TAR Roma, sez. V, sentenza 2023-03-17, n. 202304687

Sintesi tramite sistema IA Doctrine

L'intelligenza artificiale può commettere errori. Verifica sempre i contenuti generati.

Segnala un errore nella sintesi

Sul provvedimento

Citazione :
TAR Roma, sez. V, sentenza 2023-03-17, n. 202304687
Giurisdizione : Tribunale amministrativo regionale - Roma
Numero : 202304687
Data del deposito : 17 marzo 2023
Fonte ufficiale :

Testo completo

Pubblicato il 17/03/2023

N. 04687/2023 REG.PROV.COLL.

N. 12870/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12870 del 2016, proposto da
Aeffe S.r.l., in proprio e nella qualità di mandataria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti P S e G F, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Zaccone in Roma, via Emanuele Gianturco 6;

contro

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della nota prot. n. 0013678.22-09-2016 del 22.9.2016, notificata a mezzo pec in pari data, con cui il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - Direzione Generale per le politiche attive, i servizi per il lavoro e la formazione, in persona del Direttore Generale pro-tempore Dott. Salvatore Pirrone, ha comunicato alla società ricorrente la “decisione definitiva di progetto n. 1282 “RTI AEFFE - Well@Work: negoziare il benessere in azienda”, Asse 1B, obiettivo specifico 2.1A, CUP I29D15000400007” e determinato l'importo del contributo riconosciuto per il progetto in questione in complessivi € 473.916,51, con un saldo spettante ad Aeffe s.r.l. determinato in € 15.023,47 (cfr. Allegato n. 1);

- della nota del 22.12.2015 con cui il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - Direzione Generale per le politiche attive, i servizi per il lavoro e la formazione, ha richiesto ad Aeffe s.r.l., al fine di procedere alla erogazione del rimborso a saldo, l'emissione di una nuova e distinta polizza fideiussoria per l'importo di € 458.893,04 (cfr. Allegato n. 2);

- di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli suindicati di carattere pregiudizievole per l'odierna ricorrente;

e per la condanna

- del Ministero resistente al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente nella misura richiesta o in quella diversa che sarà ritenuta dovuta all'esito dell'espletanda istruttoria o ritenuta di giustizia.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 marzo 2023 il dott. Alessandro Tomassetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

In data 7 aprile 2014, a mezzo di Avviso pubblico, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali indiceva la procedura per la selezione dei progetti da ammettere a finanziamento “ Finalizzati all’accrescimento delle competenze e delle abilità professionali dei delegati/operatori delle parti sociali in materia di dialogo sociale ”.

La ricorrente AEFFE S.r.l., mandataria del R.T.I. composto anche dall’Associazione LA LINEA DELLA PALMA, presentava l’intervento formativo e di aggiornamento denominato “WELL@WORK: Negoziare il benessere in azienda”, con un cronoprogramma di 12 mesi ed avvio delle attività previsto a settembre/ottobre 2014, per come stabilito dall’Avviso pubblico in questione, il quale all’art. 3 (Tempistica di realizzazione) recitava: “ I progetti di cui trattasi dovranno realizzarsi entro un arco temporale massimo di 12 mesi in un periodo orientativamente compreso tra settembre 2014 – settembre 2015 ”.

Il progetto sostanzialmente era destinato a novanta delegati/operatori delle associazioni datoriali e delle organizzazioni sindacali, distribuiti in sei gruppi aula (di 15 partecipanti ciascuna), da svolgersi tra Palermo, Caltanissetta e Catania, con l’obiettivo di trasferire conoscenze e competenze eccellenti sulle seguenti tematiche:

- Uso del telelavoro e dello Smart work in azienda, al fine di incidere sulla conciliazione tramite la gestione dei tempi e luoghi della prestazione lavorativa e l’aumento della produttività del lavoro svolto usando le tecnologie informatiche e mobili;

- Implementazione di sistemi di banca del tempo, aziendali e di gruppo, che permettono ai lavoratori di beneficiare di un ambiente più sereno e di una flessibilità positiva;

- Capacità di contrattare a livelli migliori il tema della sicurezza stress correlata, tramite l’analisi e la riprogettazione delle posizioni organizzative in funzione della riduzione dell’esposizione aderenti stressanti (Di-Stress).

Con Decreto Direttoriale n. 33/SegrDG/2015 del 12.02.2015, notificato alla ricorrente a mezzo pec in data 24 febbraio 2015, il Ministero approvava la graduatoria finale dei progetti presentati a valere sull’Avviso citato, inserendo il percorso proposto dall’odierna ricorrente tra quelli ammessi a finanziamento ed attribuendo un contributo a fondo perduto pari ad € 676.600,00 da liquidarsi in favore del R.T.I..

