Pubblicato il 13/03/2024

N. 05152/2024 REG.PROV.COLL.

N. 10275/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10275 del 2023, proposto dalla UIL-Unione Italiana del Lavoro e dalla Uiltrasporti, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dagli avv.ti M P e B S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della Commissione di Garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi essenziali, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
della Trenitalia s.p.a., Italo-NTV s.p.a., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

dell’ordinanza di precettazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, n. 193-T del 12 luglio 2023;

- di ogni atto preordinato, coordinato e comunque connesso e consequenziale.

Visti il ricorso, la memoria e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2024 il dott. Massimiliano Scalise e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la UIL-Unione Italiana del Lavoro e la Uiltrasporti hanno impugnato l’ordinanza di precettazione del MIT n. 193-T del 12 luglio 2023, con cui è stata ordinata la riduzione a 12 ore dalle ore 03.00 del 13 luglio alle ore 15.00 del 13 luglio 2023:

- dello sciopero del personale Trenitalia per i giorni 13 e 14 luglio 2023 dalle ore 03.00 del 13 luglio alle ore 02.00 del 14 luglio, proclamato dalle organizzazioni sindacali Filt CGIL, Fit Cisl, Uiltrasporti, UGL Ferrovieri, Orsa Ferrovie, Fast Confsal Slm;

- dello sciopero del personale dipendente della società Italo-NTV, indetto dalle stesse sigle sindacali, negli stessi giorni e per le medesime ore;

- dello sciopero del personale dipendente delle società Trenitalia, TrenitaliaTPer, Trenord proclamato dall’Organizzazione sindacale CUB Trasporti e indetto negli stessi giorni nonché per le medesime ore.

2 – Nel gravame le ricorrenti hanno, fra l’altro, rappresentato: i) che i predetti scioperi sono stati proclamati nell’ambito del confronto con le società Trenitalia s.p.a. e Italo-NTV s.p.a. per la risoluzione di criticità emerse sulle tematiche dell’organizzazione dell’orario di lavoro e delle condizioni economiche (nonché, con riferimento alla seconda azienda, per lo stallo nelle trattative per il rinnovo del contratto collettivo di lavoro);
ii) che detti scioperi sono stati proclamati nel rispetto delle previsioni contenute nell’accordo sindacale sui servizi essenziali in caso di sciopero del settore ferroviario del 23 novembre 1999;
iii) che, con riferimento all’articolazione dello sciopero del personale della Italo-NTV s.p.a., diversificata per il personale addetto all’esercizio ferroviario e quello applicato alle lavorazioni non connesse, la Commissione di Garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi essenziali (di seguito anche solo “Commissione”): 1) ha invitato le OO.SS. a concentrare l’astensione (evitando la rarefazione soggettiva);
2) ha osservato che, salve eventuali diverse valutazioni dell’Autorità precettante, la concomitanza dell’astensione collettiva del personale della Trenitalia s.p.a. e di quello della Italo-NTV s.p.a. avrebbe acutizzato i disagi per l’utenza in un periodo -a ridosso della franchigia estiva- di particolare criticità per il traffico ferroviario;
3) ha quindi invitato le OO.SS. a diversificare l’azione di sciopero;
iv) di aver aderito al cennato invito, confermando tuttavia la concomitanza dello sciopero relativo al personale delle diverse aziende di trasporto pubblico;
v) che è seguito l’invito del il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (di seguito “MIT”) del 12 luglio 2023 alle parti ad esperire il tentativo di conciliazione previsto dall’art. 8 della Legge n. 146/1990, poi conclusosi con esito negativo;
vi) che è intervenuta, infine l’ordinanza di precettazione, avverso la quale sono insorte.

