbe illegittimamente incardinato l’Ufficio legale nell’ambito dell’apparato amministrativo, incidendo sull’autonomia ed indipendenza dell'Ufficio legale (v. in particolare, art. 2 del disciplinare che attribuisce al Capo Settore Affari Generali la competenza a individuare il responsabile del Servizio di tutela legale;
art. 7 che subordina il personale amministrativo di supporto dell’avvocatura al Responsabile del Settore Affari generali;
art. 27, ai sensi del quale le “ prestazioni fuori orario o in giornata non lavorativa ed i relativi recuperi, per assicurare la presenza alle udienze o per la relativa attività preparatoria, sono in ogni caso preventivamente autorizzate dal Responsabile del Settore Affari Generali” ).

Inoltre, il nuovo regolamento sull’ordinamento dell’Avvocatura sarebbe stato adottato in mancanza della preventiva consultazione con il responsabile dell’Avvocatura, con le OO.SS. e la stessa trasmissione al Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Enna è stata eseguita successivamente all’adozione del provvedimento.

Parte ricorrente si duole inoltre:

- della previsione (non indicata) che “ attribuisce all’organo politico la facoltà di distribuire gli incarichi defensionali tra i diversi legali a disposizione”;

- della previsione contenuta nell’art. 2 del disciplinare in base al quale gli avvocati dell’Ente possono prestare la loro opera anche presso altri settori, così determinando la violazione del principio della necessaria unicità dell’ufficio legale, a cui devono essere preposti tutti gli avvocati dell’Ente, per la cura dei suoi affari legali in autonomia ed indipendenza;

- della previsione contenuta nell’art. 4 ove si contempla la possibilità della difesa da parte dell’Avvocatura comunale anche a favore degli amministratori e dipendenti ammessi al patrocinio legale a carico dell’ente, nonché ulteriori competenze aggiuntive di ordine amministrativo, quali ad esempio la “tenuta del registro del contenzioso” (art. 4, lett. e), la “cura degli aspetti legali connessi a convenzioni, costituzione di consorzi etc.” (art. 4, lett. i), la “attività successiva all’emissione di sentenze e ordinanze” (art. 4, lett. o), la “registrazione sentenze” (art. 4, lett. p), così come la previsione secondo cui l’avvocatura Comunale dovrebbe occuparsi di “ogni altro procedimento che abbia attinenza con le attività del servizio che non sia esplicitamente attribuita alla competenza di altri Settori e/o Servizi”.

Parte ricorrente afferma, inoltre che “ il disciplinare si colloca anche in contraddizione con l’espressa previsione dell’art. 23 della legge professionale, secondo cui, a garanzia della dignità della funzione legale, è necessario che al professionista venga anche assicurato un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta”.

Infine, sarebbero illegittimi, in via derivata, poiché adottati sul presupposto della diversa e illegittima organizzazione degli uffici e dei servizi, anche la deliberazione n. 15/2020 che ha disposto il trasferimento degli uffici del Servizio Legale dal Palazzo Municipale alla sede di largo Melvin-Jones, nonché la determina n. 253 del 27/02/2019 del Responsabile del Settore 5° che ha adottato gli atti per procedere al trasloco degli uffici.

Il Comune di Leonforte si è costituito in giudizio e ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ritenendo che sebbene il ricorso sia diretto verso atti di macro-organizzazione, in concreto le doglianze del ricorrente sarebbero riferibili alla sua posizione lavorativa (e all’asserito demansionamento da capo settore a capo servizio), sicché il ricorso avrebbe dovuto essere proposta dinanzi al Giudice del Lavoro.

Ha, inoltre, eccepito il difetto di legittimazione attiva in ragione della rilevata “irregolarità” della procedura che ha determinato la modifica del profilo professionale del ricorrente, da funzionario di Polizia municipale a funzionario Avvocato cat. D3 (eccezione poi rinunziata nella memoria del 20 maggio 2020) e il difetto di interesse avendo parte ricorrente chiesto l’integrale annullamento del provvedimento gli atti impugnati e non sola nella parte di interesse.

Ha, infine, controdedotto alle censure articolate in ricorso chiedendone il rigetto.

