Pubblicato il 19/07/2019

N. 03987/2019 REG.PROV.COLL.

N. 05495/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5495 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Cementir Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati S G e C M I, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Napoli, alla via S. Pasquale a Chiaia 55, pec stefanograssi@pec.ordineavvocatifirenze.it e carlomariaiaccarino@avvocatinapoli.legalmail.it;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero dello Sviluppo Economico, Soprintendenza per i Beni Archeologici di Napoli, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la quale sono domiciliati ex lege in Napoli, alla via Diaz 11, pec napoli@mailcert.avvocaturastato.it;
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Romano, Fabio Maria Ferrari, Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini e Bruno Ricci, coi quali è domiciliato in Napoli, piazza Municipio, Palazzo S. Giacomo, pec avvocatura.amministrativa@pec.comune.napoli.it;
Provincia di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Aldo Di Falco, con domicilio eletto presso la sede dell’ente in Napoli, alla piazza Matteotti 1, pec aldodifalco@avvocatinapoli.legalmail.it;
Autorità Portuale di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Del Mese, con domicilio eletto in Napoli, presso la sede dell’ente, al Piazzale Pisacane, pec a.delmese@cert.porto.na.it;
INAIL - Istituto Nazionale per l'Assicurazione e gli Infortuni sul Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Lembo, con domicilio eletto presso la sede dell’ente in Napoli, via Nuova Poggioreale, pec l.lembo@postacert.inail.it;
Ministero della Salute, Regione Campania, Reparto Ambientale e Marino del Corpo delle Capitanerie di Porto, Asl Napoli 1, Arpac - Azienda Regionale per la Protezione dell'Ambiente, Ispra - Istituto Superiore per la Ricerca e la Protezione Ambientale, Enea - Agenzia Nazionale per le Nuove Tecnologie, ISS - Istituto Superiore Sanità, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Bagnoli Infrastrutture S.p.A di trasformazione urbana, non costituita in giudizio;

per l'annullamento,

quanto al ricorso introduttivo:

- del verbale della conferenza di servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di Napoli Bagnoli-Coroglio del 10 luglio 2014;

- del decreto della Direzione Generale del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare prot. 5177/TRI/DI/9 del 14 luglio 2014, contenente il provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter della legge 7.8.1990 n. 241, delle determinazioni conclusive della suddetta conferenza di servizi;

- della nota prot. 00192000/TRI del 14 luglio 2014 DIV. VII di trasmissione del suindicato decreto ministeriale;

- del verbale della conferenza di servizi istruttoria del 23 aprile 2014;

quanto ai motivi aggiunti:

- del resoconto della riunione tecnica del 28 novembre 2016 convocata presso la sede del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

- della nota della Direzione Generale per la Salvaguardia del Territorio e delle Acque dello stesso Ministero prot. n. 0000626/STA del 16 gennaio 2017 con cui è stato trasmesso il suddetto resoconto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni individuate in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2019 il cons. P R e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto notificato il 24 ottobre 2014 e depositato il successivo 7 novembre, Cementir Italia S.p.A. – premesso di essere proprietaria di uno stabilimento non più produttivo (dal luglio 1993), ubicato nel Comune di Napoli, località Bagnoli, su un’area inclusa nel perimetro del Sito di interesse nazionale di “Bagnoli-Coroglio” (con D.M. 31 agosto 2001) – ha esposto che per l’area in questione, essendo state rilevate contaminazioni del suolo e delle acque falda, stante il superamento dei limiti previsti dal DM 471/99 per diversi elementi, la sua dante causa Cementir - Cementerie del Tirreno (dalla quale ha acquistato lo stabilimento il 27 dicembre 2007), pur dichiarandosi proprietaria incolpevole, ha presentato nel 2004 al Ministero dell’Ambiente, del Territorio e del Mare il piano di caratterizzazione, integrandolo nel 2006, ed ha poi svolto le attività di caratterizzazione. Subentrata nella procedura, la deducente ha rappresentato di aver portato avanti le indagini ambientali, elaborando il documento di analisi del rischio sanitario ed ambientale e trasmettendolo il 15 luglio 2013.

Tanto premesso, col ricorso introduttivo l’instante ha impugnato i seguenti atti:

- verbale della conferenza di servizi decisoria del 10 luglio 2014;

- decreto della Direzione Generale del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare prot. 5177/TRI/DI/9 del 14 luglio 2014, contenente il provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter della legge 7.8.1990 n. 241, delle determinazioni conclusive della suddetta conferenza di servizi;

- nota ministeriale del 14 luglio 2014 di trasmissione del suindicato decreto ministeriale;

- verbale della conferenza di servizi istruttoria del 23 aprile 2014.

