Pubblicato il 08/10/2020

N. 04364/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00749/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 749 del 2020, proposto da
Soc. Consort. “Kibslab – Centro Sperimentale di Sviluppo Competenze Nell'Area del Crm e dei Servizi Avanzati S.C. A R.L.”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A B, V B, Pasquale D'Angiolillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Enrico Bonelli in Napoli, via G. Melisurgo n. 23;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato A A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

“Edil – Lab Società Consortile A R.L.”, “Marelab Società Consortile A R.L.”, “Faca – Fondazione Aerospazio Campania Academy”, “Fondazione Bealab – Banche e Assicurazioni Laboratory” non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del decreto dirigenziale n. 1 del 10.1.2020, a firma del dirigente della Direzione Generale 11 per l’Istruzione, la formazione il lavoro e le politiche giovanili della Giunta Regionale della Campania, pubblicato sul B.U.R.C. n. 3 del 13.1.2020, con l’allegato schema di lettera di invito (Allegato A) e la modulistica di cui all’Allegato 1 (Domanda di Partecipazione) e all’Allegato 2 (Format autodichiarazione);

di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e consequenziale

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 settembre 2020 la dott.ssa A P e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Parte ricorrente premette che nell’ambito della programmazione 2007/2013, la Regione Campania ha definito la strategia per uno sviluppo sostenibile , fondato sull’interazione tra il sistema dell’innovazione e quello produttivo-economico e socio-istituzionale, procedendo alla costituzione di “Centri Sperimentali di Sviluppo delle Competenze” (C.S.S.C.), quali strumenti di raccordo tra la formazione ed il mondo imprenditoriale. In particolare, ha stabilito che i C.S.S.C. siano deputati a rappresentare le aree di specializzazione nelle quali concentrare le risorse disponibili per dare seguito e rafforzare percorsi di crescita nell’ambito dei settori strategici per lo sviluppo locale ed occupazionale, mediante una politica di programmazione integrata tra istruzione, formazione, ricerca e lavoro.

In attuazione di tali obiettivi, la Giunta Regionale, con deliberazione n. 62 del 28.2.2012 aveva disposto la costituzione, con il conseguente affidamento ad unico soggetto, rispettivamente, di un “Centro sperimentale” nell’area delle Costruzioni e di un C.S.S.C. nell’area del Customer Relationship Management (CRM) e dei servizi avanzati. In esecuzione di tale deliberato il dirigente dell’A.G.C. 17 – Istruzione, Educazione, Formazione Professionale, Politiche Giovanili del Forum Regionale e Ormel, indiceva, con decreto dirigenziale n. 136 del 14.12.2012, una procedura ristretta per la costituzione del Centro Sperimentale di Sviluppo delle Competenze nell’Area delle Costruzioni e del C.S.S.C. nell’Area del CRM e dei Servizi Avanzati, nonché per l’affidamento di servizi di cui all’Allegato II B del D.Lgs. n. 163/2006, categoria 24, (Servizi relativi all’istruzione, anche professionale).

A tal fine obbligava il soggetto assegnatario, ai sensi dell’art. 16 del Disciplinare di Gara, a “garantire il consolidamento” del Centro, onde conferire allo stesso stabilità ed autonomia patrimoniale, giuridica, amministrativa e organizzativa.

All’esito del procedimento esperito, l’attività era stata affidata, con decreto dirigenziale n. 962 del 17.11.2014 all’A.T.S. avente quale capofila la Fondazione Alario per Elea Velia, la quale, in ragione del contratto rep. 14447 dell’1.4.2015, con atto rep. 20871, racc. 14275 del 26.6.2015 rogato dal notaio G G, ha costituito la “KIBSLAB – CENTRO SPERIMENTALE DI SVILUPPO DELLE COMPETENZE NELL’AREA DEL CRM E DEI SERVIZI AVANZATI S.C. a r.l.”, nella forma giuridica della Società consortile.

