Pubblicato il 05/07/2024

N. 13603/2024 REG.PROV.COLL.

N. 02327/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2327 del 2024, proposto da Tirreno Power S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati V F, G S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero dell'Interno, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero della Salute, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Regione Liguria, Provincia di Savona, Comune di Vado Ligure, Comune di Quiliano, Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) del decreto del Ministero dell'Ambiente n.381/2023, comunicato il 21.11.2023, di aggiornamento del decreto del Ministro della transizione ecologica del 25 giugno 2021, n. 264, di autorizzazione integrata ambientale per l'esercizio della centrale termoelettrica della società Tirreno Power S.p.A., sita nei Comuni di Quiliano e Vado Ligure, secondo quanto indicato nel parere istruttorio conclusivo del 2 novembre 2023, protocollo n. CIPPC /1590 e nella parte in cui stabilisce che il Gestore deve farsi garante che la torre sia monitorata e in sicurezza;

b) del presupposto verbale della conferenza di servizi del 16.10.2023, comunicato il 23.10.2023;

c) della nota del Ministero dell'Ambiente del 15.12.2023, nella parte in cui esclude la sussistenza dei presupposti per l'avvio del procedimento di riesame del DM n.381/2023, relativamente all'imposizione della prescrizione n. 3.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2024 il dott. M S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 22.12.2023, Tirreno Power ha adito il TAR Liguria chiedendo l’annullamento degli atti indicati in epigrafe.

2. Il TAR adito, con ordinanza n. 168 dell’1.3.2024, ha dichiarato la propria incompetenza territoriale, trattandosi di questione comunque attinente ad una centrale termoelettrica di potenza termica superiore a 400 MW, indicando il TAR Lazio per la riassunzione del giudizio, avvenuta con atto notificato e depositato il 5.3.2024.

3. Rileva la ricorrente che con decreto n. 264 del 25 giugno 2021 il Ministro della transizione ecologica ha disposto il riesame dell'autorizzazione integrata ambientale rilasciata a Tirreno Power S.p.A. per l'esercizio della centrale termoelettrica ubicata nei Comuni di Quiliano e Vado ligure, attualmente alimentata a gas naturale. Il predetto decreto atteneva alla dismissione conseguente alla cessazione definitiva dell'attività nelle unità VL3 e VL4 alimentate a carbone, e prescriveva (prescrizione n.59), a carico del gestore, il successivo aggiornamento del piano di dismissione.

4. In adempimento di tale prescrizione, il Gestore ha trasmesso, il 5 agosto 2022, l’aggiornamento del piano di cessazione/dismissione, con relativo cronoprogramma, così attivando l'avvio del procedimento finalizzato all'adempimento della prescrizione n. 59.

5. Nel settembre 2023 la Commissione istruttoria AIA-IPPC ha trasmesso il parere istruttorio complessivo (PIC) riguardante la verifica di ottemperanza alla prescrizione 59, prescrivendo:

- la demolizione del camino VL3-4 nei tempi che verranno definiti in sede di Conferenza dei Servizi;

- la chiusura della “bocca” del camino al fine di evitare il riempimento dello stesso con acque piovane in caso di evento meteorologico eccezionale;

- la messa in atto di un piano di monitoraggio asseverato per la valutazione di sicurezza del camino asservito ai gruppi dismessi VL3 e VL4, redatto nel rispetto della normativa applicabile ratione materiae et temporis .

6. A seguito del predetto parere istruttorio, la Direzione generale Valutazioni Ambientali del MASE ha convocato la Conferenza di servizi in modalità sincrona ai fini del riesame dell'AIA, in adempimento alla prescrizione n. 59, per l'esercizio della centrale termoelettrica.

7. Con nota del 9 ottobre 2023, l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) ha confermato, in conformità al PIC, che il Piano di Monitoraggio e Controllo, allegato al DM n. 264 del 25 giugno 2021, non necessitava di aggiornamenti.

