TAR Milano, sez. III, sentenza 2021-11-11, n. 202102519

Pubblicato il 11/11/2021

N. 02519/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00580/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 580 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da
G.B. Mangioni Hospital S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G C e M S C, con domicilio eletto gli stessi in Milano, via Marina,6;

contro

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati M E M, M O, domiciliata l’Avvocatura regionale in Milano, piazza Città di Lombardia, 1;

Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Lecco non costituita in giudizio;

nei confronti

Azienda Ospedaliera San Paolo - Polo Universitario non costituito in giudizio;

per l'annullamento

in parte qua , della delibera di Giunta della Regione Lombardia n. X/2989 del 23 dicembre 2014, recante <<determinazioni in ordine alla gestione del servizio socio sanitario regionale per l’esercizio 2015>>;

di tutti gli atti alla suddetta deliberazione preordinati conseguenziali o connessi, tra i quali, in particolare, in parte qua, il contratto integrativo per la definizione dei rapporti giuridici ed economici per l’anno 2015 sottoscritto tra l’Azienda Sanitaria Locale e parte ricorrente;

nonché per l’accertamento e la dichiarazione

di annullamento e/o di inefficacia in parte qua del suddetto contratto integrativo

quanto al primo atto di motivi aggiunti

per l’annullamento

del decreto dirigenziale n. 3061 del 17 aprile 2015, del decreto dirigenziale n. 3065 del 17 aprile 2015, nonché della deliberazione con cui è stata approvata l’appendice al contratto integrativo per l’anno 2015 e del contratto integrativo;

nonché per l’accertamento e la dichiarazione

di nullità e/o inefficacia del suddetto contratto integrativo;

quanto al secondo atto di motivi aggiunti

per l’annullamento

della deliberazione di Giunta regionale n. 3993 del 4 agosto 2015, in parte qua ;

degli atti preordinati e connessi a tale delibera;

della deliberazione di estremi non noti con la quale ASL di Lecco ha approvato l’”Appendice al contratto per la definizione dei rapporti giuridici ed economici modifiche ed integrazioni (..)” sottoscritta dalla ricorrente in data 15 settembre 2015;

nonché per l’accertamento e la dichiarazione

di annullamento e/o inefficacia in parte qua del suddetto Addendum contrattuale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 2 novembre 2021, tenutasi ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis , c.p.a. il dott. P N;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo, la società ricorrente ha impugnato, per quanto d’interesse, la deliberazione della Giunta regionale n. X/2989 del 23 dicembre 2014 recante <<determinazioni in ordine alla gestione del servizio socio sanitario regionale per l’esercizio 2015>>, nella parte in cui prevede una serie di misure atte a contenere la spesa delle prestazioni erogate dagli operatori sanitari privati accreditati. Ha avversato, altresì, il contratto integrativo per la definizione dei rapporti giuridici ed economici con il servizio sanitario e per l’erogazione di prestazioni di ricovero e di specialistica ambulatoriale e diagnostica strumentale, sottoscritto con l’Azienda Sanitaria Locale della Provincia di Lecco il 31 dicembre 2014, nella parte in cui richiama le disposizioni della deliberazione regionale avversata.

Con il primo atto di motivi aggiunti, parte ricorrente ha impugnato, deducendo profili d’invalidità derivata e originaria, i sopravvenuti decreti dirigenziali n. 3061 del 17 aprile 2015 e n. 3065 del 17 aprile 2015, che ha dato attuazione ad alcune previsioni della delibera regionale n. X/2989 del 2014, nonché la deliberazione con la quale l’A.S.L. di Lecco ha approvato il contratto integrativo, unitamente al medesimo contratto integrativo sottoscritto in data 30 aprile 2015.

