N. 04878/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00216/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 216 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto dal Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati dell’Avvocatura comunale D S e L V, nonché dall’avvocato G F, ed elettivamente domiciliato in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 173, presso lo studio dell’avvocato G F;

contro

la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali, il Ministero dell’Economia e delle Finanze ed il Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, con la quale sono per legge domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti di

tutti i Comuni italiani, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- quanto al ricorso principale, degli atti di estremi e data ignoti, con i quali i Ministeri resistenti hanno determinato nei confronti del Comune di Torino le differenze del gettito stimato ad aliquota base, ai sensi dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011, e le conseguenti compensazioni e variazioni nelle assegnazioni da federalismo municipale per l’anno 2012, nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi: a) la “nota metodologica” in materia di “revisione stime ICI e IMU”, pubblicata sul portale del federalismo fiscale in data 16 ottobre 2012;
b) la nota di chiarimento pubblicata sul sito del Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 29 agosto 2012;
c) l’avviso relativo a “criteri e metodi adottati per la determinazione del gettito dell’IMU e dell’ICI pubblicati per singolo Comune”, pubblicato sul predetto sito in data 29 agosto 2012;
d) ove occorra, il decreto ministeriale in data 4 maggio 2012;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti: a) della nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze - Dipartimento delle finanze in data 31 maggio 2013, avente il seguente oggetto: “esito verifica art. 91, comma 6-bis, D.L. n. 174/2012 e art. 1, comma 383, legge 228/2012: nota metodologica”;
b) degli atti, di estremi e data ignoti, con i quali i Ministeri resistenti hanno determinato nei confronti del Comune di Torino le differenze del gettito stimato ad aliquota base, ai sensi dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011, e le conseguenti compensazioni e variazioni nelle assegnazioni da federalismo municipale per l’anno 2012, in seguito agli esiti della verifica prescritta dall’art. 91, comma 6-bis, del decreto legge n. 174/2012, come da comunicato pubblicato nell’area riservata del Comune di Torino, e da aggiornamento dei dati sulle spettanze dei comuni relative all’anno 2012 effettuato sul sito del Ministero dell’Interno in data 3 luglio 2013;
c) di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e del Ministero dell'Interno;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2014 il dott. C P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In punto di fatto il Comune di Torino con il ricorso introduttivo premette quanto segue.

A) Il presente giudizio concerne gli effetti dell’istituzione dell’Imposta Municipale propria (di seguito denominata IMU) sulle attribuzioni ai Comuni a valere sui fondi (Fondo sperimentale di riequilibrio e Fondo di perequazione) istituiti con la normativa in materia di federalismo fiscale municipale al fine di garantire il corretto svolgersi del processo di devoluzione dei tributi ai comuni. In particolare, secondo quanto disposto dall’art. 13, comma 17, del decreto-legge n. 201/2011, la differenza tra il gettito stimato derivante dall’istituzione dell’IMU e quello effettivo imputabile alle imposte anteriori sostituite dalla medesima IMU, prima fra tutte l’imposta comunale sugli immobili (di seguito denominata ICI), avrebbe dovuto essere compensata da una variazione corrispondente nelle attribuzioni ai singoli Comuni, a valere sui fondi innanzi richiamati.

B) In ragione di quanto precede, i Ministeri intimati avrebbero dovuto limitarsi ad accertare il gettito effettivo delle imposte anteriori, ricavandolo dai certificati di conto consuntivo che i Comuni sono tenuti a redigere e inviare periodicamente all’Amministrazione centrale, e confrontarlo con il gettito stimato dell’IMU, fermo restando che tale stima avrebbe dovuto essere effettuata in ossequio ai principi tipici delle valutazioni prospettiche dei dati contabili e finanziari. Invece i Ministeri intimati, da un lato, hanno trasformato anche il gettito ICI in un’entità oggetto di stima, facendo applicazione di criteri approssimativi e ottenendo un risultato lontano da quello risultante dai certificati di conto consuntivo;
dall’altro, ai fini della stima del gettito IMU hanno tenuto conto di componenti aggiuntive non dovute ed hanno utilizzato parametri inattendibili.

C) Per effetto di tale illegittimo modus operandi , «la forbice tra ICI e IMU si è tendenzialmente allargata», con uno speculare incremento della riduzione delle attribuzioni ai Comuni a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio (di seguito denominato FSR). In particolare tale modus operandi per il Comune di Torino determina un gravissimo pregiudizio, perché le nuove stime del gettito IMU pubblicate sul portale del federalismo fiscale in data 16 ottobre 2012 risultano più alte, per un importo di 19 milioni di euro, rispetto al gettito complessivo stimabile sulla base delle entrate acquisite con la rata di giugno.