8. In data 13 ottobre 2023, il Gestore ha trasmesso le proprie Osservazioni al PIC ed il 16 ottobre ha partecipato alla Conferenza di Servizi. Il 23.10.2023, la Direzione generale Valutazioni Ambientali del MASE ha trasmesso il verbale della Conferenza di Servizi, con il quale si dà atto che la Conferenza “ determina parere favorevole al riesame dell’AIA rilasciata con decreto DM n. 264 del 25/06/2021 a Tirreno Power S.p.A. […] inerente al piano di dismissione con cronoprogramma, in conformità al Parere istruttorio conclusivo reso dalla Commissione AIA con nota CIPPC/1320 del 11/09/2023, senza fissare una data di inizio demolizione del camino, senza necessità di aggiornare il Piano di Monitoraggio e Controllo allegato […] ed in conformità con il parere del RUAS parte integrante del presente verbale, comprensivo delle ulteriori garanzie richieste al Gestore in materia di monitoraggio e sicurezza ”. Il RUAS (Rappresentante unico delle amministrazioni statali), al riguardo, aveva espresso parere favorevole alle prescrizioni contenute nel PIC (parere istruttorio complessivo), ad eccezione della prescrizione 1, in ragione della: “ mancanza di un riferimento normativo sulla competenza ad imporre una scadenza per la demolizione, in assenza di condizioni contingibili e urgenti ”.

9. La Conferenza ha, pertanto, escluso la fissazione di una data per la demolizione del camino ed espresso parere favorevole al riesame dell’AIA con le sole prescrizioni 2 e 3 del PIC. Con riferimento alla prescrizione 2, nel verbale della Conferenza si dà comunque atto che la relativa osservazione del Gestore, non essendo stata presentata durante la fase istruttoria, “ si configura come un’integrazione istruttoria, che potrà essere oggetto di un successivo riesame ”.

10. In data 14.11.2023, la ricorrente ha, quindi chiesto il riesame della prescrizione 2, fornendo elementi di dettaglio circa il sistema di raccolta ed allontanamento delle acque meteoriche riguardanti la ciminiera, che evidenziano la non sussistenza dei presupposti tecnici della prescrizione medesima. Ma, con nota del 17.11.2023, l’amministrazione ha rappresentato che l’istanza di riesame poteva essere inoltrata solo dopo l’adozione e la notifica del Decreto Ministeriale. In data 21.11.2023, il MASE ha quindi trasmesso il decreto n.381, con cui (art.1) aggiorna il precedente decreto AIA secondo quanto indicato nel PIC inerente all'adempimento della prescrizione n° 59 e, quindi, con le prescrizioni 2 e 3.

11. Ricevuta la comunicazione del decreto, Tirreno Power, con nota dell’11.12.2023, ha quindi chiesto il riesame della prescrizione n.2, allegando una relazione tecnica, nonché della prescrizione n.3 per le ragioni già esposte nelle Osservazioni presentate in occasione della Conferenza di servizi. L’amministrazione, in data 15.12.2023, ha infine comunicato l’avvio del procedimento per la revisione del D.M. 381, nella parte relativa alla prescrizione 2 riguardante la copertura della bocca del camino a servizio delle ex unità VL3 e VL4, mentre ha escluso il riesame della prescrizione 3, per insussistenza dei relativi presupposti.

12. Avverso il DM n. 381/2023, nella parte in cui aggiorna il precedente decreto di autorizzazione integrata ambientale per l'esercizio della centrale termoelettrica, imponendo l’adempimento delle prescrizioni 2 e 3 del PIC (parere istruttorio conclusivo) e, più in generale, che “ il Gestore deve farsi garante che la torre sia monitorata e in sicurezza ”, è stato proposto il presente ricorso, affidato a due motivi.

13. Con il primo motivo si deduce “ Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, erronea rappresentazione della realtà, manifesta illogicità ed incongruenza, violazione dell’art.10 della legge n.241/1990 e difetto di motivazione, violazione del principio di non aggravio procedimentale e difetto di istruttoria ”. L’attuale struttura del camino sarebbe tale da renderne assolutamente impossibile il riempimento con acque piovane in caso di evento meteorologico eccezionale. La “chiusura della bocca”, imposta con la prescrizione n.2 del PIC allegato al DM 381 del 15/11/23, si fonderebbe, dunque, su un rischio pacificamente inesistente, e ciò senza considerare che la prescritta realizzazione di una chiusura della bocca da realizzare sulla sommità della ciminiera (alla quota di 200 mt) introdurrebbe una modifica non prevista in sede di progettazione, con inevitabili implicazioni dal punto di vista strutturale di un manufatto non progettato in tal senso. Da qui l’erroneità della prescrizione. Peraltro, la Conferenza di servizi in fase decisoria avrebbe espressamente deliberato di non considerare le Osservazioni del Gestore che evidenziavano l’insussistenza, da un punto di vista tecnico, del rischio di riempimento del camino anche in caso di eventi meteorici eccezionali, avendo ritenuto che essi si configurassero come un’integrazione istruttoria, da valutare nell’ambito di un successivo riesame. Tuttavia, l’esigenza di chiudere la bocca del camino al fine di evitarne il riempimento con acqua piovana non sarebbe stata mai manifestata al Gestore in sede istruttoria e l’unica possibilità di partecipazione procedimentale consentita dall’Amministrazione sarebbe stata quella di presentare osservazioni per la Conferenza di servizi, ad istruttoria cioè conclusa. Ne deriverebbe la violazione dell’art.10 della legge n. 241/1990 e il difetto motivazionale, avendo l’amministrazione deliberatamente omesso di considerare l’osservazione presentata, idonea a condurre ad una ben diversa, e opposta, definizione del procedimento.