Infine, con il secondo atto di motivi aggiunti, parte ricorrente ha impugnato la deliberazione di Giunta regionale n. 3993 del 4 agosto 2015 che, in applicazione dell’Intesa Stato-Regioni del 2 luglio 2015 e del d.l. n. 78 del 2015, ha previsto ulteriori riduzioni dei budget per la specialistica ambulatoriale e per la riabilitazione ospedaliera;
unitamente ha impugnato la deliberazione di estremi non noti con la quale ASL di Lecco ha approvato l’”Appendice al contratto per la definizione dei rapporti giuridici ed economici modifiche ed integrazioni (..)” sottoscritta dalla ricorrente in data 15 settembre 2015.

Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

In vista dell’udienza di discussione del ricorso, la ricorrente ha dichiarato che <<l’interesse al ricorso permane solo con riguardo al IV motivo del primo atto di motivi aggiunti ed al I, II, III e IV motivo del secondo atto di motivi aggiunti>>, così rinunciando, nel resto, ai gravami.

All’esito dell’udienza di smaltimento del 2 novembre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

Stante la dichiarazione da ultimo depositata da parte ricorrente, ai sensi degli artt. 35, comma 1, lett. c), e 84, comma 4, cod. proc. amm., deve essere dichiarata l’improcedibilità, per sopravvenuto difetto d’interesse, del ricorso introduttivo nonché, pro parte, degli atti di motivi aggiunti, i quali verranno scrutinati esclusivamente in relazione alle censure cui la ricorrente mantiene l’interesse alla decisione.

In particolare, con il IV motivo dei primi motivi aggiunti, parte ricorrente contesta la delibera dell’A.S.L. di approvazione del contratto integrativo del 2015, nonché lo stesso contratto sottoscritto dalla ricorrente il 30 aprile 2015, nella parte in cui i budget per le prestazioni di ricovero e per le prestazioni di specialistica ambulatoriale e di diagnostica strumentale vengono fissati in misura inferiore a quanto finanziato nel 2014.

In estrema sintesi, la ricorrente evidenzia che vi sarebbe stata una violazione delle “regole di sistema” di cui alla delibera regionale n. X/2989 del 2014 in sede di sottoscrizione del contratto con l’A.S.L. per l’esercizio 2015, non essendole stata assegnata una quota di risorse per l’attività di ricovero avente come base il 100% dell’importo finanziato nel contratto dell’esercizio precedente e una quota fissa per prestazioni ambulatoriali pari al 91% del finanziato nel contratto dell’esercizio precedente, bensì un budget in misura inferiore rispetto agli importi attesi.

Tali minori assegnazioni discenderebbero dal fatto che la Regione e l’A.S.L. avevano attribuito i budget alla ricorrente, sia per le attività di ricovero che per le attività ambulatoriali, prendendo come base di calcolo somme individuate ad esito di indebite decurtazioni rispetto alle risorse che erano state contrattualmente assegnate alla struttura per l’anno 2014.

Gli abbattimenti di sistema subiti dalla ricorrente a consuntivo per l’esercizio 2014 sono stati contestati in separato giudizio, ma nell’odierna causa rilevano in quanto presupposti utilizzati illegittimamente, in tesi, per ridurre le assegnazioni finanziarie in misura corrispondente per gli esercizi successivi, con indebita “storicizzazione”, sempre in tesi, dell’abbattimento e della contrazione delle risorse assegnate al settore privato.

Il motivo è complessivamente inammissibile per difetto di giurisdizione, come correttamente eccepito dalla Regione Lombardia e come anche rilevato all’udienza di discussione del ricorso.

La società ricorrente contesta la quantificazione e l’assegnazione degli importi ad essa dovuti in conseguenza delle prestazioni rese nell’ambito del rapporto di accreditamento con il sistema sanitario regionale.

Pur non esplicitando fino in fondo quali sarebbero le concrete incongruenze rilevate rispetto ai calcoli attesi – il motivo sembra più incentrato sulla generica ingiustizia di fondo della storicizzazione degli abbattimenti di spesa che su una specifica e chiara violazione di criteri di assegnazione – la contestazione afferisce sostanzialmente ai meccanismi di calcolo impiegati nella remunerazione contrattuale.