D) Per comprendere meglio gli effetti negativi dei provvedimenti impugnati sulla situazione finanziaria dei Comuni occorre considerare che: a) l’IMU (istituita dal decreto legislativo n. 23/2011, in attuazione della legge n. 42/2009 sul c.d. federalismo fiscale) a decorrere dall’anno 2014 avrebbe dovuto sostituire, per la componente immobiliare, l’imposta sul reddito delle persone fisiche e le relative addizionali dovute in relazione ai redditi fondiari per i beni non locati, nonché l’imposta comunale sugli immobili;
b) il legislatore, per consentire un’attuazione “in forma progressiva e territorialmente equilibrata” del federalismo fiscale, con l’art. 2 del decreto legislativo n. 23/2011 ha istituito il FSR (di durata triennale e comunque destinato ad operare fino all’attivazione del Fondo di perequazione), alimentato con il gettito delle imposte delle quali è prevista la devoluzione ai Comuni.

E) Occorre poi considerare che - previo accordo sancito in seno alla Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali (di seguito denominata Conferenza) in data 1° marzo 2012 (poi integrato in data 2 agosto 2012) - con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il MEF, in data 4 maggio 2012 (modificato con decreto in data 8 agosto 2012) sono state stabilite le modalità di alimentazione e di riparto del FSR per l’anno 2012, che tengono conto, in particolare, dei dati puntuali derivanti dalle certificazioni a consuntivo e dal pagamento degli acconti dell’imposta. In particolare con tale decreto si è previsto che: a) gli importi attribuiti ai Comuni sarebbero stati soggetti a revisione “in relazione alla variazione delle detrazioni sul Fondo di cui all’articolo 13, comma 17, ed all’articolo 28, comma 7, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214”;
b) entro il mese di luglio, in base a tutti i dati disponibili aggiornati e, in particolare, all’esito dei pagamenti dell’acconto tramite il modello F24, sarebbe stata effettuata la revisione della ripartizione delle assegnazioni “al fine di assicurare la rettifica degli eventuali scostamenti tra gettiti stimati dell’imposta municipale propria e gettiti effettivamente realizzati alla luce dei dati relativi ai pagamenti in acconto”;
c) si sarebbe tenuto conto della “rideterminazione del gettito ICI 2009 e 2010, come risultante dagli aggiornamenti dei certificati di rendiconto trasmessi dai comuni”.

F) Inoltre si deve considerare che, in parallelo con il procedimento finalizzato all’adozione del predetto decreto ministeriale, il legislatore con il decreto legge n. 201/2011 ha anticipato l’istituzione dell’IMU a decorrere dall’anno 2012, posticipando al 2015 l’applicazione dell’IMU “a regime” (ossia secondo la disciplina originariamente prevista dal decreto legislativo n. 23/2011), ed ha introdotto per l’applicazione dell’imposta fino al 2014 un’apposita disciplina in forza della quale, da un lato, il gettito dell’imposta calcolato con l’aliquota base (ossia quella fissata per legge) è riservato in parte allo Stato e in parte ai Comuni (art. 13, comma 11), dall’altro, è previsto un maggior gettito derivante dall’estensione della base imponibile (sia per tipologia degli immobili che per destinazione, essendovi compresa anche la residenza principale).

G) Ben si comprende, alla luce di tutto quanto precede, come il legislatore - una volta deciso di anticipare al 2012 l’istituzione dell’IMU - abbia provveduto altresì a disciplinare l’impatto delle differenze di gettito che sarebbero derivate da tale anticipazione sul funzionamento del FSR. In particolare, il già menzionato art. 13, comma 17, del decreto-legge n. 201/2011 ha previsto che il FSR ed il Fondo di perequazione varino “in ragione delle differenze di gettito stimato ad aliquota di base derivanti dalle disposizioni di cui [al medesimo art. 13]” ed ha definito l’importo complessivo della “riduzione del recupero” derivante dall’anticipazione dell’IMU per ciascuno degli anni 2012, 2013 e 2014, cioè ha quantificato il minor onere per il bilancio dello Stato in 1.627 milioni di euro, per l’anno 2012, in 1.762,4 milioni di euro per l’anno 2013 e in 2.162 milioni di euro per l’anno 2014. Peraltro sul risparmio relativo al 2012 hanno inciso (in diminuzione) ulteriori provvedimenti normativi adottati nel corso dell’anno 2012 (il decreto-legge n. 16/2012, per 42,1 milioni, il decreto-legge n. 74/2012, per 15,2 milioni, ed il decreto-legge n. 179/2012, per 120 milioni).

