TAR Roma, sez. III, sentenza 2020-03-06, n. 202003025

Pubblicato il 06/03/2020

N. 03025/2020 REG.PROV.COLL.

N. 11382/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11382 del 2018, proposto da:
Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense, Eppi – Ente di Previdenza dei Periti Industriali e dei Periti Industriali Laureati, Inarcassa – Cassa Nazionale di Previdenza ed Assistenza per gli Ingegneri ed Architetti Liberi Professionisti, CNPDAC – Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza a Favore dei Dottori Commercialisti, Ente Nazionale Assistenza Agenti e Rappresentanti di Commercio – Fondazione Enasarco, Enpab – Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza a favore dei Biologi, Enpav – Ente Nazionale di Previdenza e Assistenza Veterinari, Fondazione Enpaia – Ente Nazionale di Previdenza per gli Addetti e gli Impiegati in Agricoltura, Cassa Italiana Previdenza e Assistenza dei Geometri Liberi Professionisti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni 26/B;

contro

AgID - Agenzia per l'Italia Digitale, in persona del legale rappresentante pro tempore;
Presidenza Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio p.t.;
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero per la Pubblica Amministrazione non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- delle “Linee guida per l'effettuazione dei pagamenti a favore delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi. Determina n. 209/2018” , pubblicate sulla GURI S.G. n. 152 del 3 luglio 2018, nella parte in cui sottopongono all'obbligo di adesione al sistema “pagoPA” anche gli “ enti di cui all'elenco annuale ISTAT relativo alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato, individuate ai sensi dell'art. 1, comma 3, della Legge n. 196/2009” , pertanto anche le ricorrenti Casse Nazionali di Previdenza e Assistenza delle libere professioni (doc. 1 ric. – Linee Guida di pagoPA AgID);

- di ogni atto connesso, correlato, presupposto e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agid - Agenzia per L'Italia Digitale e di Presidenza Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2019 il dott. Claudio Vallorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I soggetti ricorrenti in epigrafe sono Casse Nazionali di Previdenza e Assistenza dei liberi professionisti di rispettiva afferenza.

Le Casse in discorso - pur essendo state trasformate in enti di diritto privato (a seconda dei casi nella forma di associazione oppure di fondazione), a seguito della riforma di cui al d.lgs. n. 509/1994, che ne dispose la “privatizzazione”, assegnando loro completa autonomia gestionale, organizzativa e contabile - “…continuano a svolgere le attività previdenziali e assistenziali in atto riconosciute a favore delle categorie di lavoratori e professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma restando la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione. Agli enti stessi non sono consentiti finanziamenti pubblici diretti o indiretti, con esclusione di quelli connessi con gli sgravi e la fiscalizzazione degli oneri sociali” (art. 1, comma 3, d.lgs. n. 509 del 1994).

La riforma del1994, pur avendo inciso sulla forma giuridica delle Casse previdenziali in oggetto e sulle modalità organizzative delle loro funzioni, non ha però modificato il carattere pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed assistenza ad esse devoluta, la quale mantiene, non solo una funzione strettamente correlata all'interesse pubblico di assicurare dette prestazioni sociali a particolari categorie di lavoratori, ma acquisisce, altresì, un ruolo rilevante in ambito europeo attraverso l'inclusione delle risultanze del relativo bilancio nel calcolo del prodotto nazionale lordo ai prezzi di mercato (PNLpm), mediante le uniformi regole di contabilizzazione del sistema europeo dei conti economici integrati. La categoria degli “Enti di previdenza e assistenza sociale” (la quale comprende, naturalmente, anche le Casse odierne ricorrenti) è oggi stabilmente iscritta nell’elenco delle amministrazioni pubbliche incluse nel conto economico consolidato previsto dall'art. 1, comma 3, della L. n. 196 del 2009 (come modificato dal D.L. 2 marzo 2012, n. 16, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della L. 26 aprile 2012, n. 44). Il c.d. “elenco ISTAT” è stato istituito in attuazione di precisi obblighi comunitari sulla base di norme classificatorie e definitorie proprie del sistema statistico nazionale ed europeo, ai sensi del regolamento CE n. 2223/96 del Consiglio del 25 giugno 1996, modificato dal Regolamento UE 549/2013 relativo al “Sistema Europeo dei Conti Nazionali e Regionali nell'Unione Europea” (SEC2010).