Come precisato nell’epigrafe del ricorso, i suindicati atti sono stati gravati nella parte in cui si richiede alla Cementir Italia S.p.A. “di adempiere agli obblighi di MISE e di bonifica dell’area di sua proprietà e, in particolare, di elaborare l’analisi di rischio sito-specifica per lo scenario di esposizione verde/ricreativo, dal momento che il Comune di Napoli ha dichiarato, durante la Conferenza di servizi istruttoria del 23 aprile 2014, che l’area di proprietà della ricorrente è inserita nel Piano Urbanistico Attuativo e nel più recente PUE del Comune medesimo, con destinazione a Parco Urbano”.

A sostegno della domanda di annullamento delle suindicate prescrizioni la società ricorrente ha formulato i seguenti motivi:

violazione e falsa applicazione degli artt. 239 e ss. del d. lgs.

3.4.2006 n. 152, con particolare riferimento agli artt. 242, 244, 252 e 253, del principio “chi inquina paga” espresso dall’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea e della Direttiva 2004/35/CE del 21.4.2004 – eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, errore sui presupposti, travisamento dei fatti, contraddittorietà ed illogicità manifesta – ove si assume l’illegittimità delle determinazioni impugnate in difetto di un idoneo accertamento in ordine all’individuazione del responsabile dell’inquinamento;

violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L.

7.8.1990 n. 241 e degli artt. 3 e 97 Cost. – eccesso di potere per disparità di trattamento – in quanto nella stessa seduta del 10 luglio 2014, con riguardo al sito della Bagnolifutura S.p.A., è stato chiesto di elaborare l’analisi di rischio sia per lo scenario verde/residenziale che commerciale/industriale;

violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L.

7.8.1990 n. 241 e degli artt. 3 e 97 Cost. – eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa e per difetto di motivazione – poiché la richiesta di rielaborare l’analisi di rischio sito-specifica per lo scenario di esposizione verde/ricreativo sarebbe in contrasto con le precedenti determinazioni assunte, essendo peraltro restata immutata la già nota destinazione urbanistica dell’area a Parco Urbano;

violazione e falsa applicazione dei “Criteri generali per l’analisi di rischio sanitario ambientale sito-specifica previsti dall’Allegato 1 del Titolo V della Parte IV del d. lgs.

3.4.2006 n. 152 – violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della L.

7.8.1990 n. 241 e degli artt. 3 e 97 Cost. – violazione e falsa applicazione della normativa prevista dalla pianificazione urbanistica del sito di Bagnoli-Coroglio – eccesso di potere per travisamento dei fatti – ove si sostiene che avrebbero potuto esserle imposti solo gli obblighi connessi allo scenario commerciale/industriale, cioè a quello conforme alla destinazione urbanistica vigente al tempo in cui lo stabilimento era operante, ma di non poter essere individuata come destinataria delle ulteriori prescrizioni sopra indicate giacché, sussistendo sull’area un vincolo preordinato all’esproprio, le stesse potrebbero incombere solo sul soggetto attuatore dell’intervento;

violazione, sotto diverso profilo, delle norme già sopra richiamate – eccesso di potere per irragionevolezza – in via subordinata illegittimità costituzionale dei “Criteri generali per l’analisi di rischio sanitario ambientale sito-specifica” previsti dall’Allegato 1 del Titolo V della Parte IV del d. lgs.

3.4.2006 n. 152 per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., ove la normativa fosse interpretata come in grado di imporre all’attuale titolare dell’area la predisposizione dell’analisi di rischio riferita ad una destinazione urbanistica che presupporrebbe la perdita della proprietà della stessa;

violazione e falsa applicazione della deliberazione del Comune di Napoli n. 270 del 30.4.2014 e della normativa prevista dalla pianificazione urbanistica del sito di Bagnoli-Coroglio – violazione dell’art. 97 Cost. – eccesso di potere per mancanza dei presupposti dell’agire amministrativo – eccesso di potere per travisamento dei fatti – in quanto con la richiamata deliberazione l’Amministrazione comunale avrebbe deciso di rivedere i contenuti della disciplina urbanistica del comprensorio in argomento, con conseguente superamento di quanto posto a base del provvedimento;

violazione e falsa applicazione dell’art. 33 del d.l. 12.9.2014 n. 133 – illegittimità sopravvenuta della determinazione impugnata per mancanza dei presupposti a seguito dell’emanazione della richiamata normativa statale.

Si sono costituiti in giudizio per resistere al proposto gravame il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero dello Sviluppo Economico, la Soprintendenza per i Beni Archeologici di Napoli, l’INAIL, il Comune di Napoli, la Provincia di Napoli e l’Autorità Portuale di Napoli.

