N. 06052/2009 REG.SEN.

N. 02981/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2981 del 2004 proposto da D'Urso Assunta, D’Urso Giuseppa, D’U A e L A, rappresentati e difesi dall'avv.to A D L, con domicilio eletto presso lo stesso in Salerno al Corso Vittorio Emanuele n.143,

contro

- il Comune di Positano, in persona del rappresentante legale p.t., rappresentato e difeso dall'avv.to S M, con domicilio eletto presso lo stesso in Salerno al C.so Vittoro Emanuele n.58 nello studio dell’avv. G P,
- la Regione Campania, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso in giudizio dagli avv.ti A Cniglio e Luigia Schiano di Colella Lavina, con domicilio eletto presso le stesse in Salerno al Corso Garibaldi n. 33 negli uffici dell’avvocatura regionale,
- la Comunità Montana Penisola Amalfitana, in persona del legale rappresentante p.t. – non costituita in giudizio -

per l'annullamento: 1) del provvedimento del 9/7/2004 (pubblicato sul BURC n. 34 del 19/7/2004), col quale la Comunità Montana Penisola Amalfitana ha decretato la conformità del P.R.G. del Comune di Positano al Piano Urbanistico Regionale;
2) della deliberazione n. 48 del 26/3/2002 della Giunta Esecutiva della Comunità Montana, di approvazione del P.R.G. del Comune di Positano, della deliberazione n. 141 del 18/11/2003 col quale la detta Giunta Esecutiva ha fatto proprio il provvedimento n. 1/2003 del Commissario del Comune e n. 57 del 18/5/2004 di presa d’atto del D.P.G.R.C. n. 91/2004, nonché, ove occorra, della deliberazione n. 148 del Commissario medesimo;
3) della deliberazione n. 48/AC del 20/2/2004 della Giunta Regionale e successivo D.P.G.R.C. n. 91 del 1/3/2004 con i quali il P.R.G. del Comune di Positano è stato ammesso al visto di conformità condizionato, della deliberazione n. 223/AC del 28/6/2002, di ammissione condizionata al visto di conformità del detto P.R.G. e del successivo D.P.G.R.C. n. 539 del 3/7/2002;
4) delle deliberazioni n. 1/PRG/99 del 4/2/1999, n. 2 del 17/9/1999, 3 del 29/10/1999, n. 1 del 2/3/2001, n. 1 del 4/3/2002, n. 1 del 5/11/2003 e n. 1 del 21/4/2004 del Commissario ad acta del Comune di Positano;
5) della deliberazione n. 36 del 16/5/1997 del Consiglio Comunale di Positano, di approvazione del progetto preliminare al P.R.G., della deliberazione n.41 del 23/9/1999 dello stesso organo, di approvazione del piano di zonizzazione acustica, nonché gli atti n. 131 del 6/8/2002 e n. 107 del 1/8/2003 della Giunta Esecutiva della Comunità Montana, di proroga dell’incarico di adozione del P.R.G.;
6) se esistente, dell’atto della Regione, di presa d’atto del decreto del 9/7/2004 del Presidente della Comunità Montana.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Positano e della Regione Campania;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22/01/2009 il dott. F M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato il 2 novembre 2004, depositato il 25 successivo, i signori D'Urso Assunta, D’Urso Giuseppa, D’U A e L A hanno impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe, di adozione ad opera del commissario ad acta del P.R.G. del Comune di Positano e di approvazione dello stesso.