3 – Il ricorso è stato affidato a tre motivi:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 2 della l.n. 146/1990;
mancato rispetto del termine di preavviso e assenza del requisito dell’urgenza: l’ordinanza impugnata sarebbe stata emanata in violazione della disciplina procedurale e del termine minimo dall’astensione collettiva previsti dall’art. 8, comma 2 della l.n. 146/1990, in assenza dei presupposti dell’urgenza;

2) violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 8 e 13 della l.n. 146/1990: lo sciopero sarebbe stato indetto in modo conforme alla disciplina pattizia in materia e nell’osservanza dell’invito della Commissione ad evitare la rarefazione soggettiva dello sciopero, che aveva esercitato già tutte le prerogative in materia;

3) violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della l.n. 146/1990 e dell’art. 40 Cost.;
eccesso di potere;
motivazione carente e/o contraddittoria del provvedimento: le motivazioni poste a base dell’ordinanza coinciderebbero con i normali effetti connessi all’agitazione collettiva e non integrerebbero il fondato pericolo di pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati.

4 – Il MIT si è costituito in resistenza al ricorso e con articolata memoria ne ha argomentato l’infondatezza.

5 – All’udienza pubblica del 5 marzo 2023, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è stata assunta in decisione.

6 – Il ricorso va respinto, in quanto è infondato.

E tale esito esime il Collegio dall’esame delle eccezioni di inammissibilità formulate dalla difesa erariale.

7 – Non convince il primo motivo di ricorso volto a lamentare la violazione dell’art. 8, comma 2 della l.n. 146/1990: in tesi, il MIT avrebbe dovuto adottare l’ordinanza impugnata non meno di quarantotto ore prima dell’astensione collettiva, atteso che non ricorrerebbero nella specie i presupposti di legge per procedere senza l’osservanza di tale termine minimo.

Al proposito, giova innanzitutto richiamare il dettato dell’art. 8, comma 2 citato, a mente del quale “ L’ordinanza è adottata non meno di quarantotto ore prima dell’inizio dell’astensione collettiva, salvo che sia ancora in corso il tentativo di conciliazione o vi siano ragioni di urgenza ”.

A tale stregua, dall’esame del provvedimento censurato, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, emerge la sussistenza di entrambi i surrichiamati presupposti.

7.1 - Quanto al primo, il tenore dell’atto impugnato mette in luce che il tentativo di conciliazione risultava tutt’altro che esaurito, tenuto conto: i) dell’impegno, assunto nella riunione del 12 luglio 2023 al Ministero, dalle organizzazioni datoriali, a riaprire la trattativa con massima apertura sui punti oggetto della vertenza;
ii) della disponibilità del Dicastero ad assistere le parti per “ proseguire nella trattativa fino al positivo esito di essa ”;
iii) dell’invito dello stesso Dicastero a proseguire nella trattativa (cfr. primi tre “Considerato” a pag. 2 del provvedimento).

Al momento dell’adozione dell’ordinanza di precettazione, quindi, erano ancora in corso tra le parti sociali le interlocuzioni volte a dirimere le vertenze insorte.

7.2 - Quanto al secondo presupposto, è decisivo osservare che la sussistenza nella specie dell’urgenza di evitare il fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti costituzionalmente tutelati degli utenti in conseguenza dello sciopero è stata asseverata dalla Commissione.

Quest’ultima, infatti, in un primo tempo ha invano raccomandato alle organizzazioni sindacali, nella nota del 27 giugno 2023, di evitare la concentrazione delle manifestazioni di protesta relative rispettivamente al personale della Trenitalia e della Italo-NTV, atteso che “ uno sciopero congiunto acutizza i disagi per gli utenti del servizio in un periodo - a ridosso della franchigia estiva - di particolare criticità per il traffico ferroviario ”. Si tratta di quegli stessi disagi poi emersi e approfonditi nel corso della riunione fra le parti al Ministero il 12 luglio 2023 (cfr. “Considerato” a pag. 3 in relazione al quarto, quinto e sesto “Considerato” a pag. 2 del provvedimento).

E successivamente, di fronte della mancata ottemperanza delle predette organizzazioni a detto invito, con nota del 12 luglio 2023, la stessa Commissione ha invitato il Ministero a valutare l’adozione dell’ordinanza di precettazione “ in relazione alla situazione contingente ”.