In tale contesto, erano stati costituiti anche la “Edil-lab S.c. a r.l.” e la “Marelab s.c. a r.l.”, quali unici titolari delle attività dei C.S.S.C. relativi, rispettivamente, all’Area delle Costruzioni e all’Area dell’Economia del Mare e dei Trasporti Marittimi, nonché la “FACA – Fondazione Aerospazio Campania Academy”, gestore del Centro Specialistico di Alta Formazione del settore aeronautico campano e la “Fondazione Bealab - Banche e assicurazioni Laboratory”, competente per il C.S.S.C. nel settore finanziario e assicurativo.

Successivamente, nell’intento di consolidare e dare ulteriore sviluppo alle attività, in coerenza con le strategie definite nella programmazione regionale 2014/2020, la Giunta Regionale della Campania ha adottato la deliberazione n. 491 del 24.7.2018, con la quale ha approvato le “Linee strategiche” in relazione alla “RIS3 Campania (Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation)”, fondandole sul rafforzamento dei C.S.S.C. già attivi e in esercizio.

Nella stessa si deliberava di “promuovere il potenziamento delle attività dei "Centri sperimentali di sviluppo delle Competenze" già consolidati con la sperimentazione della passata programmazione 2007/2013 ed in particolare riferiti all’Area dell’Economia del Mare e dei Trasporti Marittimi;
all'Area delle Costruzioni ed all’Area dell’Alta Formazione del Comparto Industriale Aeronautico Campano”;
di “prevedere il finanziamento dell’attività trasversali di cui ai Centri di Competenza denominati Customer Relationship Management e dei servizi avanzati e Settore finanziario ed assicurativo”;
di “promuovere la costituzione di quattro nuovi Centri “ e destinare per la realizzazione dell'iniziativa in oggetto risorse pari a € 10.500.000,00 a valere sul POR Campania FSE 2014/2020,

ASSE III

Obiettivo Specifico 13 e € 5.250.000,00 sul POR

FESR

Campania 2014/2020 Asse 9 –Obiettivo Specifico 10.8”.

Veniva dato mandato alla Direzione Generale per l’Istruzione, la Formazione, il Lavoro e le Politiche giovanili ed alla Direzione Generale Università Ricerca e Innovazione all’attuazione della deliberazione, per la predisposizione degli atti e le determinazioni consequenziali.

Con decreto dirigenziale n. 727 del 21.6.2019, il dirigente della Direzione Generale per l’Istruzione, la formazione il lavoro e le politiche giovanili ha avviato, ai sensi dell’art. 60 del D.Lgs. 18.4.2016, n. 50, una “procedura aperta” di selezione degli operatori economici per la costituzione dei nuovi 4 C.S.S.C. , e con altro decreto dirigenziale n. 1 del 10.1.2020, pubblicato sul B.U.R.C. n. 3 del 13.1.2020 , in dichiarata esecuzione del deliberato giuntale n. 491/2018, ha avviato un procedimento finalizzato al potenziamento delle attività dei “Centri sperimentali di sviluppo delle Competenze” già costituiti con la sperimentazione della passata programmazione

2007/2013 ed in particolare riferiti all’Area dell’Economia del Mare e dei Trasporti Marittimi, all’Area delle Costruzioni ed all’Area dell’Alta Formazione del Comparto Industriale Aeronautico Campano, prevedendo, altresì, il finanziamento delle attività trasversali di cui ai Centri di Competenza denominati Customer Relationship Management e dei servizi avanzati e Settore finanziario ed assicurativo, come previsto ai punti 1) e 2) della delibera di Giunta Regionale n. 491/2018.

Per il finanziamento di tali attività era disposto l’esperimento di una “selezione degli operatori economici”, individuandola nella “procedura negoziata” ai sensi dell’art. 63, comma 2, lett. b), D.Lgs. 18.4.2016, n. 50, sebbene non vi fosse alcuna selezione da operare, atteso che sia l’atto deliberativo presupposto sia il provvedimento impugnato già individuavano, con inequivocità

e precisione, i singoli soggetti giuridici da “potenziare” e “finanziare” .