Vengono dedotti i seguenti motivi di gravame:

1) violazione dell’art. 1 della legge regionale del 20/3/1982 n. 17, dei principi in tema di nomina del commissario ad acta ed incompetenza, assumendosi l’illegittimità degli atti del commissario ad acta perché adottati ad incarico scaduto ed illegittimità derivata degli atti successivi e presupponenti;

2) violazione dell’art. 1 della legge regionale 20/3/1982 n. 17 e degli artt. 8 e 10 della legge 17/8/1942 n. 1150 ed eccesso di potere, sostenendosi che le deliberazioni del commissario ad acta successive a quella n. 1 del 1999 di adozione del P.R.G. sono illegittime perché l’incarico allo stesso attribuito non si estenderebbe oltre l’adozione dello strumento urbanistico;

3) violazione dell’art. 17 della legge 15/5/1997 n. 127, dell’art. 22 della legge regionale 14/6/19993 n. 21 e dei principi in materia di poteri degli organi surrogatori, per mancato invio all’organo di controllo delle deliberazioni di adozione del P.R.G. e di esame delle osservazioni inoltrate dai privati;

4) violazione degli artt. 9 e 10 della legge 17/8/1942 n. 1150, dei punti 3, 4 e 5 del titolo II dell’allegato alla legge regionale n. 14/1982, dei principi generali in tema di pianificazione e partecipazione dei privati alla formazione degli strumenti urbanistici ed eccesso di potere, affermandosi che il procedimento partecipativo da parte dei privati andava nuovamente instaurato a seguito delle numerose prescrizioni imposte dagli organi deputati all’approvazione del P.R.G. e delle molteplici osservazioni accolte;

5) violazione degli artt. 5 e 17 della legge regionale 25/6/1987 n. 35, dell’art. 6 della legge regionale 20/3/1982 n. 17, del D.M. 2/4/1968 n. 1444, della legge 7/8/1990 n. 241, degli artt. 37 bis e seg. della legge 11/2/1994 n. 109 ed eccesso di potere, contestandosi il P.R.G. nella parte in cui, per un rilevante spazio territoriale, consente solo interventi edilizi ad iniziativa pubblica;

6) violazione dei principi in materia di adozione del P.R.G., incompetenza, eccesso di potere ed illegittimità derivata, affermandosi che gli indirizzi programmatici per la redazione del P.R.G. non sarebbero stati dettati dall’organo competente all’adozione dello stesso;

7) violazione dei principi in materia di approvazione del P.R.G. ed eccesso di potere, per mancato invio del P.R.G. all’Autorità di Bacino Destra Sele per la verifica della conformità dello stesso all’ultimo piano adottato dalla detta Aurorità;

8) violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 7 e seg. della legge 17/8/1942 n. 1150, della legge regionale 20/3/1982 n. 17, dell’art. 1 della legge 7/8/1990 n. 241, del principio del clare loqui ed eccesso di potere, per non sufficiente chiarezza della normativa del P.R.G.;

9) violazione degli artt. 7 e seg. della legge 17/8/1942 n. 1150, della legge regionale 20/3/1982 n. 17 ed incompetenza, assumendosi che il Commissario ad acta non avrebbe potuto disporre l’assunzione del regolamento edilizio;

10) violazione dell’art. 30 della legge 17/8/1942 n. 1150, dell’art. 42 Cost. ed eccesso di potere, per previsione di espropriazioni non corredate della relazione delle spese occorrenti per la loro attuazione;

11) violazione degli artt. 42 e 97 Cost., dell’art. 2 del D.M. 2/4/1968 n. 1444, della legge regionale 25/6/1987 n. 35 ed eccesso di potere, per indeterminatezza e perplessità delle norme del P.R.G. riguardanti il sistema viario e di parcheggio.

Si è costituito in giudizio il Comune di Positano che ha ampiamente controdedotto chiedendo il rigetto del ricorso per infondatezza. Anche la Regione si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto dell’impugnativa.

Nell’odierna udienza il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

I ricorrenti D'Urso Assunta, D’Urso Giuseppa, D’U A e L A, proprietari d’immobile nel Comune di Positano, hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe, di adozione ad opera del Commissario ad acta del P.R.G. del detto Comune e quelli di approvazione dello stesso.

