TAR Bari, sez. III, sentenza 2011-11-25, n. 201101796

N. 01796/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01033/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1033 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Ente Ecclesiasttico Ospedale "F.Miulli", rappresentato e difeso dagli avv. A C V, P N, con domicilio eletto presso P N in Bari, via Marchese di Montrone, 47;

contro

Regione Puglia in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv. S O D L, M G, con domicilio eletto presso S O D L in Bari, via Dalmazia n.70;

per l'annullamento

previa idonea misura cautelare

- del rifiuto prestato dalla Regione Puglia, della spettanza delle somme di seguito specificate a titolo di dovuto corrispettivo per prestazioni erogate in favore del S.S.R. a partire dall’1/1/2002;

e per la condanna previo acclaramento, occorrendo, della inerzia colpevole della Regione Puglia, al pagamento:

a)- delle predette somme, incrementate di rivalutazione interessi ed ulteriori accessori come di seguito precisato, a titolo principale ed occorrendo a titolo risarcitorio;

b)- nonché per la condanna al pagamento del danno ulteriore subito a seguito dell’inerzia e dell’inadempimento della Regione Puglia per i maggiori oneri bancari e finanziari sopportati al fine di assicurare il servizio nell’interesse del S.S.N.;

nonché per il risarcimento del danno di immagine che l’Ente Ecclesiastico subisce a causa della diminuita affidabilità contestata dal sistema creditizio, nonché a causa dei forzosi ritardi nel pagamento dei fornitori e nella correntezza dei pagamenti stipendiali al personale medico e al personale di comparto;

c)- nonché in subordine ed occorrendo per la condanna al pagamento dei medesimi importi a titolo di indebito arricchimento ai sensi dell’art.21 comma

VIII L.

6.12.1971 n1034 introdotto dalla L.21.7.2000 n.205.

Quanto ai motivi aggiunti

- della deliberazione G.R. 1560 del 5 luglio 2010 avente ad oggetto annullamento deliberazione G.R 320/09 “definizione transattiva cont 865/08 - ospedale F.Miulli

contro

Regione Puglia”

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2011 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori gli avv.ti P N e A C V, per la parte ricorrente;
gli avv.ti S O D L e M G, per la Regione resistente.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone l’ente ecclesiastico ricorrente che con autonomo ricorso innanzi a questo Tribunale (RG 595/2008) domandava la condanna della Regione Puglia al pagamento della somma di 42.666.760,61 euro a titolo di maggiori oneri stipendiali relativi al periodo 1.01.2002 – 30.06.2007 riferiti agli incrementi contrattuali del personale medico e di comparto, invocando la propria equiparazione pleno iure agli ospedali dipendenti dalle ASL.

Riferiva l’ente Miulli che nel corso del suddetto giudizio veniva documentato uno squilibrio finanziario per gli incrementati oneri del personale e finanziari ammontante alla fine del 2008 ad oltre 76.000.000,00 inciso anche dai canoni finanziari per la costruzione del nuovo ospedale.

A seguito della proposizione della suddetta domanda giudiziale, fu convenuto tra le parti di stipulare in data 12 marzo 2009 transazione nella misura di 45.000.000,00 euro come soluzione intermedia tra i suddetti costi per gli oneri di personale e l’aggravarsi dello squilibrio finanziario, diluendo il pagamento della somma pattuita in tre soluzioni di pari importo (15.000.000,00 euro) con scadenza 30 aprile 2009, 30 aprile 2010 e 30 aprile 2011. Con sentenza n.1099/2009, la I Sezione di questo T.A.R. definiva il suddetto giudizio con dichiarazione di cessazione della materia del contendere.

A fronte del mancato adempimento, l’ente ricorrente intimava in data 11 giugno 2010 la risoluzione ex art 1457 c.c. della transazione per grave inadempimento della Regione Puglia, stante l’essenzialità dei suddetti termini di pagamento.