Ai fini della detta procedura negoziata si procedeva ad approvazione di una lettera d’invito (Allegato A) e della modulistica di cui all’Allegato 1 (Domanda di Partecipazione) e all’Allegato 2 (Format autodichiarazione), le cui prescrizioni escludono la partecipazione della ricorrente (e del C.S.S.C. “Bealab”) dalla suddetta procedura stabilendo che le “attività trasversali” di competenza devono essere contemplate nelle proposte progettuali avanzate dagli altri C.S.S.C. Mare, Costruzioni e Aeronautico;
non indicano quali sono le prestazioni richieste al Centro ricorrente;

contengono clausole contraddittorie e perplesse , comunque, riservando al “KibsLab” risorse finanziarie nettamente inferiori a quelle previste per gli altri Centri, ed in ultima analisi introducono una competizione ultronea, non dovuta, vertendosi su “potenziamento” e “finanziamento” di C.S.S.C. già esistenti ed operanti.

Il ricorso è affidato a censure di violazione di legge ed eccesso di potere, rilevandosi come la determinazione dirigenziale n. 1/2020, in uno ai suoi allegati, sia inficiata per travisamento dell’esatta portata del presupposto atto n. 491/2018;
per deficit istruttorio e motivazionale e spregio dei principi di par condicio, oltre che dei canoni di correttezza, imparzialità, ragionevolezza, legittimo affidamento e buona amministrazione;
nonché per incompetenza del dirigente emittente.

In definitiva, si censura la mancanza delle condizioni per attivare una procedura volta alla individuazione del contraente , avendo l’Amministrazione Regionale già scelto ab initio i beneficiari delle risorse, determinando gli importi che intende riconoscere, dovendo solo definire come siano effettivamente impiegate le risorse finanziarie.

Ulteriori violazioni di legge ed eccesso di potere, in quanto l’amministrazione avrebbe travisato l’esatta portata del deliberato giuntale n. 491/2018, operando un “revirement” della volontà esplicitata dall’Esecutivo Regionale, a detrimento della Società consortile ricorrente , sulla scorta di un’esegesi “additiva” e “manipolativa” del succitato atto deliberativo.

Si lamenta in proposito come la lettera a) del deliberato n. 491/2018, andrebbe interpretata nel senso che la stessa ha voluto mettere a disposizione dei “Centri Sperimentali” creati nella passata programmazione i mezzi finanziari necessari per un solido sviluppo delle loro attività. A tanto sarebbe contraria sia la previsione di una procedura selettiva, sia la lettera di invito definita con il decreto gravato che determina l’esclusione del C.S.S.C. ricorrente e del C.S.S.C. “Bealab” dalla partecipazione alla gara e, comunque, produce una penalizzante assegnazione di risorse, in spregio e capovolgimento di quanto previsto dall’atto deliberativo presupposto.

Ulteriori violazioni, lamentandosi come nella lettera d’invito predisposta con la determinazione

dirigenziale n. 1/2020, vi siano “clausole immediatamente escludenti”, che contengono condizioni impositive di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati e irragionevoli rispetto ai contenuti e alle finalità degli atti presupposti alla procedura;
nonché vincoli abnormi e illogici che precludono la corretta valutazione di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione .

In ogni caso l’amministrazione avrebbe violato le disposizioni concernenti la procedura negoziata, dichiaratamente intrapresa con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa: sia perché non è prevista la presentazione di un’offerta economica, atteso che la P.A. l’ha illegittimamente sostituita con un “costo fisso”, assumendo una scelta, di per sé, contraddittoria e sviata;
sia perché, quanto all’offerta tecnica, prevedono un simulacro apparente di valutazione, fissando criteri di valutazione arbitrari e carenti di un punteggio minimo complessivo di ammissibilità. Il tutto in spregio dei fondamentali principi di correttezza, imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa, come codificati dall’art. 97 Cost. e dall’art. 1 L. 7.8.1990, n. 241.

Violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 L. n. 241/1990, ed incompetenza, atteso che l’impugnato provvedimento dirigenziale n. 1/2020 è stato autonomamente adottato unicamente dalla dirigente della Direzione Generale per l’Istruzione, la Formazione, il Lavoro e le Politiche giovanili, non risultando alcuna forma di condivisione, coinvolgimento, intesa dell’altra Direzione Generale, parimenti destinataria del “mandato” conferito con la delibera giuntale del 2018.

Si è costituita in giudizio la Regione intimata, contestando la inammissibilità ed infondatezza della domanda.

Con ordinanza collegiale del 24.6.2020 si è rappresentata alla ricorrente una possibile causa di inammissibilità del ricorso per mancanza di diretta ed immediata lesività dell’atto gravato, che a prescindere dalla sua contestata natura, non indice una procedura selettiva con carattere di immediatezza ed attualità;
chiedendosi altresì chiarimenti alla Regione intimata sullo stato e la natura della procedura attivata.

La Regione ha depositato documentazione, parte ricorrente ha depositato memorie e memorie di replica ed alla udienza del 15.9.2020 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il Collegio, valutando le caratteristiche degli atti impugnati e il contenuto degli stessi, rileva in via preliminare che il presente ricorso è ammissibile .

Invero la circostanza che si tratti di delibera che approva un mero schema di lettera di invito, prefigurata come ipotesi di inammissibilità per mancanza del carattere lesivo dell’atto, ad un più approfondito esame delle disposizioni della gravata delibera, evidenzia come sussista un interesse concreto ed attuale al suo annullamento, atteso che parte ricorrente contesta in toto la legittimità della indizione della procedura negoziata, distonica rispetto alla finalità perseguita dalla delibera presupposta della quale si pone in dichiarata esecuzione.

La “KIBSLAB S.c. a r.l.”, secondo la prospettazione esposta, è titolare di una posizione giuridica qualificata e differenziata incompatibile con il fatto stesso che sia stata “avviata” la procedura negoziata de qua , in quanto destinataria della determinazione di potenziamento e finanziamento già assunta dal competente organo giuntale con la sopra citata delibera del 2018.

Il decreto dirigenziale n. 1/2020 è, in tal senso , immediatamente e direttamente lesivo radicando nella ricorrente l’onere d’immediata impugnazione, dal momento che attiva un percorso per la erogazione di finanziamenti –legato alla predisposizione di progetti- in maniera dissonante dalla risorse programmate con la deliberazione di Giunta Regionale n. 491/2018. La ricorrente è stata esclusa dal predetto percorso procedurale, tanto da non poter essere destinataria della lettera d’invito, e lamenta il pregiudizio derivante dalla indizione di una procedura direttamente ed immediatamente contrastante con gli atti presupposti sui quali radica la sua giustificazione.

Pertanto si ravvisa la immediata lesività della delibera gravata, nonostante la stessa approvi atti prodromici rispetto alla procedura negoziata vera e propria, dal momento che gli stessi attivano un procedimento selettivo del quale viene contestata in radice la proponibilità e l’ammissibilità, e producono peraltro l’immediata estromissione della ricorrente dalla medesima procedura, impedendole sostanzialmente di accedere ai benefici del “potenziamento” e del “finanziamento delle attività trasversali” scaturenti dal D.G.R. n. 491/2018.

Nel merito, il ricorso è fondato e merita accoglimento.

La gravata delibera , che si pone in dichiarata esecuzione della determinazione giuntale n. 491/2018, contiene una serie di disposizioni distoniche rispetto alla stessa, e dalla quale si discosta significativamente , avendo attivato una procedura di selezione del contraente nonostante i “Centri di Sperimentazione di Sviluppo delle Competenze” da potenziare e finanziare con risorse del POR FESR e FSE, siano esistenti e “consolidati”, come affermato nella D.G.R. n. 491/2018, essendo stati “già costituiti” ad hoc .