In data 5 maggio 2015, veniva dunque sottoscritta digitalmente dal RTI Aeffe S.r.l. la Convenzione di finanziamento, inviata dal Ministero in data 27 aprile 2015, con cui venivano disciplinate le modalità e le tempistiche di realizzazione del progetto, nonché le modalità di rimborso delle spese e, più in generale, i rapporti tra Amministrazione concedente ed Ente beneficiario.

Con riferimento alle modalità di erogazione del contributo, l’art. 3 della Convenzione stabiliva che:

- il 35% del contributo venisse versato a titolo di anticipo, successivamente all’avvio delle attività progettuali e previa consegna di apposita polizza fideiussoria per pari importo;

- il restante 65% a titolo di pagamento intermedio a seguito della certificazione e dimostrazione, da parte del R.T.I., di aver sostenuto spese ammissibili, mediante presentazione di una domanda di rimborso per S.A.L. (Stato Avanzamento Lavori);
con la conseguenza che per i pagamenti successivi all’anticipo l’Amministrazione, previa validazione delle spese contenute nel S.A.L., avrebbe dovuto erogare, prima, il secondo acconto (importo regolarmente erogato alla opposta) e poi – effettuato da parte del RTI Aeffe S.r.l. il caricamento su SIGMA delle spese relative al predetto secondo acconto – la quota residuale a saldo (importo poi non corrisposto dal Ministero), al fine di consentire all’Ente beneficiario di sostenere l’ultima spesa nel termine del 31 dicembre 2015;
il tutto senza la previsione di alcuna polizza fideiussoria.

Con pec del 10 giugno 2015 e, dunque, ad oltre un mese dall’invio e firma della Convenzione di finanziamento, il Ministero provvedeva ad autorizzare l’avvio delle attività progettuali (riducendo, per l’effetto, a soli 4 mesi l’articolazione temporale del progetto e ciò a parità di numero di destinatari, monte ore e obiettivi formativi e progettuali!) con decorrenza dall’8 giugno 2015.

L’odierna ricorrente, pur con enorme sforzo economico-finanziario e logistico-organizzativo (il progetto ha coinvolto l’intero territorio regionale in piena stagione estiva 2015), riusciva a concludere le attività progettuali in data 7 ottobre 2015, ovvero entro il termine dei quattro mesi perentoriamente previsto dalla Convenzione.

In data 25 settembre 2015, il Ministero provvedeva all’erogazione della prima anticipazione del 35%, pari ad € 236.810.00, richiesta da Aeffe s.r.l. con pec del 27 luglio 2015, trasmessa in uno alla polizza fidejussoria a garanzia dell’intero predetto importo.

Già il 12 ottobre 2015, il RTI Aeffe – previo caricamento su SIGMA della spesa effettuata e dell’intera documentazione a supporto – provvedeva a richiedere la seconda quota del finanziamento.

In data 4 dicembre 2015, veniva accreditato da parte del Ministero il secondo acconto a titolo di rimborso delle somme spese e validate dall’Amministrazione, pari ad € 229.562,72.

In data 11 dicembre 2015, Aeffe completava il caricamento della ulteriore spesa sostenuta pari ad € 251.833,49 e, contestualmente trasmetteva, unitamente alla Relazione Finale, la richiesta di pagamento al Ministero dell’ultima quota a saldo del contributo, pari ad € 217.706,96.

Nonostante i ripetuti solleciti, il Ministero non provvedeva in tempo utile alla verifica e validazione on desk della spesa sostenuta e tempestivamente caricata sulla piattaforma SIGMA (validazione effettuata dall’Amministrazione soltanto nel mese di febbraio 2016) e, dunque, all’erogazione dell’ultima quota a saldo del finanziamento, richiedendo, con pec del 22 dicembre 2015, e dunque quasi alla scadenza del termine comunitario del 31.12.2015, la presentazione di una nuova, ulteriore e distinta polizza fidejussoria per l’importo di € 458.893,04 (a fronte di una richiesta di saldo pari ad € 217.706,96).

Aeffe, con pec di pari data, riscontrava tale richiesta precisando che la stessa risultava in violazione della Convenzione, che appunto prevedeva la presentazione di una sola polizza al momento dell’erogazione del primo acconto;
polizza, peraltro, regolarmente prodotta dalla ricorrente a garanzia della prima anticipazione, la cui spesa al momento della predetta richiesta era stata già sostenuta, caricata e validata dall’Amministrazione e, pertanto, essendo la medesima ancora vigente, ben avrebbe potuto garantire l’erogazione del saldo.