Parte ricorrente, col primo motivo di gravame, deducendo la violazione dell’art. 1 della legge regionale n. 17/1982, sostiene che gli atti formazione del P.R.G. del commissario ad acta, nominato dalla Comunità Montana nell’inerzia del Comune, sono adottati dopo la scadenza dell’incarico e, quindi, in carenza di potere, e ciò pur tenendo conto delle proroghe del detto incarico che, peraltro, non potrebbe essere prorogato per più di due volte;
e, col secondo motivo, contesta la legittimità delle deliberazioni commissariali concernenti l’esame delle osservazioni dei privati al P.R.G., nonché il recepimento delle prescrizioni dettate dagli enti preposti all’approvazione dello stesso, assumendo che il potere derivante al Commissario dall’incarico è limitato alla sola adozione dello strumento urbanistico.

Le censure non possono essere condivise.

Per il primo profilo si osserva che questo Tribunale, con la decisione 30/6/2006 n. 897 dalla quale non v’è motivo di discostarsi, ha affermato che i termini previsti dai commi 3, 4 e 5 dell’art. 1 della suddetta legge regionale n. 17/1982 riguardano gli organi comunali e sono volti ad evitare l’esercizio del potere sostitutivo dovuto alla loro inerzia e non l'attività del Commissario ad acta nominato in sostituzione dell'Amministrazione inadempiente.

E’ stato posto in luce che: a) i termini (anche di proroga) previsti dalla suddetta norma regionale non hanno alcun senso una volta insediato il Commissario ad acta, perché la durata del relativo incarico, pur se ad tempus e delimitata quanto all'oggetto, è correlata al conseguimento dello scopo per cui il controllo sostitutivo è stato disposto;
b) diversamente opinando si perverrebbe alla paradossale situazione di eliminare il Commissario ad acta ed, in tal modo, riprodurre la situazione d'inerzia che aveva determinato l'esercizio del controllo sostitutivo;
c) il termine assegnato al Commissario non ha natura decadenziale, in quanto ciò non è espressamente stabilito dalla legge, ma neppure in via indiretta come, per esempio, in forza di fissazione di effetti sfavorevoli in capo allo stesso del tipo di quelli previsti nei confronti dei Comuni.

È stato, inoltre, osservato che la lettura coordinata della normativa in materia (art. 1 della L.R. n. 17/1982 ed art. 8 della Legge n. 1150/1942) implica per il Commissario il completamento di tutta la procedura all'uopo prevista dalla legge. (Cfr. anche TAR Campania – NA – 22/12/1999 n. 3289)

E’ infondato anche il secondo motivo col quale si contesta la legittimità delle delibere commissariali susseguitesi a quella di adozione del P.R.G.

Si osserva che, contrariamente a quanto si rileva da parte ricorrente, la deliberazione di nomina del Commissario ad acta adottata dalla Comunità Montana non limita in alcunché il potere di tale organo straordinario, conferendogli, invece, esplicitamente l’incarico di compiere tutti gli adempimenti previsti dall’art. 8 della legge n. 1150/1942 che, a norma del comma 6, comprende anche gli adempimenti successivi all’adozione del P.R.G. preordinati all’approvazione delle stesso.

E’ infondato anche il terzo motivo di gravame col quale si rileva che la deliberazione n.1/1999 di adozione del P.R.G. e quella concernente le controdeduzioni alle osservazioni dei privati non sono state sottoposte al controllo preventivo di legittimità del CO.RE.CO.

Invero, l’art. 17 comma 33 della legge 15/5/1997 n. 127 (ora art. 126 del D.Lgs. n. 267/2000), recante norme in materia di procedimenti di controllo sugli enti pubblici, dispone che il controllo preventivo di legittimità si esercita “esclusivamente sugli statuti dell’ente, sui regolamenti di competenza del Consiglio, esclusi quelli attinenti all’autonomia organizzativa e contabile, sui bilanci annuale e pluriennali e relative variazioni, sul rendiconto della gestione”.