14. Con il secondo motivo si contesta “ Violazione dell’art.10 l. n.241/1990, difetto di motivazione, incompetenza, eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di adeguata istruttoria, manifesta illogicità e incongruenza ”. La prescrizione n.3 del PIC esulerebbe dall’oggetto e dalle finalità del procedimento di riesame dell’AIA, in quanto riguarderebbe funzioni amministrative diverse, quali ad esempio l’urbanistica ed edilizia, senza avere nulla a che vedere né con l’esercizio della Centrale, né tanto meno con le prestazioni ambientali dei relativi impianti e che imporrebbero al Gestore alcuni interventi di rilevante impatto sul piano patrimoniale e aziendale. Il potere attribuito all’amministrazione, in sede di rilascio dell’AIA, prevedrebbe, infatti, l’inserimento di condizioni esclusivamente finalizzate al miglioramento della compatibilità ambientale. Non a caso, in sede di Conferenza di servizi, il RUAS (Rappresentante Unico delle Amministrazioni Statali), in relazione alla prescrizione 1 che riguardava l’individuazione di un termine per la demolizione del camino, ha espresso parere negativo per: “ la mancanza di un riferimento normativo sulla competenza ad imporre una scadenza per la demolizione, in assenza di condizioni contingibili e urgenti ”, così riconoscendo che qualsiasi questione inerente la sicurezza della struttura esulerebbe dalle competenze esprimibili nel procedimento AIA. In ogni caso, la prescrizione, in assenza della sia pur minima acquisizione istruttoria, si fonderebbe su un elemento inidoneo, di per sé solo, a fondare una ipotesi di rischio di crollo, con conseguente manifesta incongruenza del suo presupposto. In fase decisoria, peraltro, l’amministrazione non avrebbe (né in conferenza di servizi, né con il DM 381) minimamente considerato l’osservazione presentata, in violazione dell’art. 10 legge n. 241/1990.

15. Si è costituito il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, preliminarmente eccependo l’inammissibilità del ricorso quanto alla contestazione della prescrizione inerente alla responsabilità del Gestore quale garante di monitoraggio e sicurezza della torre, in quanto, nonostante l’epigrafe prospetti il gravame “ del decreto del Ministero dell’Ambiente n.381/2023… nella parte in cui stabilisce che il Gestore deve farsi garante che la torre sia monitorata e in sicurezza ”, e la premessa ai motivi rilevi che “ il DM n. 381/2023, nella parte in cui aggiorna il precedente decreto di autorizzazione integrata ambientale per l'esercizio della centrale termoelettrica, imponendo l’adempimento delle prescrizioni 2 e 3 del PIC (parere istruttorio conclusivo) e, più in generale, che “il Gestore deve farsi garante che la torre sia monitorata e in sicurezza ”, è illegittimo e merita di essere annullato per i seguenti ”, nessuna censura la ricorrente avrebbe dedotto averso tale prescrizione.

16. Nel merito, con riguardo alla censura della prescrizione n. 2, lo stesso gestore, in sede di conferenza di servizi, avrebbe rilevato che, “ per le acque che possono introdursi nel camino è in atto la raccolta di eventuali reflui, con impianti appositi, come per la prima volta rappresentato nelle osservazioni del 13 ottobre 2023 ”, con la conseguenza che esso stesso avrebbe riconosciuto la possibilità d’ingresso delle acque nel camino, destituendo di fondamento la doglianza. Peraltro, le osservazioni dell’odierna ricorrente non sarebbero state presentate nel corso dell’istruttoria, talché il Presidente aveva rappresentato che “ l’osservazione si configura come un’integrazione istruttoria, che potrà essere oggetto di un successivo riesame ”.