H) Per dare attuazione all’art. 13, comma 17, del decreto-legge n. 201/2011 i Ministeri intimati hanno pubblicato in tempi diversi una serie di stime, ciascuna delle quali espressione di criteri differenti. In particolare il MEF - a fronte delle prime stime pubblicate in data 20 aprile 2012 (unitamente alla relativa nota metodologica del 24 aprile 2012), che «sembravano esprimere una preferenza di fondo per criteri di calcolo il più possibile agganciati a dati contabili effettivi e certificati» - a partire dalle nuove stime pubblicate in data 7 agosto 2012 (unitamente alla relativa nota metodologica del 28 agosto 2012), in sostituzione di quelle precedenti, ha modificato i criteri di calcolo del gettito effettivo ICI e del valore stimato dell’IMU. Ciò ha determinato una serie di reazioni critiche, anche da parte dell’ANCI, che hanno condotto ad un’ulteriore revisione condivisa delle nuove stime e delle relative metodologie di calcolo, all’esito della quale il MEF in data 8 ottobre 2012 ha trasmesso alla Conferenza nuovi dati relativi al gettito ICI, che risultavano «coerenti con il lavoro comune svolto nell’ambito dei tavoli tecnici».

I) Nonostante quanto precede, il MEF in data 16 ottobre 2012 ha pubblicato altre stime (unitamente alla relativa nota metodologica) - qualificate come definitive e interamente sostitutive delle precedenti - che hanno disatteso gli accordi raggiunti nell’ambito dei predetti tavoli tecnici.

L) In particolare, con riferimento al gettito ICI, dalla nota metodologica del 16 ottobre 2012 si evince che: a) in mancanza delle informazioni contabili certificate per alcuni Comuni (non avendo tutti i Comuni presentato i certificati di conto consuntivo o essendovi certificati incompleti), è stato ritenuto necessario ricorrere a «operazioni integrative» per tutti i Comuni, ivi compresi quelli che presentavano dati completi;
b) tali «operazioni integrative» comprendono: l’uso di banche dati a scopi statistici (SIOPE, banca dati per il monitoraggio), la «stima» dell’ICI secondo un algoritmo, la correzione di tale stima con una «clausola di salvaguardia» e il confronto per un «check di coerenza» con la distribuzione dell’IMU sulla base di un rapporto ideale tra IMU e ICI pari a 2,1, rispetto al quale in presenza di valori «anomali» è stato applicato un meccanismo correttivo del valore dell’ICI;
c) per effetto di tali operazioni il dato relativo al gettito ICI relativo al 2010, pur essendo una realtà contabile precisa e certificata per la stragrande maggioranza dei comuni, è stato alterato in modo generalizzato e senza alcun riferimento ai dati risultanti dai consuntivi, utilizzando criteri operativi che non sono stati resi noti.

M) Inoltre, per quanto riguarda la stima del gettito IMU, sempre dalla nota metodologica del 16 ottobre 2012 si desume che il MEF «ha definitivamente mutato la stima di un gettito effettivo in una valutazione in larga parte arbitraria di un gettito potenziale, acquisibile ove si realizzino una serie di circostanze (di fatto o di diritto) già in ipotesi difformi da quelle esistenti al momento della stima». In particolare il MEF: a) ha tenuto conto anche dei c.d. immobili fantasma (ossia degli immobili esistenti, ma non dichiarati dai proprietari, non iscritti al catasto e attributari, secondo valutazioni dell’Agenzia del territorio, di una rendita presunta in via transitoria), senza però considerare che tale modus operandi non implica semplicemente una stima del gettito che si realizzerà, bensì una stima del gettito potenzialmente realizzabile se si estendesse in modo certo e incontestato la base degli immobili imponibili;
b) ha tenuto conto anche dei contribuenti che hanno ritardato il versamento dell’imposta nel termine di giugno, a partire dai «dati storici dei versamenti ICI affluiti nei mesi successivi alla scadenza di giugno» (ove, parlando di «dati storici», è verosimile che il MEF faccia riferimento ai pagamenti mediante modello F24 degli anni 2009 e 2010, che però riguardavano solo una parte degli incassi ICI, non essendo obbligatorio fino al 2012 l’uso del suddetto modello), senza però considerare che la volontà del MEF di incrementare il gettito stimabile dell’IMU tenendo conto di tali “code di gettito” costituisce «il frutto più di una congettura che di una stima fondabile su parametri oggettivi»;
c) ha ritenuto di dover sottrarre dalla stima del gettito relativo agli immobili di proprietà comunale solo la parte alla quale avrebbe avuto diritto lo Stato, senza però considerare che secondo l’art. 13, comma 11, del decreto-legge n. 201/2011 “non è dovuta la quota di imposta riservata allo Stato per gli immobili posseduti dai comuni nel loro territorio e non si applica il comma 17” e che l’effetto di tale disposizione è duplice, perché così come i Comuni non sono tenuti a versare allo Stato l’IMU (puramente figurativa) che essi stessi dovrebbero pagare, allo stesso modo l’IMU che formalmente potrebbe derivare dagli immobili comunali non può rilevare ai fini del calcolo del gettito IMU stimato.