In altre parole, la stessa Commissione, in modo immune da mende, ha accertato e asseverato la sussistenza nella specie dell’urgenza di provvedere per evitare il pregiudizio grave e imminente ai diritti costituzionali dell’utenza e ha invitato il Ministero a valutare di provvedere di conseguenza;
e ciò in considerazione: i) della pervasività degli effetti dello sciopero volto a coinvolgere la totalità del personale delle aziende operanti nel settore dell’alta velocità;
ii) dell’ulteriore aggravamento di tali effetti in conseguenza del contesto temporale, meteorologico e modale di svolgimento dell’iniziativa.

In tale prospettiva, il Ministero non solo non si è sovrapposto né tanto meno si è contrapposto alle attribuzioni spettanti alla Commissione, quale soggetto deputato alla corretta attuazione della l.n. 146/1990, ma si è correttamente attivato, in sinergia con la stessa e in coerenza con le sue indicazioni, facendo uso dei poteri di urgenza spettantigli per salvaguardare i diritti dei passeggeri.

7.3 - Al proposito, il Collegio intende chiarire in linea generale, sulla base dell’interpretazione logico-sistematica dell’art. 8, comma 2 della l.n. 146/1990 alla stregua del costante orientamento giurisprudenziale nell’analoga materia dei poteri d’urgenza in capo al Ministero, che per la configurabilità dei presupposti dell’urgenza di provvedere in materia è sufficiente che dal provvedimento emerga l’indilazionabilità dell’intervento, cioè la materiale impossibilità di differirlo ad altra data, aspetto questo che prescinde da ogni valutazione sulla prevedibilità del pericolo o sulla sua imputabilità alle parti sociali, di cui la medesima legge significativamente non fa menzione alcuna.

E del resto una tale valutazione, visto l’ambito delle relazioni sociali fisiologicamente influenzate dai comportamenti delle parti sociali non sempre univocamente interpretabili e dagli esiti tutt’altro che scontati sia nel quando che nel quomodo , renderebbe la legge n. 146/1990 di difficile se non impossibile applicazione.

Si pensi nella specie, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, alle difficoltà di una valutazione della prevedibilità del pericolo, tenuto conto: i) della raccomandazione della Commissione alle OO.SS. di evitare la concentrazione dello sciopero del personale delle aziende operative nel servizio dell’alta velocità;
ii) della possibilità, propiziata dal Ministero in sede di tentativo di conciliazione, che le OO.SS. aderissero alla raccomandazione;
iii) e comunque della possibilità immanente che lo stato di agitazione venisse in radice meno in virtù di un accordo fra le parti sociali, anch’esso propiziato in sede ministeriale.

A tale stregua, ad avviso del Collegio, il potere di precettazione d’urgenza contemplato dall’art. 8, comma 2 si configura come strumento extra ordinem e di chiusura del sistema, allo scopo di dare effettività alla tutela dei diritti costituzionalmente tutelati dei cittadini in tutti quei casi - come quello oggi all’esame - in cui il dipanarsi della fattispecie concreta relativa all’agitazione proclamata, appalesi, per le sue modalità attuative e i relativi possibili effetti concreti, l’attuale e assoluta necessità di un intervento a tutela dei predetti diritti a scopo preventivo e precauzionale, cioè allo scopo di evitare un loro pregiudizio “ grave ” e “ imminente ”.

Sul punto il Collegio non può che far proprio il condivisibile orientamento, secondo cui “ Per dare inizio al procedimento di precettazione non è necessaria poi l’attualità del pregiudizio, ma è sufficiente che questo sia potenziale;
l’Autorità cioè deve compiere una valutazione di probabilità e potenzialità dell’evento dannoso (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, III, n. 371/1995;
id., I, n. 571/1993). Tale Ciò è del resto connaturale alla finalità stessa dell’istituto, che è quella di fornire uno strumento idoneo a prevenire il verificarsi della lesione ai diritti fondamentali degli utenti.

8 – Neppure condivisibile risulta il secondo mezzo, con cui le ricorrenti hanno asserito che:

- lo sciopero sarebbe stato proclamato nel rispetto delle previsioni contenute nell’accordo sindacale vigente in materia e in adesione all’invito formulato dalla Commissione di evitare la sua rarefazione soggettiva;

- l’ulteriore raccomandazione della Commissione ad evitare la concentrazione dello sciopero del personale delle aziende operanti nel settore dell’alta velocità nonché la sua successiva richiesta al Ministero di valutare l’utilizzo dei poteri di precettazione esulerebbero dai poteri attribuiti dalla l.n. 146/1990 alla prima.