Ebbene, l’unica ipotesi che può essere considerata per dedurne l’obbligo di sottoporre il P.R.G. al controllo in parola potrebbe essere una prospettata natura regolamentare dello stesso, tenuto conto che gli altri casi sono del tutto estranei alla fattispecie in questione.

Ritiene, però, il Tribunale che gli strumenti di programmazione e pianificazione urbanistica, pur mutuando alcuni aspetti dalla normazione secondaria regolamentare, di questa non ripete la natura.

E’ vero che i suddetti strumenti, al pari dei regolamenti, introducono elementi di novità nell’assetto ordinamentale di governo del territorio, presentando in tal modo aspetti normativi. Deve osservarsi, però, che essi, diversamente dai regolamenti, non sono suscettibili di una pluralità, teoricamente infinita, di applicazioni effettive, giacchè esauriscono la loro efficacia nel momento stesso della loro attuazione ovvero a seguito di un numero determinato di applicazioni concrete. (Cfr. TAR Lazio – Sez. II – 24/1/2001 n. 473;
sulla natura di atto generale ed in parte normativo del P.R.G.: Cons. di Stato A.P. n. 24/1999)

D’altra parte, la richiamata configurazione appare suffragata dalla legislazione primaria in materia, se si considera che l’art. 13 comma 1 della legge n. 241/1990, nel prevedere le attività della pubblica amministrazione escluse dall’ambito della disciplina del procedimento amministrativo, annovera gli atti di pianificazione e programmazione in modo distinto dagli atti normativi;
e se si pone mente all’art. 32 della legge n. 142/1990 (ora art. 42 del D.Lgs. n. 267/2000) che, nell’elencare le attribuzioni del Consiglio Comunale, tiene distinti i piani territoriali ed urbanistici (lett. b del comma 2) dai regolamenti (lett. a del comma 2).

Non risulta, poi, dalle deliberazioni richiamate da parte ricorrente che con le stesse sia stato approvato anche il regolamento edilizio.

Col quarto motivo parte ricorrente assume che, avendo il P.R.G. ricevuto dal momento dell’adozione a quello di approvazione modifiche a seguito delle prescrizioni dettate dalla Comunità Montana e dalla Regione oltre a quelle date da altri organi e derivanti dall’accoglimento delle osservazioni, la fase di partecipazione del privato al procedimento di formazione andava rinnovata.

Al riguardo deve essere ricordato che, a norma dell’art. 10 della legge n. 1150/1942 e del punto 3 e 4 dell’allegato II alla legge regionale n. 14/1982, al P.R.G., in sede di approvazione, possono essere apportate “modifiche che non mutino le caratteristiche essenziali, quantitative e strutturali del Piano ed i suoi criteri d’impostazione”, oltre, per quanto qui più direttamente interessa, quelle necessarie per il rispetto delle disposizioni del Piano territoriale e concernenti la tutela del paesaggio.

Ebbene, come risulta dagli atti depositati in giudizio (D.P.G.R. del 1/3/2004) e diversamente da quanto si sostiene da parte ricorrente, le prescrizioni dettate dagli organi intervenuti nel procedimento di approvazione del P.R.G. riguardano aggiunte od integrazioni volte al rispetto della normativa del P.U.T. ed all’attuazione delle misure di salvaguardia per le aree considerate a rischio frane ed alluvione previste dal Piano Straordinario dell’Autorità di Bacino Regionale Destra Sele, modifiche tutte, incluse quelle derivanti dall’accoglimento delle osservazioni dei privati al P.R.G., che, consistendo in apporti aggiuntivi ed integrativi di tipo normativo, non si configurano come modificazioni sostanziali non consentite dalle disposizioni legislative innanzi richiamate.

Il motivo di gravame è, pertanto, infondato.