2. Sulla scorta di tale ricostruzione dei fatti il Comune di Torino deduce le seguenti censure:

I. Violazione dell’art. 2, commi 3 e 7, del decreto legislativo n. 23/2011;
violazione dell’accordo raggiunto in sede di Conferenza Stato-Città e Autonomie Locali in data 1° marzo 2012 e del decreto ministeriale in data 4 maggio 2012, come modificato dal decreto ministeriale in data 8 agosto 2012;
violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990;
eccesso di potere per violazione del principio di leale collaborazione, nonché per illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti e carenza di istruttoria e di motivazione e contraddittorietà tra atti.

Innanzi tutto il Comune di Torino precisa quanto segue: a) al fine di garantire il corretto funzionamento del meccanismo previsto dall’art. 13, comma 17, del decreto-legge n. 201/2011 e di prevenire i rischi per i bilanci dei Comuni insiti nello scambio tra le assegnazioni statali e il gettito stimato, l’accordo raggiunto in seno alla Conferenza in data 1° marzo 2012 prevedeva che entro il mese di luglio sarebbero state apportate delle modifiche per eventuali scostamenti tra quanto stimato e quanto effettivamente incassato dai Comuni;
b) il decreto ministeriale del 4 maggio 2012, che ha recepito il predetto accordo, ha previsto che “entro il mese di luglio, in base a tutti i dati disponibili aggiornati, in particolare all’esito dei pagamenti dell’acconto tramite il modello F24, verrà effettuata la revisione della ripartizione delle assegnazioni, al fine di assicurare la rettifica degli eventuali scostamenti tra gettiti stimati dell’imposta municipale propria e gettiti effettivamente realizzati alla luce dei dati relativi ai pagamenti in acconto”;
c) il successivo decreto ministeriale in data 8 agosto 2012 ha ribadito che il calcolo del gettito ICI avrebbe dovuto essere effettuato in base ai certificati di conto consuntivo 2009 e 2010. Nonostante quanto precede il MEF - invece di dare attuazione al suddetto art. 13, comma 17, utilizzando dati puntuali derivanti, quanto all’ICI, dai certificati di conto consuntivo e, quanto all’IMU, dal pagamento degli acconti - all’esito di ben tre successive stime: a) quanto all’ICI, «è ricorso a “operazioni integrative” per tutti i Comuni, abbandonando indiscriminatamente il riferimento ai dati certificati a consuntivo in virtù di asserite omissioni informative da parte di alcune realtà locali»;
b) quanto all’IMU, ai fini della stima del relativo gettito ha tenuto conto di «voci in parte inattendibili, quali le code di gettito relative agli immobili fantasma e ai contribuenti ravveduti, e in parte improprie, quali gli immobili comunali, sì da conclusivamente fornire dati finali che non hanno più una relazione certa con la realtà finanziaria degli enti locali». Pertanto i provvedimenti impugnati non hanno assicurato la neutralità dell’istituzione anticipata dell’IMU, ma hanno piuttosto realizzato «una sorta di manovra finanziaria surrettizia, con fini e risultati che nessun dato normativo consente».

Inoltre il Comune di Torino sostiene che dai provvedimenti impugnati non sono desumibili tutti i criteri utilizzati dal MEF, né i dati utilizzati per definire le situazioni dei singoli Comuni. Per tale ragione è stata presentata dall’ANCI un’apposita istanza d’accesso agli atti, peraltro rimasta inevasa.

II. Violazione dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011 e del decreto ministeriale in data 4 maggio 2012, come modificato dal decreto ministeriale in data 8 agosto 2012;
eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, carenza di motivazione e contraddittorietà fra atti.

Innanzi tutto, con riferimento alla determinazione del gettito ICI rilevante ai fini dell’applicazione della disposizione dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, il Comune di Torino sostiene che il vizio di fondo del ragionamento seguito del MEF sta nell’avere abbandonato, per tutti i Comuni, il riferimento ai dati certificati a consuntivo a causa di omissioni informative che avrebbero inficiato le comunicazioni da parte di alcuni (pochi) Comuni (peraltro, progressivamente colmate dagli invii integrativi che nel frattempo gli stessi Comuni hanno compiuto).

Sempre con riferimento alla determinazione del gettito ICI, il Comune di Torino deduce che il MEF ha dichiarato di voler “riproporzionare” l’ICI al dato ISTAT di 9.193 milioni di euro (dato considerato nella relazione tecnica al decreto legge n. 201/2011), senza però considerare che è stato proprio l’ISTAT a rivedere, nel maggio 2011 (ossia in data anteriore all’effettuazione delle valutazioni di cui trattasi), tale dato portandolo a 9.657 milioni di euro. Pertanto l’operato del MEF risulta illegittimo, non solo perché è stato utilizzato un dato statistico in luogo del dato effettivo, ma anche perché il dato statistico è errato, per ammissione dello stesso soggetto che aveva elaborato il dato.