Al riguardo, va immediatamente chiarito che, come risulta dal tenore della nota del 27 giugno 2023: i) l’invito formulato dalla Commissione è stato riferito alla necessità di evitare la rarefazione soggettiva dello sciopero del solo personale della Italo-NTV e segnatamente di quello addetto all’esercizio del servizio ferroviario nonché di quello addetto alle funzioni ad esso non connessi;
ii) tale invito è stato accompagnato dalla distinta raccomandazione di evitare la concentrazione di uno sciopero che coinvolgesse contestualmente l’intero personale delle aziende operanti nel settore dell’alta velocità, ossia il personale della Trenitalia e della Italo-NTV.

8.1 - Ciò premesso, non regge l’architrave logico fondante la censura, secondo cui l’osservanza, da parte delle OO.SS., della normativa in materia di sciopero e dell’invito della Commissione sarebbe idonea ad inibire il potere di precettazione in capo al Ministro.

Sul punto, è decisivo soffermarsi sull’interpretazione logico-sistematica dell’art. 8 della l.n. 146/1990, da cui emerge che la funzione della precettazione non è quella di sanzionare uno sciopero illegittimo, ma piuttosto quella di prevenire un pericolo grave ed imminente per i diritti degli utenti, che potrebbe derivare da uno sciopero, a prescindere dalla sua legittimità o illegittimità.

Pertanto, l’esercizio di tale potere non presuppone necessariamente una violazione delle regole in materia di sciopero, atteso che la missione istituzionale di vigilare sul rispetto delle regole procedimentali dettate dalla legge o dagli accordi e contratti collettivi in tema di sciopero nei servizi pubblici essenziali spetta in via esclusiva alla Commissione.

La ratio dell’art. 8 citato è, invece, quella di consentire un intervento in extremis per scongiurare il pericolo di pregiudizio grave ai diritti degli utenti, in rapporto ai fondati rischi di criticità (sicurezza, ordine pubblico, etc.) individuati dal Dicastero, in relazione alle circostanze del caso concreto.

Operando su un piano autonomo e distinto rispetto al potere della Commissione di garanzia di sanzionare lo sciopero illegittimo, l’istituto della precettazione è, dunque, finalizzato a tutelare i diritti degli utenti, mediante la garanzia del livello di prestazioni da considerarsi indispensabili in rapporto alla situazione concreta;
livello che, quindi, non coincide necessariamente con quello individuato dagli accordi valutati idonei o dalla stessa proposta della Commissione di garanzia, e che può portare finanche al divieto dello sciopero per un certo periodo.

8.2 – D’altro canto neppure può dirsi che l’iniziativa in discorso fosse in toto in linea con le prescrizioni della Commissione, atteso che le OO.SS. non hanno ottemperato alla raccomandazione di evitare la concentrazione dello sciopero di tutto il personale delle aziende operanti nel settore dell’altra velocità, per scongiurare l’acutizzarsi i disagi dell’utenza proprio a cavallo della franchigia estiva.

Al proposito, il Collegio osserva che il potere di raccomandazione esercitato dalla Commissione nella specie, lungi dall’esorbitare dall’ambito delle funzioni ad essa attribuite dalla l.n. 146/1990, costituisce piuttosto estrinsecazione nel concreto di quel potere di valutare “ l’idoneità delle misure volte ad assicurare il contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, di cui al comma 1 dell’articolo 1 ”, cioè del potere previsto dall’art. 12, comma 1 della citata legge.

Tale norma, avente una valenza non meramente programmatica ma immediatamente precettiva vale ad attrarre nell’alveo del principio di legalità connotato, analogamente a quanto avviene per gli enti analoghi alla Commissione per caratteristiche e funzioni tutorie, in chiave finalistica tutti gli interventi di quest’ultima preordinati – come quello in esame – alla realizzazione del migliore contemperamento fra diritto di sciopero e gli altri diritti costituzionalmente tutelati.