2. Ai sensi dell’art. 2, comma 1, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale, di seguito, semplicemente, “CAD”) “1. Lo Stato, le Regioni e le autonomie locali assicurano la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale e si organizzano ed agiscono a tale fine utilizzando con le modalità più appropriate e nel modo più adeguato al soddisfacimento degli interessi degli utenti le tecnologie dell'informazione e della comunicazione.” Il menzionato principio e le disposizioni puntuali contenute nel CAD si applicano (ai sensi del comma 2 dell’art. 2 cit.):

“a) alle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nel rispetto del riparto di competenza di cui all'articolo 117 della Costituzione, ivi comprese le autorità di sistema portuale, nonché alle autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione;

b) ai gestori di servizi pubblici, ivi comprese le società quotate, in relazione ai servizi di pubblico interesse;

c) alle società a controllo pubblico, come definite nel decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, escluse le società quotate di cui all'articolo 2, comma 1, lettera p), del medesimo decreto che non rientrino nella categoria di cui alla lettera b)” .

I soggetti (in senso lato “pubblici” di cui al superiore elenco) “…sono obbligati ad accettare, tramite la piattaforma di cui al comma 2, i pagamenti spettanti a qualsiasi titolo attraverso sistemi di pagamento elettronico, ivi inclusi, per i micro-pagamenti, quelli basati sull'uso del credito telefonico[…]” (art. 5, comma 1, CAD); la piattaforma citata deve essere messa a disposizione degli operatori interessati dall’AgID (Agenzia per l’Italia Digitale), attraverso il Sistema pubblico di connettività e consiste, ai sensi del comma 2 dell’art. 5 citato, in “ una piattaforma tecnologica per l'interconnessione e l'interoperabilità tra le pubbliche amministrazioni e i prestatori di servizi di pagamento abilitati, al fine di assicurare, attraverso gli strumenti di cui all'articolo 64, l'autenticazione dei soggetti interessati all'operazione in tutta la gestione del processo di pagamento.”.

La stessa AgID, sentita la Banca d'Italia, è chiamata a definire le Linee Guida per la specifica dei codici identificativi del pagamento di cui al comma 1 dell’art. 5 e le modalità attraverso le quali il prestatore dei servizi di pagamento mette a disposizione dell'ente le informazioni relative al pagamento medesimo (art. 5, comma 4, CAD).

Il sistema di pagamento così definito dalle norme primarie sopra trascritte costituisce il sistema “pagoPA”.

Giova anche rammentare che, in tema di “pagamenti elettronici”, ai sensi dell’art. 15, comma 5-bis del D.L. 18/10/2012, n. 179 (comma aggiunto dalla legge di conversione 17 dicembre 2012, n. 221) “[…] le amministrazioni pubbliche devono avvalersi per le attività di incasso e pagamento della piattaforma tecnologica di cui all'articolo 81, comma 2-bis, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e delle piattaforme di incasso e pagamento dei prestatori di servizi di pagamento abilitati ai sensi dell'articolo 5, comma 3, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.”.

Il 3 luglio 2018, in attuazione dell’art. 5, comma 4, CAD, è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la nuova versione delle Linee Guida AgID (“ Linee Guida per l’effettuazione dei pagamenti a favore delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi” ), con le quali il perimetro soggettivo di applicazione dell’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 82 del 2005, è stato ritenuto come esteso a tutte le amministrazioni di cui alla circolare interpretativa del Ministero dell'economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei ministri n. 1 del 9 marzo 2015, la quale mira alla esatta definizione dell'ambito applicativo soggettivo della fatturazione elettronica. Sulla base della precitata circolare, recepita sul punto dalle recenti Linee Guida AgID, debbono ritenersi inclusi, tra i soggetti obbligati ad aderire al sistema “pagoPA”, tutti gli enti di cui al sopracitato elenco annuale Istat, comprendente le amministrazioni pubbliche e i soggetti istituzionali inseriti nel conto economico consolidato, ai sensi dell’art. 1, comma 3, della legge n. 196/2009 (v. art. 4 Linee Guida “pagoPA” AgID – doc. 1, pag. 5).

Precisamente, ai sensi dell’art. 4 delle Linee Guida AgID (rubricato “Soggetti Destinatari” ), “… l’art. 15, comma 5-bis, del decreto-legge 179/2012, come convertito in legge,