Deducendo il vizio di illegittimità derivata, con motivi aggiunti notificati il 27 gennaio 2017 e depositati il 9 febbraio seguente, la ricorrente – dopo aver riferito che nelle more del giudizio, con D.M. 27 giugno 2016 n. 366 (impugnato con distinto ricorso R.G. n. 4410/2016, chiamato anch’esso all’odierna pubblica udienza), è stato approvato il progetto di bonifica per le acque di falda – ha esteso la domanda di annullamento ai seguenti ulteriori atti:

- resoconto della riunione tecnica del 28 novembre 2016, convocata presso la sede del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, con cui, quanto alla contaminazione del suolo, si è rilevata la mancata trasmissione della documentazione chiesta dalla Conferenza decisoria del 10 luglio 2014, ribadendosi l’invito a rielaborare l’analisi di rischio sito-specifica nel termine di sessanta giorni in conformità alle disposizioni già impartite e di quanto dichiarato dal Comune di Napoli, circa la destinazione urbanistica a Parco Urbano, e precisandosi che: “A tal fine, dovranno essere assunti quali contaminanti indicatori tutti i parametri che hanno mostrato almeno un superamento delle CSC relative a siti ad uso verde pubblico, privato e residenziale (confronto con Col. A, Tab. 1, Parte IV, Titolo V, All. 5 del D. lgs. 152/06). Lo studio dovrà essere effettuato considerando le caratteristiche del sito e i parametri di esposizione rappresentativi dello scenario di utilizzo attuale del sito”;

- nota della Direzione Generale per la Salvaguardia del Territorio e delle Acque dello stesso Ministero datata 16 gennaio 2017 con cui è stato trasmesso il suddetto resoconto.

Le parti hanno depositato documenti e memorie difensive, insistendo nelle rispettive richieste.

Con memoria depositata in data 19 aprile 2019, il Comune di Napoli ha eccepito in rito l’improcedibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse.

Nelle memorie depositate in data 19 e 30 aprile 2019, la ricorrente – dopo aver precisato che la nuova denominazione assunta dalla società è Cemitaly S.p.A. e che l’area interessata è ora di proprietà di Basi 15 S.r.l. in virtù di atto di scissione parziale proporzionale del 22 luglio 2015 – replicando alle argomentazioni dell’Avvocatura Municipale di Napoli, ha dichiarato di avere ancora interesse alla definizione del giudizio nel merito, insistendo nella richiesta di accoglimento della domanda.

All’udienza pubblica del 21 maggio 2019, su richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio può prescindere dalle eccezioni sollevate in rito dall’Avvocatura Municipale di Napoli in quanto il ricorso è infondato nel merito.

2. Giova premettere che la conferenza di servizi istruttoria del 23 aprile 2014 aveva richiesto alla proponente una revisione dell’analisi di rischio sito-specifica per i suoli ed un’integrazione del progetto di bonifica delle acque di falda, che tenessero conto di una serie di prescrizioni ivi precisate (rispettivamente, ai punti A1/A10 e B1/B5);
inoltre, la stessa prendeva atto di quanto evidenziato dal Comune di Napoli in merito alla destinazione d’uso del PUE, laddove prevede che l’area Cementir sia adibita a Parco Urbano.

La conferenza di servizi decisoria del 14 luglio 2014, integralmente recepita nel decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare del 14 luglio 2014, reputando che le integrazioni fornite dall’interessata (con note del 22.5.2014 e del 26.6.2014) non avessero ottemperato in maniera esaustiva a quanto richiesto, deliberava di richiedere una revisione dell’analisi di rischio sito specifica (che era stata condotta dalla proponente considerando uno scenario di tipo commerciale/industriale e che per i suoli non evidenziava la necessità di alcun intervento di bonifica), che rispondesse nel dettaglio ai punti da A1 ad A8.

Nello stesso verbale del 14 luglio 2014 può leggersi che:

- “relativamente alla destinazione urbanistica, la Conferenza di servizi decisoria ricorda che nell’ambito della Conferenza di Servizi istruttoria del 23/04/2014 il Comune di Napoli ha dichiarato che l’area interessata dall’analisi di rischio è inserita nel Piano Urbanistico Attuativo e nel più recente PUE del Comune medesimo, con destinazione a Parco Urbano. A tal proposito, la Conferenza di Servizi decisoria delibera di richiedere alla Cementir S.p.A. di elaborare l’analisi di rischio sito-specifica per lo scenario di esposizione verde/ricreativo”;

- si ritiene “approvabile il progetto di bonifica delle acque di falda, con la precisazione che, al fine di accertare l’assenza di contaminazione, la campagna di monitoraggio delle acqua di falda dovrà interessare tutti i pozzi presenti nell’area oggetto di indagine e che le modalità e la frequenza del monitoraggio devono essere concordate con l’autorità locale di controllo competente. La conferenza di Servizi decisoria, a tal proposito, delibera di incaricare