A tale stregua, se è ben vero la raccomandazione impartita nella specie e la sua violazione non hanno avuto rilievo per l’attivazione, da parte della Commissione, dei poteri di intervento “tipici” previsti dalla l.n. 146/1990, risulta altrettanto innegabile che detti elementi non potevano non rilevare sul piano giuridico, al fine: i) di individuare nella specie le corrette modalità per contemperare il diritto di sciopero con gli altri diritti costituzionali dell’utenza;
ii) e conseguentemente, di qualificare lo sciopero in esame come fattispecie suscettibile di ingenerare una situazione di pericolo grave e imminente dei diritti dell’utenza in considerazione delle modalità concrete del suo svolgimento.

9 – Egualmente privo di pregio risulta il terzo mezzo, con cui le ricorrenti hanno censurato la motivazione dell’ordinanza avversata in quanto i profili di danno grave e imminente ivi dedotti coinciderebbero con i disagi fisiologicamente connessi ad ogni iniziativa di sciopero.

In particolare, le censure delle parti non reggono in quanto si appuntano: i) da un lato, sull’esame atomistico dei singoli aspetti di pregiudizio per i diritti dell’utenza, senza considerare che gli stessi devono necessariamente apprezzati nel loro complessivo ridondare in danno dei passeggeri;
ii) dall’altro, su un piano puramente formale e non sufficientemente indicativo: l’affermazione del carattere fisiologico dei disagi arrecati all’utenza oblitera, infatti, la necessaria valutazione sostanziale e concreta del loro operare in relazione alle peculiari circostanze di tempo, climatiche e modali in cui l’agitazione si sarebbe realizzata nonché del carattere strategico coinvolto (l’alta velocità), valutazione questa compiuta nel provvedimento in modo immune da mende.

A tale stregua, non può non trovare applicazione nella specie, relativa allo sciopero congiunto del personale degli operatori esercenti nel settore dell’alta velocità di rilievo cruciale per il collegamento del Paese, l’orientamento di questo Tribunale affermato in una vicenda analoga.

In particolare, si è condivisibilmente affermato che “ qualora si concentri in un medesimo e ben ristretto lasso temporale un insieme di azioni di sciopero, tutte relative ad un unico settore di servizio pubblico –sì da impedire di fatto ai cittadini di fruire delle offerte alternative normalmente praticabili in tal mercato di riferimento–, si determina di per sé non il pericolo, ma addirittura la certezza del pregiudizio ai diritti della persona, che è al contempo grave (perché intacca beni essenziali della vita personale e di relazione) ed imminente … ” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, III- ter , n. 4811/2005 e in senso analogo id., n. 4985/2009).

A tale stregua, l’atto impugnato, muovendosi nel solco di quanto riportato dalla Commissione nella lettera del 12 luglio 2023 e facendone proprie le relative valutazioni, le ha meglio articolate, in relazione: i) alle particolari modalità attuative dell’agitazione, tali da protrarre i disagi ben oltre la sua durata;
ii) al contesto temporale della sua effettuazione, coincidente con un periodo di flusso di passeggeri particolarmente sostenuto;
iii) al clima particolarmente caldo e afoso previsto per il medesimo torno di tempo.

In tal modo, sono state sostanziate in modo sufficientemente idoneo sia la gravità del pregiudizio per il diritto dei passeggeri alla libera e sicura circolazione sia l’imminenza del pregiudizio, da intendersi come rapporto di stretta e immediata derivazione di quest’ultimo dall’agitazione.

A tale stregua, non è mancata nella specie quella valutazione della fattispecie concreta e della idoneità dell’ordinanza di precettazione a garantire i diritti minimi dell’utenza (cfr. in tal senso T.A.R. Lazio, Roma, III, n. 2784/1999).

L’ordinanza impugnata, riducendo la durata dello sciopero, ha quindi contemperato in modo congruo e proporzionale tale diritto con i bisogni della collettività, a loro volta basati su diritti costituzionali di rango pari o non inferiore a quello esercitato dalle OO.SS..

10 – In definitiva, il ricorso deve essere rigettato, in quanto è infondato sulla base di quanto in precedenza illustrato.

11 – Sussistono, nondimeno, giusti motivi, connessi alla peculiarità e alla novità della fattispecie, che giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.