Al riguardo, precisa la ricorrente che le attività progettuali, integralmente realizzate e concluse da Aeffe s.r.l., in data 7 ottobre 2015, sono state effettuate in forza della Convenzione a costi reali, sulla base di un puntuale e dettagliato piano economico preventivamente approvato dall’Amministrazione contenente l’indicazione di fornitori e prestatori d’opera selezionati a mezzo di procedure ad evidenza pubblica sulla base delle competenze e dei curricula, ed hanno conseguentemente determinato impegni e debiti in capo all’Ente di importo pari al finanziamento concesso come rilevabile dal quadro economico rimodulato.

La Aeffe s.r.l., a fronte del mancato pagamento da parte della Amministrazione, depositava ricorso per decreto ingiuntivo innanzi al Tribunale di Palermo in data 25 gennaio 2016, al fine di ottenere il versamento dell’importo di € 217.706,96 pari all’ultima quota del finanziamento non erogata, necessaria per far fronte agli impegni assunti dalla ricorrente con fornitori, consulenti e collaboratori che, a vario titolo, avevano operato nell’ambito del progetto.

Il decreto ingiuntivo n. 1303/2016 del 17 marzo 2016, emesso dal Tribunale di Palermo e notificato in data 30 marzo 2016, veniva opposto dal Ministero del Lavoro

Il Giudice, con ordinanza del 27 settembre 2016 rigettava le eccezioni preliminari sollevate dal Ministero sia in riferimento all’asserito difetto di giurisdizione sia in riferimento alla presunta incompetenza del Tribunale di Palermo in favore del Tribunale di Roma.

Il giudizio risulta ancora pendente.

Nelle more, prima in data 17 marzo u.s. e poi in data 25 luglio u.s., il Ministero, per come previsto in Convenzione, eseguiva due c.d. “verifiche in loco” (la prima presso i locali della società, la seconda presso gli uffici del Ministero), le quali, dopo una attenta e approfondita disamina della documentazione, confermava la completa regolarità sia sotto il profilo amministrativo sia sotto il profilo contabile delle attività realizzate e delle spese sostenute nell’ambito del progetto “Well@Work: negoziare il benessere in azienda” dal RTI Aeffe s.r.l., approvando definitivamente l’intera spesa effettuata, già precedentemente validata on desk (Piattaforma SIGMA).

In pratica, il Ministero, effettuando le previste verifiche amministrative contabili in loco, validava la spesa sostenuta dal RTI, approvando indirettamente anche la spesa relativa alla quota a saldo non erogata ma impegnata e inerente alla realizzazione delle attività progettuali, confermando in tal modo l’inesistenza di ostacoli all’erogazione da parte del Ministero dell’ultima tranche del finanziamento pari ad € 217.706,96.

Con nota del 22 settembre 2016, il Ministero del Lavoro ha notificato ad Aeffe s.r.l. la “decisione definitiva di progetto n. 1282 “RTI AEFFE - Well@Work: negoziare il benessere in azienda”, Asse 1B, obiettivo specifico 2.1A, CUP I29D15000400007”, determinando l’importo del contributo riconosciuto per il progetto in questione in complessivi € 473.916,51, con un saldo spettante ad Aeffe s.r.l. pari ad € 15.023,47.

Deduce la ricorrente come la impugnazione in oggetto risulta proposta per mero scrupolo difensivo, in quanto, pur dovendosi ritenere la materia trattata sottratta alla cognizione del Tribunale Amministrativo, il provvedimento conclusivo del procedimento di cui sopra, con cui è stato assegnato alla ricorrente un contributo inferiore rispetto a quello previsto nel decreto di finanziamento, riporta testualmente che “ Avverso tale decisione, che riveste carattere definitivo, qualora si configuri ipotesi di vizio di legittimità, è ammesso ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale competente nel termine di 60 gg dal ricevimento della presente, ai sensi del D.Lgs. n. 104/2010, ovvero ricorso straordinario al Capo dello Stato nel termine di 120 giorni, ai sensi del dPR. n. 1199/1971 ” .

Non si è costituito in giudizio il Ministero del lavoro.