Peraltro la determina dirigenziale ,contrariamente a quanto sancito nella D.G.R. n. 491/2018, sulla scorta del contenuto espresso dello schema di lettera d’invito approvato, ha riservato la partecipazione alla procedura stessa ai soli tre C.S.S.C. nominativamente individuati escludendo, a priori, dalla selezione, i restanti due, ovvero quelli costituiti dalla “KIBSLAB S.c. a r.l.” e dalla Fondazione “BEALAB”, disponendo che anche le “attività trasversali” di loro esclusiva competenza debbano essere contemplate nelle proposte progettuali presentate dai primi tre.

In tal modo, a prescindere dalla forma giuridica del procedimento scelto per attingere al finanziamento ( se una impropria procedura negoziata ai sensi del codice appalti, ovvero bando per l’erogazione di finanziamenti regionali) , l’atto dirigenziale ha prodotto l’ estromissione della ricorrente dalla procedura, impedendole di accedere in via integrale ai benefici del “potenziamento” e del “finanziamento delle attività trasversali” scaturenti dal D.G.R. n. 491/2018, nel quale non si ravvisava alcuna previsione riduttiva di tal genere.

Mette conto evidenziare come con il primo motivo la ricorrente lamenta che per l’esecuzione della

D.G.R. n. 491/2018 non doveva essere indetta una procedura negoziata, atteso che la stessa deliberazione presupposta individua in maniera puntuale i destinatari delle risorse stanziate per il potenziamento e il finanziamento dei C.S.S.C., identificandoli in tutti i Centri “già consolidati” (benché con il particolare “peso” da riconoscere ai tre controinteressati ivi nominati): non occorrendo selezionare un contraente, la fattispecie esula dall’ambito applicativo dell’art. 63, comma 2, lett. b), D.Lgs. 18.4.2016, n. 50 per essere disciplinata esclusivamente dai principi e dalle regole generali fissate per l’azione amministrativa ai sensi della L. 7.8.1990, n. 241/1990.

Che si versi in ipotesi di procedura selettiva è stato confermato dalla stessa relazione dell’ amministrazione regionale depositata in giudizio in data 11.9.2020, ove si precisa che la “connotazione giuridica” attribuita alla “PROCEDURA ESPLETATA con D.D. n.1 del 10/01/2020 della DG 11” è quella di “Procedura negoziata ai sensi dell’art. 63 del D.Lgs. n. 50/2016 comma 2 let . b”.

Peraltro della procedura negoziata la determina gravata non presenta i caratteri essenziali, non essendo prevista la presentazione di un’offerta economica, sostituita con un “costo fisso”, e disponendo uno scrutinio dell’offerta tecnica in difetto di punteggi minimi di ammissibilità, sia complessivi sia riferiti ai singoli criteri di valutazione.

Risulta, dunque, dalla lettura del provvedimento giuntale n. 491/2018, propedeutico al decreto dirigenziale n. 1/2020, che ciascuno dei Centri già individuati era già destinatario di un importo predeterminato (che la stessa Amministrazione qualifica “costo fisso”). Ne discende che difettano , in esecuzione della delibera giuntale richiamata, le condizioni per attivare una procedura volta

alla individuazione del contraente proprio perché l’Amministrazione Regionale ha già scelto ab initio i beneficiari delle risorse ,ed ha già determinato gli importi che intendeva riconoscere, dovendo solo definire come siano effettivamente impiegate le risorse finanziarie.

Al riguardo è eloquente la circostanza che l’atto deliberativo n. 491/2018 utilizza le locuzioni “potenziare le attività” e “finanziare le attività” , che non sono riferibili ad una procedura di scelta del contraente, ma a destinatari già individuati mediante la precedente procedura di selezione.