Quanto all’ulteriore criterio indicato nella nota metodologica del 16 ottobre 2012 - relativo al confronto del dato ISTAT con l’IMU stimato sulla base di un rapporto atteso tra IMU e ICI di 2,1, rispetto al quale in presenza di valori «anomali» è stato applicato un meccanismo correttivo del valore dell’ICI - il Comune di Torino deduce che l’operato del MEF è illegittimo perché un dato formalmente certificato viene modificato sulla base di un’assunzione non priva di arbitrarietà (che avrebbe potuto semmai valere come indice sintomatico di situazioni da sottoporre ad accertamenti specifici): infatti i parametri utilizzati per definire la base imponibile dell’ICI e dell’IMU e per stabilire quanto di questo secondo tributo debba essere riservato allo Stato non sono tra loro omogenei e commensurabili, sicché ben potrebbe accadere in concreto che un Comune possa ricevere dall’IMU (una volta detratta la quota di competenza statale) un gettito inferiore a quello derivante dall’ICI. Tale modus operandi risulta poi foriero di gravi distorsioni per il Comune di Torino, perché - a fronte di un certificato di euro da conto consuntivo ICI 2010 pari a 154.382.040 euro - i dati del Ministero evidenziano un importo “stimato” in euro 153.948.942 e, quindi, l’ingiustificata differenza derivante dai criteri adottati ammonta a circa 400.000 euro.

Quanto ai criteri indicati nella suddetta nota metodologica per la stima del gettito dell’IMU, il Comune di Torino censura innanzi tutto la scelta del MEF di considerare anche i c.d. immobili fantasma evidenziando che, se l’obiettivo del Ministero era quello di indurre i comuni a recuperare questo genere di evasione, comunque tale scelta viola l’art. 13, comma 17, del decreto-legge n. 201/2011, perché il legislatore, quando ha inteso prevedere per i comuni meccanismi incentivanti, ossia con premi o penalizzazioni a seconda che fossero adottate o meno azioni contrasto all’evasione, lo ha fatto espressamente. Inoltre, secondo il Comune di Torino, il MEF non avrebbe considerato che l’individuazione degli immobili fantasma e l’attribuzione di rendite catastali provvisorie è oggetto di un notevole contenzioso e di rettifiche in autotutela, sicché le entrate di cui trattasi divengono certe solo dopo un periodo adeguato di consolidamento.

Sempre con riferimento alla stima del gettito dell’IMU, il Comune di Torino si duole del fatto che il MEF - discostandosi dalle stime in precedenza formulate - abbia tenuto conto delle c.d. code di gettito (ossia dei versamenti in ritardo rispetto al primo termine di scadenza dell’IMU), perché a tal fine sono stati utilizzati i dati storici a disposizione del Ministero che, come innanzi evidenziato, sono parziali e riguardano un diverso tributo - l’ICI - che aveva modalità di pagamento altrettanto differenti.

III. Violazione dell’art. 9, comma 8, del decreto legge n. 23/2011 e dell’art. 13, comma 17, del decreto legge n. 201/2011, nonché del decreto ministeriale in data 4 maggio 2012, come modificato dal decreto ministeriale in data 8 agosto 2012;
eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, carenza di motivazione e contraddittorietà fra atti.

Il presente motivo concerne il trattamento riservato dal MEF agli immobili di proprietà del Comune di Torino ai fini della stima del gettito dell’IMU. Innanzi tutto il Comune di Torino sostiene che - stante il tenore letterale della disposizione dell’art. 13, comma 11, del decreto-legge n. 201/2011, secondo il quale “non è dovuta la quota di imposta riservata allo Stato per gli immobili posseduti dai comuni nel loro territorio e non si applica il comma 17” - il reddito catastale relativo a tali immobili, non producendo un gettito reale, in quanto idealmente versato dal Comune a sé stesso, non deve essere riconosciuto allo Stato e non contribuisce a determinare il maggiore gettito IMU che porta a ridurre le attribuzioni a valere sul Fondo sperimentale. Invece il MEF ha erroneamente interpretato la disposizione in esame come se vi fosse scritto: “non è dovuta la quota di imposta riservata allo Stato per gli immobili posseduti dai comuni nei loro territori e [per tale parte] non si applica il comma 17”.