17. Con riferimento alla prescrizione n. 3, risponderebbe ai più elementari principi in tema di esercizio di qualsivoglia attività, essendone aspetto intrinseco, la responsabilità per l’integrità e la manutenzione sotto ogni profilo degli impianti mediante cui l’esercente opera. Peraltro: tale parte dell’impianto è dismessa;
è stata la ricorrente a richiedere che per la demolizione non fosse prescritta una data certa, bensì il riferimento alla cessazione dell’esercizio della centrale. Logica conseguenza delle ricordate premesse sarebbe che al mantenimento dell’opera siano correlate le prescrizioni impartite. Comunque, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, l’AIA è un’autorizzazione all’esercizio degli impianti industriali individuati all’allegato VIII del d.lgs. n. 152/2006, finalizzata a garantire la tutela della salute e dell’ambiente. Il referente della Commissione AIA – IPPC ha evidenziato l’esigenza che il camino posto a servizio dei gruppi VL3 e VL4, già dismessi, venga demolito, avendo considerato i rischi di crollo del camino stesso, per cause naturali non prevedibili, valutati nell’ambito dell’istruttoria procedimentale. Sarebbe infondata la tesi della ricorrente, secondo cui la presunta illegittimità della prescrizione n. 3 sarebbe confermata da quanto rilevato da ISPRA, che, in sede di Conferenza di Servizi, avrebbe “ espressamente riconosciuto la propria incompetenza ”. L’art. 29-decies, comma 3, d.lgs. n. 152/2006, attribuisce a ISPRA la verifica del rispetto delle prescrizioni dei provvedimenti di AIA di competenza statale. Inoltre, detto Istituto ex art. 28, comma 2, d.lgs. n. 152/2006, parte II, svolge anche compiti di controllo in relazione all’ottemperanza delle prescrizioni dei provvedimenti di VIA statale, con riferimento non solo alla realizzazione di interventi industriali, ma anche delle opere civili (strade, ponti) sottoposte a tale procedimento. In ogni caso, ai fini della verifica dell’ottemperanza della prescrizione n. 3, sarebbe rimesso alla discrezionalità di ISPRA decidere se richiedere un supporto tecnico da parte di altri enti competenti in materia.

18. Con successiva memoria la ricorrente ha, in primo luogo, contrastato l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla difesa erariale, dato atto dell’intervenuta cessazione della materia del contendere quanto alla richiesta di eliminazione della prescrizione n. 2, peraltro ribadendo l’illegittimità del pregresso comportamento dell’Amministrazione, e insistito per l’accoglimento delle censure formulate avverso la prescrizione n. 3.

19. All’udienza pubblica del 3.7.2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

20. Va preliminarmente rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla difesa erariale, in quanto manifestamente infondata. Da una piana lettura del ricorso emerge, infatti, che l’affermazione per cui il “ Gestore deve farsi garante che la torre sia monitorata e in sicurezza ” è stata impugnata in quanto riferita al recepimento, da parte del decreto ministeriale, delle prescrizioni n. 2 e 3, specificamente censurate. Ne consegue che è entro tali limiti che il suddetto profilo è stato dedotto da parte ricorrente e che sarà oggetto di scrutinio da parte del Collegio.

21. Sempre in via preliminare, va dato atto dell’intervenuta cessazione della materia del contendere quanto alla censura relativa alla prescrizione n. 2, avendo l’Amministrazione comunicato l’eliminazione della stessa trasmettendo il verbale della relativa Conferenza di servizi del 18.3.2024 ed il connesso PIC di riesame parziale.