La controversia azionata risulta così rientrare nell’ambito della giurisdizione ordinaria, non venendo in rilievo, nel caso di specie, e nell’ambito di un sistema assimilabile ad un rapporto concessorio di pubblico servizio (quale è il sistema sanitario di accreditamento di cui all’art. 8 d.lgs. 502/1992), un profilo legato all’esercizio, da parte della pubblica amministrazione, di poteri discrezionali, bensì una mera determinazione della remunerazione delle prestazioni effettuate dai soggetti privati accreditati, all’interno di un rapporto di credito-debito di cui può essere accertato il diritto nelle sue voci costitutive, sulla base di elementi di calcolo certi o determinabili con una semplice operazione di interpretazione dei disposti normativi regolanti la concreta fattispecie.

Sussiste dunque, con riferimento al motivo appena esaminato, il difetto di giurisdizione di questo Tribunale.

Passando all’analisi del secondo atto di motivi aggiunti, con essi viene impugnata la delibera regionale n. 3993 del 4 agosto 2015 nella parte in cui prevede un ulteriore abbattimento dei budget per le prestazioni di specialistica ambulatoriale. Nello specifico, viene censurata la previsione contenuta al punto 2.3 della deliberazione, relativa alle misure per ridurre i rischi di inappropriatezza delle prestazioni di specialistica ambulatoriale previste nell’Intesa Stato-Regioni del 2 luglio 2015 e, poi, nel d.l. 78/2015 allora in fase di conversione. La disposizione regionale avversata prevede che «se la legge (di conversione del d.l. 78/2015, poi effettivamente varata con l. 125/2015) verrà approvata con questi contenuti, ne deriva che per il 2015 nessun erogatore di diritto privato potrà avere per la specialistica ambulatoriale un finanziamento, per i residenti in Lombardia, superiore al 98,75% di quello ricevuto nel 2014».

Viene sostenuto, innanzitutto, che tale ulteriore riduzione sia in contrasto con l’Intesa Stato-Regioni del 2 luglio 2015 e l’art. 9 quater d.l. 78/2015. Secondo la ricorrente, queste disposizioni avrebbero previsto una riduzione della spesa complessiva annua ambulatoriale (dell’1% e non dell’1,25%), ma soltanto quale effetto connesso al perseguimento dello specifico obiettivo di ridurre le prestazioni ambulatoriali a rischio di inappropriatezza di cui al d.m. Salute del 22 luglio 1996. Sarebbe pertanto errato, in tesi, applicare a tutti i contratti un taglio lineare dell’1,25%, senza neppure tenere conto della tipologia e quantità delle prestazioni erogate in relazione al potenziale rischio di inappropriatezza e senza attendere l’individuazione, da parte del Ministero, di precise «condizioni di erogabilità» e «indicazioni di appropriatezza prescrittiva».

Ulteriormente, la ricorrente lamenta che il taglio dell’1,25% calibrato sul finanziamento del 2014 reiteri anche per l’esercizio 2015 le riduzioni illegittimamente applicate a consuntivo per l’anno precedente, determinando un’indebita “storicizzazione” delle decurtazioni di sistema.

Infine, parte ricorrente sostiene che la fissazione di un taglio netto lineare del budget sia incompatibile con il sistema di remunerazione parzialmente variabile vigente in Lombardia, poiché legherebbe il massimo riconoscibile al dato storico e minimizzerebbe ogni possibilità di crescita delle strutture.

Le censure proposte sono complessivamente infondate, per le concorrenti ragioni di seguito illustrate:

- la delibera regionale n. 3993/2015 è stata emanata a seguito delle Intese Stato Regioni del 26 febbraio e 2 luglio 2015, che hanno inquadrato diverse aree d’intervento per l’efficientamento della spesa, lasciando contemporaneamente ulteriori ambiti di discrezionalità di intervento alle Regioni, da individuare al fine di garantire l’equilibrio di bilancio;

- la riduzione applicata dalla Regione Lombardia, superiore all’1% del valore complessivo della relativa spesa consuntivata per l’anno 2014, non è in contrasto con la disposizione nazionale di cui all’art.