Con ricorso notificato il 25 giugno 2010 ritualmente depositato, l'odierno ente ricorrente, come sopra rappresentato e difeso, domanda la condanna della Regione Puglia al risarcimento del danno sia a titolo extracontrattuale, in relazione all’omesso adeguamento della remunerazione delle prestazioni rese nell’interesse del S.S.N. e all’altrettanto omesso ripiano finanziario dei costi effettivi per le prestazioni rese al S.S.R., sia a titolo contrattuale come corrispettivo dovuto, costituito dal compenso per prestazioni erogate in favore del S.S.R. a partire dal 2002 sino al primo semestre 2011, unitamente a rivalutazione ed interessi.

A supporto della pretesa di accertamento e condanna deduceva i seguenti articolati motivi:

II. Violazione di legge art 1 comma 5 e 7 l.132/1968, art 129 d.p.r. 130/1969, art 41 l.833/1978, art 25 dpr 761/1979, art 10 c. 11 l. 595/1985, art 1 d.lgs. 229/1999;
eccesso di potere per intima contraddizione ed illogicità, disparità di trattamento, violazione principi di cui agli art 1175, 1176, 1218, 1375 c.c.

III. Eccesso di potere per contraddizione con precedenti manifestazioni;
violazione principi art 1175, 1176, 1218, 1375 c.c.

IV. Violazione di legge , art 16 l.r. 22/97, art 20 n.7 l.r. 27/2000, art 14 n.5 e art 15 l.r. 26/2006;

V. Violazione e carente applicazione direttive statali specifiche

VI. Eccesso di potere per trascurata considerazione presupposti giurisprudenziali specifici;

VII. Malgoverno dei presupposti in diritto e violazione dei principi emergenti dalla normativa di settore d.m. 15/4/1994, d.lgs. 502/92, art 8 sescies introdotto dall’art art 8 d.lgs. 229/1999,d.m. 30/06/1997, d.m. 12/09/2006, delib Cons Regione Puglia n.16 del 1/08/1995;
accordo di cui a Conferenza Stato Regioni in data 8/8/2001, deliberazione CIPE del 25/07/2003, eccesso di potere per consolidata arbitrarietà ed illogicità, nonché per disparità di trattamento ;
violazione dei principi di cui agli art. 1175, 1176, 1218, e 1375 c.c.

VIII. Eccesso di potere per travisata considerazione dei presupposti.

IX. Travisata considerazione dei presupposti in diritto.

X. Omessa o travisata considerazione dei presupposti;
violazione dei principi di cui agli art. 1175, 1176, 1218, e 1375 c.c.

XI. Violazione di legge art 1 comma 5 e 7 l.132/1968, art 129 d.p.r. 130/1969, art 41 l.833/1978, art 25 dpr 761/1979, art 10 c. 11 l. 595/1985, art 1 d.lgs. 229/1999, art 4 c. 12 d.lgs. 502/92;
eccesso di potere per intima contraddizione ed illogicità, disparità di trattamento, eccesso di potere per contraddizione con precedenti manifestazioni;
violazione di legge art 16 l.r. 22/97, art 20. n.7 l.r. 27/2000, art 14 n.5 e art 15 l.r. 26/2006;
violazione e carente applicazione direttive statali specifiche, trascurata considerazione di indirizzi giurisprudenziali specifici;
malgoverno dei presupposti in diritto e violazione dei principi emergenti dalla normativa di settore : d.m. 15/4/1994, d.lgs. 502/92 art 8 secsies introdotto con art 8 d.lgs. 229/1999, d.m. 30/06/1997 , d.m. 12/09/2006, delib Cons Regione Puglia n.16 del 1/08/1995;
accordo di cui a Conferenza Stato Regioni in data 8/8/2001, deliberazione CIPE del 25/07/2003, eccesso di potere per consolidata arbitrarietà ed illogicità, nonché per disparità di trattamento, travisata considerazione dei presupposti, nonché per illogicità ed arbitrarietà.