Con ordinanza n. 275/2019 è stata respinta la domanda di sospensione dei provvedimenti impugnati per mancanza del pregiudizio grave e irreparabile.

Con ordinanza n. 523/2019 il C.G.A. ha accolto l’appello cautelare al solo fine della fissazione dell’udienza di merito anche in considerazione che “ occorre esaminare nella sede di merito la questione relativa alla giurisdizione del giudice amministrativo”.

In data 13 maggio 2020 parte ricorrente ha depositato copiosa documentazione (composta da 48 allegati) e con memoria del 22 maggio 2020 ha replicato alle eccezioni formulate dalla difesa dell’ente;
ha, inoltre, insistito per l’annullamento dei provvedimenti impugnati (pagg. 16 e segg. della memoria difensiva) previa illustrazione alle pagine 7-15 della citata memoria di ulteriori considerazioni in ordine alle asserite conseguenze dell’applicazione delle norme impugnate.

Anche il Comune ha depositato scritti difensivi e all’udienza del 24 giugno 2020 il ricorso è stato posto in decisione, come da verbale.

DIRITTO

Preliminarmente vanno esaminate le questioni di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nella presente controversia e di mancanza di legittimazione e interesse all'impugnazione da parte del ricorrente proposte dal Comune resistente.

1.Giurisdizione.

La disciplina del riparto della giurisdizione in materia di pubblico impiego è contenuta nell'art. 63 del D.lgs. n. 165/2001. Il legislatore, nel separare la competenza del giudice ordinario da quella del giudice amministrativo, distingue tra atti di micro-organizzazione e atti di macro-organizzazione pubblicistici, la cui adozione, ai sensi dell'art. 4, commi 1° e 2° del D.lgs. n. 165 del 2001, è rimessa agli organi di indirizzo politico-amministrativo.

Più precisamente tra gli atti di micro-organizzazione rientrano quegli atti organizzativo-gestionali aventi natura privatistica, comprensivi, oltre che degli atti di gestione in senso stretto del singolo rapporto (la sanzione disciplinare, i trasferimento, l'assegnazione delle mansioni, il licenziamento), anche degli atti di organizzazione minore, adottati dai dirigenti, al pari degli atti di gestione dei rapporti, nell'esercizio della capacità e dei poteri del privato datore di lavoro, nell'ambito e sulla base degli atti organizzativi di carattere generale.

Al contrario, nelle controversie relative a rapporti di lavoro pubblico privatizzato, spettano alla residuale giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 63 del D.lgs. n. 165 del 2001, le controversie nelle quali la contestazione investe direttamente il corretto esercizio del potere amministrativo mediante la deduzione della non conformità a legge degli atti di macro-organizzazione tramite i quali le amministrazioni pubbliche definiscono le linee fondamentali degli uffici e dei provvedimenti che determinano i modi di conferimento della titolarità degli uffici pubblici dirigenziali (cfr. Cass. civ. Sez. Unite,27 febbraio 2017, n. 4881;31 maggio 2016, n. 11387;
Cons. Stato Sez. V, 5 giugno 2019, n. 3802 e 3 febbraio 2015 n. 508;
C.G.A. 15 ottobre 2009, n. 932).

Nel caso di specie, le delibere comunale con le quali è stata modificata la struttura organizzativa dell’ente ed è stato adottato un nuovo regolamento sul funzionamento del Servizio Legale attengono a profili macro-strutturali che debbono essere definiti proprio dall'organo di indirizzo politico del Comune e coinvolgono assetti generali della Pubblica Amministrazione. Pertanto, va affermata la cognizione del giudice amministrativo limitatamente all’impugnative dei provvedimenti indicati in punto di fatto sub 1), 2) e 3).

Esulano, invece, dalla giurisdizione del giudice amministrativo le questioni che, pur palesando risvolti organizzativi, si esauriscono nell'ambito della c.d. “micro-organizzazione”, tra cui la determina dirigenziale di nomina dei responsabili dei servizi indicata sub 6) e gli atti concernenti il trasloco della sede di alcuni uffici comunali, indicati sub 4) e 5).