All’udienza straordinaria del 10 marzo 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Come da ultimo chiarito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 6 del 2014), il riparto di giurisdizione tra g.o. e g.a. in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, con la conseguenza che sussiste sempre la giurisdizione del g.o. quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla p.a. è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'"an", il "quid", il "quomodo" dell'erogazione;
qualora la controversia attenga alla fase di erogazione o di ripetizione del contributo sul presupposto di un addotto inadempimento del beneficiario alle condizioni statuite in sede di erogazione o dall'acclarato sviamento dei fondi acquisiti rispetto al programma finanziato, la giurisdizione spetta al g.o., anche se si faccia questione di atti formalmente intitolati come revoca, decadenza o risoluzione, purché essi si fondino sull'inadempimento alle obbligazioni assunte di fronte alla concessione del contributo. In tal caso, infatti, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al g.o., attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione;
viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del g.a., solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario.

La sentenza ha precisato che, nel caso di revoca, anche parziale come nel caso di specie, di contributi e sovvenzioni pubbliche non viene in rilievo il generale potere di autotutela pubblicistica (fondato sul riesame della legittimità o dell’opportunità dell’iniziale provvedimento di attribuzione del contributo e sulla valutazione dell’interesse pubblico), ma lo speciale potere di autotutela privatistica dell’Amministrazione (di cui peraltro l’ordinamento conosce altre tassative ipotesi, le più importanti delle quali si riscontrano nell’esecuzione dei contratti pubblici: cfr. le ipotesi di recesso e risoluzione di cui agli art. 134-136 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce), con il quale, nell’ambito di un rapporto ormai paritetico, l’Amministrazione fa valere le conseguenze derivanti dall’inadempimento del privato alle obbligazioni assunte per ottenere la sovvenzione.

L’atto in questione si configura come declaratoria della sopravvenienza di un fatto cui la legge ricollega l’effetto di determinare la decadenza dal diritto di godere del beneficio o la sua riduzione e trova ragione non già in una rinnovata ponderazione tra l’interesse pubblico e quello privato, ma nell’asserito inadempimento degli obblighi imposti al beneficiario e nella verifica dei presupposti di esigibilità del credito.

Ne deriva che le contestazioni che investono l’esercizio di tale forma di autotutela, sono sottratte alla giurisdizione del g.a. e sono devolute a quella del g.o.

Ciò premesso, osserva il Collegio che, nel caso di specie, la nota prot. n. 0013678.22-09-2016 del 22.9.2016, notificata a mezzo pec in pari data, con cui il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - Direzione Generale per le politiche attive, i servizi per il lavoro e la formazione ha comunicato alla società ricorrente la “ decisione definitiva di progetto n. 1282 “RTI AEFFE - Well@Work: negoziare il benessere in azienda ”, Asse 1B, obiettivo specifico 2.1A, CUP I29D15000400007 e determinato l’importo del contributo riconosciuto per il progetto in questione in complessivi € 473.916,51, con un saldo spettante ad Aeffe s.r.l. determinato in € 15.023,47, è stata adottata in conseguenza delle presunte violazioni commesse dal beneficiario in sede di rendicontazione del programma di investimento;
in particolare, si tratta di un atto di rideterminazione (ovvero revoca parziale) del contributo originariamente concesso, intervenuto nella fase esecutiva del rapporto, in ragione appunto delle supposte irregolarità e degli inadempimenti contestati al beneficiario in sede di istruttoria della rendicontazione.

Ciò che l’Amministrazione contesta alla odierna ricorrente, infatti, è il riconoscimento definitivo delle spese sostenute per la realizzazione delle attività di progetto all’esito delle verifiche amministrativo-contabili effettuate e degli altri controlli previsti dal Sistema di gestione e controllo.

Appare evidente che, nella fattispecie sottoposta all’esame del Collegio, la revoca parziale del finanziamento originariamente concesso al ricorrente non si fonda, dunque, sulla assenza di un requisito di ammissione al beneficio quanto, piuttosto, su presupposti attinenti alla fase meramente esecutiva e di rendicontazione;
pertanto, parte ricorrente è titolare di un diritto soggettivo perfetto, come tale tutelabile dinanzi al g.o., attenendo la controversia alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e all'asserito inadempimento degli obblighi cui è subordinato il concreto provvedimento di attribuzione.

Da tutto quanto precede il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando la controversia tra quelle attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario, presso il quale il processo può essere riassunto entro il termine perentorio di tre mesi previsto dall'art. 11 c.p.a., facendo salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda già presentata.

Attesa la peculiarità della fattispecie, possono compensarsi le spese di lite tra le parti.

Iscriviti per avere accesso a tutti i nostri contenuti, è gratuito!
Hai già un account ? Accedi