Chiedeva inoltre la condanna al pagamento del danno ulteriore subito a seguito dell’inerzia e dell’inadempimento della Regione Puglia per i maggiori oneri bancari e finanziari sopportati al fine di assicurare il servizio nell’interesse del S.S.N., oltre al risarcimento del danno di immagine patito a causa della “diminuita affidabilità contestata dal sistema creditizio”, nonché a causa dei forzosi ritardi nel pagamento dei fornitori e nella correntezza dei pagamenti stipendiali al personale medico e al personale di comparto;

A titolo del tutto subordinato, avanzava istanza di condanna al pagamento dei medesimi importi a titolo di indebito arricchimento ai sensi dell’art.21 comma 8, l..6.12.1971 n 1034 introdotto dalla l.21.7.2000 n.205.

La difesa dell’odierno ricorrente fondava le proprie pretese sulla regola dell’equiparazione alle strutture pubbliche, ampiamente evincibile secondo il quadro normativo di riferimento sia statale che regionale (art 17 c.10 l.r. 1/2005, art.14 c. quarto e quinto l.r. 26/2006) che assegna all’ente Miulli il ruolo di struttura “consustanziale al S.S.N.”, come d’altronde interpretato da consolidata giurisprudenza amministrativa anche di questo Tribunale.

Evidenziava l’ente Miulli che per le strutture equiparate al SSN quali gli ospedali pubblici, gli ospedali classificati, gli i.r.c.c.s. ecc., non sussisterebbe alcun limite alle prestazioni erogabili, proprio del sistema di programmazione della spesa sanitaria dei c.d. “tetti di spesa”, non essendo neppure teorizzabile l’interruzione delle prestazioni agli assistiti.

Esponeva il diseguale trattamento tra ospedali classificati equiparati e ospedali dipendenti dalle ASL, beneficiando soltanto quest’ultimi di strumenti finanziari supplementari e di sistematici ripiani di fine esercizio accollati alla fiscalità regionale, resa evidente dal rifiuto regionale di adeguamento all’ammontare dei DRG. Sottolineava inoltre la disparità di trattamento con la “Casa Divina Provvidenza” in San Giovanni Rotondo, anch’essa ente eccelesiatico ed ospedale classificato, avendo beneficiato dalla Regione di finanziamenti straordinari a ripiano della gestione nella misura di ben 60.000.000,00 euro

Invocava pertanto l’ente ricorrente la titolarità di un vero e proprio “diritto soggettivo” al ripiano finanziario nei confronti della Regione, in ragione dell’insufficienza del parametro costituito dai DRGS per le singoli classi di prestazione.

Con atto di motivi aggiunti, impugnava anche la deliberazione G.R. 1560 del 5 luglio 2010 con cui la Regione annullava in autotutela la deliberazione G.R 320/09 di approvazione della transazione sottoscritta il 12 marzo 2009, rappresentando il proprio interesse a sentir dichiarata l’invalidità dei pretesi effetti caducanti sulla transazione stessa, non potendo l’Amministrazione dichiarare in via autoritativa lo scioglimento di un contratto, comunque da ritenersi già risolto per inadempimento in via stragiudiziale.

Quanto alla quantificazione del credito dovuto per il periodo 2002-2011 (primo semestre) la difesa del ricorrente, depositando duplice perizia, lo stimava in una somma ricompresa tra i 223,7 e 226,9 milioni di euro, comprensivi di varie voci (incremento costi di produzione al netto dell’incremento delle tariffe, investimenti ex art 20, Colonia Hanseniana) ed interessi. Quantificava inoltre il danno di immagine in misura pari al 10 % del danno patrimoniale, come sopra determinato.

Si costituiva la Regione Puglia eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione, in relazione alla prospettazione avanzata dallo stesso ricorrente in merito alla propria posizione sostanziale azionata, più volte auto-qualificata come vero e proprio diritto soggettivo (al ripiano finanziario), come tale ricadente nella naturale giurisdizione del G.O. su crediti a mere prestazioni patrimoniali.