Si tratta dunque di una delibera che, secondo il senso letterale e logico dalle espressioni utilizzate,

ha voluto mettere a disposizione dei “Centri Sperimentali” creati nella passata programmazione i mezzi finanziari necessari per un solido sviluppo delle loro attività.

Esaminando la relazione regionale depositata in data 11 settembre 2020 , sotto la voce “contesto di obiettivi dell’intervento“ , si espone che la regione intende potenziare il quadro degli strumenti della formazione professionale negli indirizzi generali dell’Unione Europea, allo scopo di dare organicità e coerenza all’intera programmazione regionale dell’offerta formativa, ed in tale direzione si collocano i centri che rappresentano uno strumento di raccordo tra la formazione ed il mondo imprenditoriale.

La Regione assume di essersi dotata dei Centri sperimentali di sviluppo delle competenze quale strumento deputato a produrre due azioni prevalenti: la prima come produzione di dati e informazioni necessari per le decisioni di programmazione delle politiche attive;
la seconda come definizione di modelli operativi anche con la creazione di laboratori specifici per la certificazione delle competenze. Si aggiunge che con tali centri si intende coprire tutti i settori strategici, tali definiti dalla cosiddetta RIS 3, Research and innovation strategy for smart specialization.

Alla voce “scopo e attività dei centri“ si aggiunge che gli stessi mirano a garantire il raccordo fra domanda e offerta di lavoro facilitando il dialogo tra tutti gli attori della formazione professionale;
e che i centri già consolidati con la sperimentazione della passata programmazione rientranti nelle aree strategiche della RIS 3 possono partecipare alla procedura con una proposta che contenga pianificazione delle attività nel biennio di riferimento , mentre gli altri centri possono partecipare nella misura del 10% dei singoli importi . Si parla poi di attività “da finanziare ed ammissibili sul POR Campania“ il che rende evidente che si tratta di una procedura di distribuzione di risorse finanziarie.

Tanto riceve conferma ulteriore dal dato –dedotto dalla ricorrente e non contestato dalla difesa regionale- che una parte e delle risorse finanziarie stanziate è attinta dal F.E.S.R., Asse 9 “Infrastrutture per il sistema regionale”, Obiettivo Tematico 10 “Investire nell’istruzione, nella formazione e nella formazione professionale per le competenze e l'apprendimento permanente”, Obiettivo Specifico 10.8 “Diffusione della società della conoscenza nel mondo della scuola e della formazione e adozione di approcci didattici innovativi.

Che si tratti di un finanziamento discende sia dalla qualificazione formale data allo stesso dalla delibera giuntale, sia dalle caratteristiche sostanziali , come individuate da dottrina e giurisprudenza.

Invero, “sono da ascrivere alla categoria dei contributi gli atti di concessione caratterizzati dal fatto di costituire generiche attribuzioni di un “vantaggio economico” riconducibile all’art. 12 della Legge n. 241 del 1990: la locuzione “vantaggio economico” deve intendersi riferita a qualunque attribuzione che migliora la situazione economica di cui il destinatario dispone senza che vi sia una controprestazione verso il concedente.

Non è sostenibile che il concetto di “finanziamento” sia diverso da quello di contributo o di agevolazione e dunque escluso dalla norma di cui all’art. 12 L. 241 sopraddetta, né gli art. 26 della Legge 21dicembre 1978 n. 845, né l’art. 35 D.P.R. 24 luglio 1977 sulle funzioni regionali in materia di istruzione artigiana e professionale, comunque precedenti alla L. 241 del 1990, offrono spunti peculiari per discernere agevolazioni pubbliche sotto forma di “accreditamento”, al pari della materia sanitaria ed ospedaliera” (CDS, sent. 23 maggio 2015, n. 1552).