Inoltre il Comune di Torino deduce che: a) le nuove stime pubblicate sul portale del MEF il 15 ottobre 2012, da un lato, recano un gettito ICI 2010 inferiore a quello certificato a consuntivo dall’Amministrazione torinese per circa 400.000 euro;
dall’altro, risultano più alte dell’ammontare stimabile sulla base del gettito dell’IMU acquisito con la rata di giugno per un importo pari a circa 19 milioni di euro;
b) tali importi, alla luce delle informazioni in possesso degli Uffici comunali, risultano per larga parte privi di alcuna base razionale e comunque calcolati sulla base di criteri erronei e di fonti informative non chiarite dal MEF;
in particolare - considerata la rilevante differenza fra le stime formulate dai competenti uffici del Comune di Torino e le stime pubblicate dal MEF il 15 ottobre 2012 e tenuto conto della scarsa rilevanza, per la città di Torino, del fenomeno degli immobili fantasma - vi è motivo di ritenere che il MEF abbia erroneamente incluso nella sua stima gli immobili di proprietà comunale senza distinzione alcuna, in palese contrasto con l’art. 9, comma 8, del decreto legislativo n. 23/2011, che prevede la totale esenzione dall’IMU degli immobili di proprietà dei Comuni destinati a funzioni istituzionali.

3. In data 12 giugno 2013 le Amministrazioni intimate si sono costituite per resistere in giudizio.

4. Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 2 agosto 2013, il Comune di Torino impugna la “nota metodologica” in data 31 maggio 2013, relativa alla verifica di cui all’art. 91, comma 6-bis, del decreto-legge n. 174/2012 e all’art. 1, comma 383, della legge 228/2012, nonché gli ulteriori provvedimenti in epigrafe indicati, deducendo che risultano affetti da vizi propri e dagli stessi vizi che inficiano la legittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo. In particolare il Comune di Torino deduce quanto segue.

A) I nuovi criteri previsti dalla impugnata nota metodologica del 31 maggio 2013 al fine di distinguere la componente incassata “ad aliquota base” operano una distinzione tra i Comuni che hanno esercitato il c.d. “sforzo fiscale” (ossia hanno modificato l’aliquota base o le detrazioni di base previste dalla legislazione vigente) e quelli che non hanno esercitato lo “sforzo fiscale”. In particolare i nuovi criteri per l’abitazione principale o prendono come base i dati dell’IMU effettivamente incassata in acconto e in saldo, o fanno una proiezione sul gettito versato in acconto, o stimano l’IMU a partire dalle risultanze catastali 2009 e 2010;
invece per gli altri immobili i nuovi criteri o proiettano su base annua il gettito versato in acconto, ad aliquota base, o si basano sul gettito effettivo di spettanza comunale, o si basano sul gettito effettivo di spettanza erariale.

B) Sebbene i nuovi criteri introducano taluni correttivi emersi in seno al Tavolo tecnico permanente in materia di finanza locale, tuttavia persistono principali vizi già denunciati in relazione alle stime del mese di ottobre 2012. In particolare la stima del gettito incassato “ad aliquota base” (e al netto delle integrazioni per componenti di gettito puramente virtuali), basandosi principalmente sui dati relativi a quanto effettivamente incassato nell’anno 2012, è in linea di massima sufficientemente affidabile;
tuttavia rimangono irrisolte le questioni - già sollevate con il ricorso introduttivo - derivanti dall’inclusione nel procedimento di stima di voci improprie e dall’opacità delle metodologie impiegate dal MEF, non essendo stati ancora svelati gli algoritmi utilizzati.

C) Inoltre, nonostante le richieste motivate dell’ANCI, la nuova nota metodologica non modifica le stime ICI nella parte in cui erano basate sul primo dato ISTAT relativo al gettito ICI per il 2010, sebbene nel maggio 2012 tale valutazione sia stata rivista dallo stesso ISTAT, portando tale dato da 9.193 milioni a 9.657 milioni di euro, con un incremento di ben 464 milioni di euro.

D) I vizi denunciati con il ricorso introduttivo non sono superati neppure dall’argomento di fondo addotto dai Ministeri intimati, secondo il quale l’introduzione di criteri correttivi (ossia le «operazioni integrative») era necessaria per allineare le risorse da assegnare ai Comuni con le risorse disponibili sul FSR. Anzi, tale argomento conferma semmai i vizi già denunciati con il ricorso introduttivo perché: a) la determinazione delle differenze di gettito stimato ad aliquota base, ai sensi dell’art. 13, comma 17, del decreto-legge n. 201/2011, precede logicamente la verifica sulla capienza dei fondi per le relative assegnazioni;
b) tale disposizione prevede che i fondi varino secondo le “differenze di gettito” e non che le “differenze di gettito” varino secondo i fondi, sicché l’eventuale incapienza dei fondi non può a ritroso giustificare un’alterazione dei criteri di calcolo delle differenze di gettito;
c) la tesi dei Ministeri intimati è sostanzialmente confessoria, perché sembra quasi voler dire che, se fossero stati applicati i criteri dovuti, il FSR sarebbe stato incapiente e dunque è stato necessario «inventare “criteri correttivi” pur di far “quadrare i conti” nel loro insieme», così determinando il seguente paradosso: «per non far emergere che i fondi sono insufficienti si opera come se i comuni avessero incassato più IMU o, in passato, meno ICI».