Eccepiva inoltre l’inammissibilità del gravame per difetto di interesse, per la mancata impugnazione dei D.I.E.F. annuali aventi ad oggetto la determinazione dei limiti delle prestazioni sanitarie erogabili, nonché degli stessi accordi contrattuali che l’ente Miulli avrebbe sottoscritto.

Quanto al merito, negava la correttezza della ricostruzione ex adverso prospettata, da cui discenderebbe un inesistente ed inconcepibile obbligo per l’Amministrazione regionale di provvedere al rimborso “a piè di lista” delle prestazioni rese dagli ospedali classificati, essendo comunque l’equiparazione limitata dai tetti di spesa assegnati, rimasti del tutto inoppugnati, così come del resto degli stessi accordi contrattuali annualmente sottoscritti dal Miulli. Sul punto, sosteneva la piena opponibilità dei tetti di spesa approvati previa consultazione delle organizzazioni rappresentative delle Istituzioni religiose ospedaliere. Negli ultimi anni tale assunto risulterebbe poi avvalorato da prima dall’entrata in vigore della l.133/2008, secondo cui le Regioni stipulano accordi con gli istituti, enti ed ospedali di cui agli art 41 e 43 comma 2 l.833/78 e s.m. vincolati al rispetto della programmazione annuale regionale. Poi, per effetto dello ius superveniens costituito dalla l.r. 12/2010 (pubblicata in BURP n.149 del 27 settembre 2010) con cui è stato approvato il Piano di rientro sanitario, e posto divieto di erogazione e remunerazione con oneri a carico del S.S.R. di prestazioni effettuate al di fuori dei tetti massimi e dei volumi di attività predeterminati annualmente.

Secondo la difesa regionale, l’ente Miulli, per quanto equiparato, sarebbe pur sempre ente di natura privata, senza obbligo per la Regione di intervenire a ristoro del capitale netto, gravante esclusivamente sulla proprietà.

Quanto alla transazione oggetto di autotutela, riteneva che la tesi della perdurante efficacia, a cui implicitamente avrebbe aderito lo stesso Consiglio di Stato pur nella sommarietà della fase cautelare, rendeva inesigibile le pretese inerenti il periodo 2001-2008 per l’effetto novativo della transazione stessa, chiedendo comunque a questo giudice di pronunciarsi anche su tale aspetto, pregiudiziale per la decisione della controversia.

Con ordinanza n.741 del 13 ottobre 2010, questa Sezione accoglieva la domanda cautelare disponendo senza indugio in via provvisionale congrue risorse finanziarie in favore del ricorrente e ordinando l’attivazione di tavolo tecnico tra le parti.

Con ordinanza n. 5319 del 24 novembre 2010, la V Sezione del Consiglio di Stato respingeva l’appello cautelare della Regione Puglia, e quantificando le “congrue somme” disposte in misura non superiore all’importo di 30.000.000,00 euro, di fatto corrispondente all’importo delle prime due rate scadute della transazione sottoscritta tra le parti.

Con ordinanza n.263 del 24 marzo 2011 questa Sezione accoglieva parzialmente nuova istanza cautelare dell’ente Miulli dato il progressivo peggioramento dello stato di disavanzo e di esposizione debitoria, disponendo il pagamento immediato in favore del medesimo della somma di 3.000.000,00 euro a carico del bilancio regionale.

Con ulteriore ordinanza n.593 del 29 giugno 2011 la Sezione accoglieva ancora l’ulteriore pretesa cautelare, ordinando all’Assessorato regionale alla Sanità il pagamento di ulteriori 15.000.000,00 euro.

Con successive memorie l’ente ricorrente rappresentava l’avvenuto pagamento da parte della Regione della complessiva somma di 45.000.000,00 euro in adempimento alle pronunce cautelari suesposte, oltre a sollecitare condanna in forma generica ex art 34 comma 4 c.p.a.

All’udienza pubblica del 20 ottobre 2011 la causa veniva trattenuta per la decisione.