Alla stregua di tali coordinate emerge come l’impugnato decreto dirigenziale n. 1/2020, con l’approvazione dello schema di lettera di invito, ha trasformato una procedura per la erogazione di benefici economici e finanziamenti, in procedura di altro genere, riscrivendone requisiti e presupposti in maniera dissonante dalla determinazione dell’organo politico, in particolare richiedendo la formulazione di “una proposta che contenga la pianificazione delle attività nel prossimo biennio con la precisa individuazione dei servizi da attivare”, come una sorta di offerta per la fornitura di progetti, piuttosto che come componente di una procedura trasparente per l’erogazione di finanziamenti. Beninteso, si tratta di una opzione che l’amministrazione è in astratto libera di scegliere, ma che nella specie non aveva più margine di valutazione, essendosi autovincolata con il sopra indicato deliberato giuntale del 2018.

È proprio l’art. 12 della “legge sul procedimento” a stabilire, infatti, che “la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati” esiga una misura preventiva di “trasparenza”, definita ex ante attraverso la “predeterminazione” dei “criteri e delle modalità” cui attenersi per l’erogazione.

Diretto corollario del principio di legge è che l’organo politico dell’ente locale deve adottare (nelle forme previste da ciascun ordinamento) la norma regolamentare con cui predetermina i criteri di erogazione dei contributi che, in sede gestionale, l’organo amministrativo applicherà adottando il provvedimento formale attributivo del vantaggio economico. In altri termini, nella norma regolamentare che fissa i criteri di erogazione dei contributi, si concretizza la discrezionalità facente capo all’organo politico;
l’organo amministrativo emana l’avviso pubblico attuativo dei criteri contenuti nella disposizione regolamentare e, successivamente, predispone la graduatoria con cui si attua la comparazione valutativa di tutti gli aspiranti beneficiari dei contributi.

Né diverse conclusioni possono trarsi dalla natura della attività espletata dai centri in questione;
in proposito il Consiglio di Stato, con la Sentenza n. 5086 del 14 ottobre 2014, ha statuito che l’attività di formazione costituisce un pubblico servizio, il cui affidamento ad un soggetto privato dà vita ad un rapporto di tipo concessorio. Nella fattispecie in esame i rapporti intercorrenti tra Regione e Centri costituiti vanno ricondotti nell’ambito della concessione e non in quello dell’appalto di pubblico servizio. Infatti il singolo Centro, lungi dallo svolgere un’attività di impresa a vantaggio dell’Amministrazione, riceve fondi per rendere un servizio di interesse generale a vantaggio degli utenti, operando quale longa manus dell’Amministrazione stessa.

Quindi – attese le caratteristiche del rapporto trilaterale venutosi a creare tra Regione, Centri ed utenza – lo stesso deve essere ricondotto alla fattispecie di cui all’art. 12 della legge fondamentale sul procedimento amministrativo, e cioè alla concessione di sovvenzioni e non a quella dell’appalto di servizi.

A ben vedere, è esattamente quanto è dato riscontrare nella vicenda di specie, considerato che la costituzione e il funzionamento dei C.S.S.C. sono scaturiti da una procedura evidenziale già esperita “a monte”, la quale ha condotto all’individuazione di un unico titolare per ciascun C.S.S.C. costituito, cui la stessa Amministrazione Regionale ha imposto una precisa strutturazione nelle forme della Società consortile (art. 16 Disciplinare originario), onde garantire stabilità e continuità, in tal caso, prevedendo il sostegno economico ai fini del consolidamento delle attività.

Rispetto a tale previa individuazione, ed alle determinazioni contenute nella delibera giuntale del 2018 che disponeva il finanziamento e potenziamento di detti centri, la successiva attività doveva porsi in mera esecuzione di quanto deliberato, il che non è avvenuto.

In definitiva, ravvisandosi fondate le denunciate ipotesi di contrasto tra l’atto dirigenziale impugnato e la delibera giuntale sulla quale lo stesso fonda la propria legittimazione, il ricorso si appalesa fondato e va accolto. L’accoglimento di tale censura consente di ritenere assorbite tutte le altre, ponendosi in limine dell’esercizio della potestà attuativa del deliberato giuntale.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.