E) Deve allora conclusivamente ritenersi: a) da un lato, che - seppure oggi si appurasse che i Ministeri intimati nella fase di elaborazione delle disposizioni dell’art. 13, comma 17, del decreto-legge n. 201/2011 hanno stimato erroneamente i valori del sovragettito IMU e, quindi la corrispondente riduzione dei fondi del federalismo municipale (disposta dall’ultimo periodo del medesimo art. 13, comma 17) - ciò non giustificherebbe a posteriori la violazione dei criteri fissati dalla legge per il calcolo delle differenze di gettito;
anzi, sarebbe indispensabile che tali criteri fossero applicati correttamente proprio perché solo così emergerebbero gli eventuali errori nelle stime inizialmente elaborate;
b) dall’altro lato, che i Ministeri intimati - quando lasciano trasparire l’insufficienza dei fondi in mancanza di “correzioni” delle differenze di gettito - finiscono per sollevare plurimi dubbi di costituzionalità della norma primaria nella parte in cui ha, per l’appunto ridotto (sembrerebbe in modo eccessivo rispetto al nuovo gettito) le risorse disponibili sui fondi del federalismo, perché tale riduzione, se maggiore rispetto all’incremento di gettito derivante dall’IMU, genererebbe squilibri tra entrate e uscite comunali in contrasto con gli articoli 81 e 119 Cost.. Pertanto, se la tesi della Difesa erariale fosse ritenuta corretta la disposizione dell’ultimo periodo dell’art. 13, comma 17, del decreto-legge n. 201/2011 (che è all’origine della contrazione delle risorse del FSR) andrebbe sottoposta al giudizio della Corte costituzionale.

5. Il Comune di Torino con memoria depositata in data 19 ottobre 2013 insiste per l’accoglimento dei ricorsi proposti, evidenziando, in particolare, quanto segue.

A) Il pregiudizio derivante dai provvedimenti impugnati (quantificabile in euro 21.107.500,00) è gravissimo, perché anche l’ultima revisione delle stime da parte del MEF, risalente al maggio 2013 ed impugnata con i motivi aggiunti, presenta in larga parte i vizi denunciati con il ricorso introduttivo.

B) L’annullamento dei provvedimenti impugnati non avrebbe, di per sé, effetti immediati sulle risorse a disposizione del FSR, ma potrebbe indicare i criteri da applicare per calcolare le differenze di gettito, in modo da riportare nell’alveo della legalità le scelte dell’Amministrazione e da stimolare, se necessario, le decisioni dell’Autorità politica sulle risorse da mettere a disposizione del Fondo.

C) Quanto alla determinazione del gettito ICI, la tesi dei Ministeri intimati sulla necessità di superare i certificati di conto consuntivo, a causa delle imprecisioni e delle incompletezze rilevate in taluni casi, è contraria ai principi di ragionevolezza e di buon andamento dell’azione amministrativa alla luce delle seguenti considerazioni: a) i Ministeri intimati hanno abbandonato, per tutti i Comuni, il riferimento ai dati certificati a consuntivo (gli unici contabilmente certi per legge, ex art. 161, comma 1, del decreto legislativo n. 267/2000) in ragione di omissioni informative che avrebbero afflitto le comunicazioni da parte di alcuni (pochi) comuni (peraltro, progressivamente colmate dagli invii integrativi che nel frattempo gli stessi comuni hanno compiuto);
b) i Ministeri hanno utilizzato dati ISTAT (quelli considerati nella relazione tecnica al decreto-legge n. 201/2011) che lo stesso ISTAT aveva significativamente rivisto all’epoca dell’adozione degli atti impugnati, senza spiegare quale accuratezza si potesse ottenere da dati che non avevano neppure più valore statistico.