Il quinto motivo è volto avverso l’art. 18 delle Norme Tecniche di Attuazione concernente le “Attrezzature pubbliche” che, secondo la prospettazione di parte ricorrente, consentirebbe l’eseguibilità delle relative opere solo per intervento pubblico e non anche ad opera del privato. Si richiamano al riguardo, in particolare, l’art. 11 della legge n. 241 e l’art. 37 bis della legge n. 109/1994 secondo cui v’è piena equiparazione, per la realizzazione delle opere pubbliche o d’interesse pubblico, tra soggetto pubblico e soggetto privato.

Senonchè, la lettura della norma contestata, nella sua stesura finale (testo definitivo coordinato con le prescrizioni degli altri organi e con le osservazioni accolte), non pare escludere il privato dall’eseguibilità delle suddette attrezzature.

La norma, invero, prevede l’acquisizione in proprietà (od in locazione o uso) delle unità di spazio destinate alle attrezzature pubbliche (indicate in quelle relative all’istruzione materna e d’obbligo, attrezzature di interesse comune, aree a verde, impianti sportivi e parcheggi) e dispone che in tali unità le trasformazioni ammissibili sono attuate esclusivamente in base a progetti di opere pubbliche e non che questi non sono eseguibili anche dal privato.

Si osserva inoltre che al riguardo non viene indicato l’interesse di parte ricorrente all’annullamento della norma la quale, peraltro, è impugnabile all’atto della sua applicazione e, come la medesima parte ricorrente avverte, va, comunque, intesa in coerenza con la legislazione primaria.

Anche tale motivo è, conseguentemente, infondato.

Col sesto motivo si assume che il Commissario ad acta non ha dettato gli indirizzi programmatici ai tecnici incaricati alla redazione del piano e che ha seguito quelli formulati da questi ultimi con la redazione del progetto preliminare;
e che il piano di zonizzazione acustica è stato approvato dal Consiglio Comunale e non dal Commissario.

Il motivo è infondato.

Per il primo profilo di censura è necessario precisare che il Commissario ad acta, come risulta dalla deliberazione n. 1/99 di adozione del P.R.G., ha fatto proprio l’operato dei redattori del piano al quale egli stesso aveva conferito l’incarico, per cui, stante la patente coordinazione tra organo adottante il P.R.G. e redattori incaricati, la censura perde di consistenza.

L’accessorietà del piano di zonizzazione acustica rispetto al P.R.G. e l’incarico al Commissario ad acta limitato alla sola adozione del P.R.G. e non anche al piano di zonizzazione acustica fa perdere di consistenza anche al secondo profilo di censura.

Col settimo motivo viene dedotto il mancato invio del P.R.G. all’Autorità di Bacino Destra Sele per l’esame di conformità dello stesso al piano adottato da questa Autorità nell’ottobre 2002.

In proposito, si rileva che l’Autorità di Bacino, nell’iter formativo relativo all’approvazione del P.R.G. in questione, si è espresso favorevolmente dettando le prescrizioni ritenute necessarie secondo il Piano Straordinario per la rimozione delle situazioni di rischio;
e che le prescrizioni, recepite con la deliberazione n. 1/2001 dal Commissario, sono state introdotte nella pianificazione controllata dalla Comunità Montana e dalla Regione.

Premesso ciò, si osserva che, in assenza d’indicazioni da parte ricorrente delle ragioni di non conformità del P.R.G. al nuovo piano del 2002 dell’Autorità di Bacino e nella sussistenza del recepimento del precedente parere favorevole, la censura dedotta è infondata.

L’ottavo motivo è volto avverso la norma finale delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G. contenuta nell’art. 32, con la quale si dispone l’adeguamento automatico delle norme medesime alle prescrizioni normative delle leggi regionali indicandone alcune precedenti alla stesura delle dette N.T.A.

Invero, la portata normativa della richiamata disposizione finale delle N.T.A., ribadendo un principio scaturente dalla gerarchia delle fonti di diritto, non appare, contrariamente a quanto si prospetta nel ricorso, ragione d’indeterminatezza della normativa e tanto meno d’illegittimità della stessa.