D) Quanto alla stima del gettito IMU: a) la tesi dei Ministeri intimati sulla necessità di tener conto delle “componenti aggiuntive di gettito” relative agli immobili di proprietà comunale non adibiti a compiti istituzionali è smentita dalla disposizione dell’art. 8, comma 3.2, del decreto-legge n. 74/2012 (inserita dall’art. 1, comma 556 della legge n. 228/2012), relativa al Comune di Marsciano dell’Umbria, perché «il testo della norma, tolti i riferimenti normativi intermedi, è letteralmente identico a quello dell’art. 13, comma 11, del d.l. n. 201/2011, rispetto al quale non può dunque costituire una deroga ma semmai una conferma del dispositivo di cui al citato comma 11, che il d.l. n. 74/2012 ha ritenuto di riportare anche con riferimento al caso puntuale del Comune di Marsciano. Del resto, che la norma non avesse carattere innovativo o di deroga era perfettamente noto già nel corso dell’approvazione parlamentare. Nelle “schede di lettura” predisposte dal Servizio studi della Camera si legge: il comma 3.2 prevede che per il citato comune non è dovuta la quota di imposta riservata allo Stato sugli immobili di proprietà dei comuni di cui all’articolo dell’art. 13, comma 11, secondo periodo del d.l. n. 201/2011, e non si applica il comma 17 del medesimo articolo. Al riguardo si osserva che tale disposizione sostanzialmente riproduce quanto già vigente per tutti i comuni, ai sensi del secondo periodo del richiamato comma 11. Non appare chiara, dunque, la portata normativa del comma in esame»;
b) nel caso specifico del Comune di Torino, tenuto conto della scarsa rilevanza del fenomeno degli immobili fantasma, vi è motivo di ritenere che il MEF abbia compreso nelle sue stime tutti gli immobili di proprietà comunale senza distinzione alcuna, in palese contrasto con la totale esenzione dall’IMU prevista per gli immobili destinati a funzioni istituzionali.

6. La Difesa erariale con memoria depositata in data 19 ottobre 2013 eccepisce l’inammissibilità, l’irricevibilità e l’infondatezza dei ricorsi.

A) Innanzi tutto la Difesa erariale in rito eccepisce che: a) non è stato integrato il contraddittorio nei confronti di tutti gli altri Enti che concorrono al riparto del FSR, evidenziando che, qualora il presente ricorso fosse accolto, la somma portata in riduzione per il Comune di Torino dovrebbe essere necessariamente riversata sugli altri Comuni;
pertanto, «il carattere tutt’altro che strettamente bilaterale della controversia non può esaurirsi nella mera chiamata di un solo altro Comune» (quello di Fiumicino), perché «l’interesse alla conservazione degli atti, così come si sono formati, riguarda la totalità degli enti locali»;
b) il ricorso è comunque tardivo, perché il decreto ministeriale in data 4 maggio 2012 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale in data 23 giugno 2012, ma non è stato tempestivamente impugnato, mentre gli altri atti impugnati - traducendosi in meri calcoli aritmetici effettuati sulla base dei criteri predeterminati con il predetto decreto ministeriale - sono da qualificare come atti meramente consequenziali e, quindi, non suscettibili di autonoma impugnazione;
c) in ogni caso, i provvedimenti impugnati non sono atti definitivi e, quindi, non sussiste l’interesse al ricorso, perché il contenuto degli atti stessi può essere ancora modificato in applicazione dell’art. 9, comma 6-bis, del decreto-legge, n. 174/2012, convertito dalla legge n. 213/2012 (in forza del quale, a seguito della verifica del gettito dell’IMU dell’anno 2012, da effettuare entro il mese di febbraio 2013, si provvede all’eventuale conseguente regolazione dei rapporti finanziari tra lo Stato e i Comuni, nell’ambito delle dotazioni del fondo sperimentale di riequilibrio e dei trasferimenti erariali previsti a legislazione vigente) e dell’art. 1, comma 383, della legge n. 228/2012 (ove si prevede che la predetta verifica avvenga utilizzando anche i dati relativi alle aliquote e ai regimi agevolativi deliberati dai singoli comuni raccolti dall’IFEL nell’ambito dei propri compiti istituzionali, sulla base di una metodologia concordata con il MEF).

B) Nel merito la Difesa erariale, dopo aver diffusamente esposto le ragioni che hanno determinato l’istituzione del FSR, evidenzia quanto segue: a) la Conferenza nella seduta del 1° marzo 2012 ha sancito l’accordo concernente la definizione, per l’anno 2012, delle modalità di alimentazione e di riparto del Fondo sperimentale di riequilibrio;
b) in base all’art. 2, comma 1, lettera f), di tale accordo per l’attribuzione della quota del FSR spettante a ciascun comune per l’anno 2012 si è provveduto ad applicare le compensazioni finanziarie connesse all’anticipazione dell’entrata in vigore dell’IMU;
c) l’art. 5 del medesimo accordo ha inoltre previsto quanto segue: “1. Gli importi attribuiti per l’anno 2012 a valere sul Fondo sperimentale di riequilibrio, fermo restando l’ammontare complessivo del fondo stesso, sono soggetti a revisione in relazione alla variazione delle detrazioni sul Fondo di cui all’articolo 13, comma 17, ed all’articolo 28, comma 7, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il mese di luglio, in base a tutti i dati disponibili aggiornati, in particolare all’esito dei pagamenti dell’acconto tramite il modello F24, verrà effettuata la revisione della ripartizione delle assegnazioni, al fine di assicurare la rettifica degli eventuali scostamenti tra gettiti stimati dell’imposta municipale propria e gettiti effettivamente realizzati alla luce dei dati relativi ai pagamenti in acconto.