Il motivo di gravame è, conseguentemente, infondato.

Il nono motivo col quale si deduce che il regolamento edilizio non fa parte del P.R.G. e, pertanto, il Commissario non poteva disporne l’assunzione è pure infondato, e ciò perché dagli atti depositati in giudizio risulta che il Commissario ha proceduto all’adozione del P.R.G. e non ad altro, e che parte ricorrente non supporta la sua affermazione con l’indicazione degli atti dai quali è dedotta.

Col decimo motivo, deducendosi la violazione dell’art. 30 della legge n.1150/1942 e l’art. 2 Cost., si rileva che il P.R.G. non è corredato della relazione esplicativa dei mezzi finanziari per far fronte alle spese delle espropriazioni in esso previste.

In proposito si osserva che la giurisprudenza, condivisa da questo Tribunale, ha avuto modo di affermare che la relazione economica e finanziaria richiesta dall’art. 30 della legge n. 1150/1942 non costituisce elemento essenziale dei piani regolatori generali potendo essa sopravvenire in un momento successivo e, cioè, quando il Comune deve deliberare sulle espropriazioni delle aree. (Cfr. Cons. di Stato – Sez. IV – 18/10/2002 n. 5715;
id. 31/1/2005 n. 259;
id. TAR Lombardia – MI – Sez. II – 6/3/2006 n. 607)

Anche tale motivo è pertanto infondato.

Con l’ultimo motivo parte ricorrente contesta la scelta del P.R.G. di realizzare un sistema di posti macchina “di relazione e di scambio” esterni al centro abitato per i turisti i quali raggiungerebbero il centro del paese con vettori meccanici e mezzi pubblici, talchè l’accesso al centro sarebbe consentito solo ai residenti;
si assume che tale scelta è anche violativa del P.U.T. che prescrive l’inedificabilità nelle zone in cui quasi tutti i parcheggi di scambio e di relazione vanno a realizzarsi, nonché delle prescrizioni della Regione e della Comunità Montana Penisola Amalfitana;
e si sostiene che non è dato intendere se i parcheggi pertinenziali debbano essere espropriati o meno e se quelli di relazione e/o di scambio possano essere realizzati anche dai privati.

Il motivo è infondato.

Per il primo profilo è sufficiente richiamare la costante giurisprudenza che ha affermato che le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione del P.R.G. sono connotate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamenti di merito e pertanto sono sottratte al sindacato di legittimità, salvo che siano viziate da errori di fatto, da arbitrarietà ed irrazionalità. (Cfr. Cons. di Stato – Sez. IV – 19/3/2009 n. 1652;
id.13/3/2008 n.1095;
id.21/5/2007 n. 2577;
id. 26/4/2006 n. 2291) E, nel caso in esame, la scelta effettuata dal P.R.G. di realizzare il sistema di parcheggi innanzi indicato, esprimendo l’idea di decongestionare il traffico veicolare, non appare violativa dei canoni di logicità e di razionalità.

Gli altri profili di censura, non essendo supportati dalla specifica indicazione delle norme e delle prescrizioni violate, nonché dell’indicazione delle precipue zone in cui l’inedificabilità assoluta impedirebbe la realizzabilità della scelta, sono anch’essi infondati. Per l’ultimo profilo, con cui si deduce che non s’intende se i parcheggi pertinenziali debbano essere espropriati e se quelli di relazione (o scambio) possano essere realizzati anche dai privati, si osserva che per quest’ultimo aspetto soccorre la legislazione primaria in materia e, per l’altro aspetto deve considerarsi il P.R.G. è atto di pianificazione generale con la conseguenza che la pianificazione attuativa darà compiuta attuazione alle scelte generali.

In definitiva, anche l’ultimo motivo di ricorso è infondato.

Alla stregua delle considerazioni svolte, il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.

Ricorrono, tuttavia, in ragione della peculiarità delle questioni, giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.