22. Sul punto la censura era, peraltro, fondata sotto i profili del difetto di istruttoria e di violazione del principio di non aggravamento del procedimento, avendo l’Amministrazione ritirato la prescrizione a seguito di esame delle medesime osservazioni formulate in vista della conferenza dei servizi. Le ragioni alla base della mancata considerazione delle predette osservazioni, e cioè il fatto che le stesse avrebbero configurato un’integrazione istruttoria, non possono essere condivise. Al riguardo, infatti, occorre considerare che ai sensi dell’art. 29- quater del d.lgs. n. 152/2006, “ Nell'ambito della Conferenza dei servizi, l'autorità competente può richiedere integrazioni alla documentazione, anche al fine di valutare la applicabilità di specifiche misure alternative o aggiuntive, indicando il termine massimo non superiore a novanta giorni per la presentazione della documentazione integrativa ”. Del tutto ingiustificatamente, pertanto, le osservazioni del Gestore, prodotte a riscontro di prescrizioni formulate per la prima volta nel parere istruttorio conclusivo e già disponibili, non sono state prese in considerazione, rimandandone l’esame a un successivo, ulteriore procedimento di riesame. Ciò, da un lato, denota un contegno in contrasto con il principio di non aggravamento del procedimento, dando luogo a una moltiplicazione di sequenze procedimentali del tutto evitabile;
dall’altro lato, evidenzia, altresì, il difetto di istruttoria, essendosi tradotto nell’imposizione di una prescrizione rivelatasi, all’esito dell’ulteriore riesame, inutile in ragione delle caratteristiche del manufatto.

23. Il secondo motivo è fondato nei limiti che seguono.

24. Va rigettata la censura di incompetenza formulata dalla ricorrente sul presupposto che la prescrizione n. 3 non rientrerebbe “ nelle competenze dell’organo titolare del procedimento e che quindi una tale imposizione non possa essere formulata nell’ambito del presente procedimento AIA. ”. L’art. 29- sexies , co. 7, d.lgs. 152/2006 stabilisce, infatti, che “ L'autorizzazione può, tra l'altro, ferme restando le diverse competenze in materia di autorizzazione alla demolizione e alla bonifica dei suoli, disciplinare la pulizia, la protezione passiva e la messa in sicurezza di parti dell'installazione per le quali il gestore dichiari non essere previsto il funzionamento o l'utilizzo durante la durata dell'autorizzazione stessa ”.

25. E’, invece, fondata la doglianza di difetto d’istruttoria. In merito, nel parere istruttorio conclusivo è stato osservato che “ il camino VL3-4 è di fatto una struttura alienata, inutilizzata e non funzionale alla centrale turbogas in esercizio in quanto completamente staccata da qualsiasi fabbricato di tipo civile e industriale a suo tempo asservita all’esercizio della centrale alimentata a carbone .

Tenuto conto della necessità di ripristinare lo stato dei luoghi in caso di presenza di dismissioni impiantistiche nel sito, nonché, delle avversità naturali che si registrano con sempre maggior frequenza e intensità nell’area e per il numero di anni residui della struttura, sussiste una criticità della struttura per cause naturali non prevedibili, che potrebbero avere conseguenze connesse con il crollo.

L’installazione di un monitoraggio aiuta ad ampliare e migliorare le conoscenze per la definizione degli interventi manutentivi.

Non va inoltre posta in secondo piano la funzione propria del monitoraggio, che è proprio quella di tenere sotto osservazione e di misurare le principali grandezze fisiche caratteristiche del manufatto;
lo studio dell’evoluzione dei parametri che le caratterizzano consentiranno di valutare oggettivamente eventuali deterioramenti degenerativi al fine di prevenire gravi fenomeni che ne mettano in crisi la sicurezza strutturale e la sua stabilità nel tempo ”.

26. Dalla piana lettura del predetto parere, alla base della determinazione assunta in sede di Conferenza di servizi, emerge che l’obbligo di predisporre il piano di monitoraggio asseverato è stato imposto alla ricorrente in ragione di ritenute criticità della struttura desunte: a) da imprecisate avversità naturali, che si verificherebbero con sempre maggiore frequenza e intensità nell’area interessata;
b) dal numero di anni residui per la struttura.

27. Sennonché, da un lato il generico riferimento ad avversità naturali, in alcun modo circostanziate con riferimento a specifici eventi che potrebbero compromettere la sicurezza della struttura, si risolve in un presupposto solo apoditticamente affermato e, pertanto, privo di valenza sul pianto topico-euristico;
dall’altro lato, la mera circostanza che la struttura insisterà nell’area per diversi anni a venire è del tutto irrilevante al fine di giustificare l’imposizione di oneri di cura e di monitoraggio ulteriori a quelli che la parte ricorrente ha documentato di adottare. Nessun accertamento, infatti, è stato condotto in ordine all’idoneità dei controlli correntemente eseguiti dalla ricorrente a scongiurare i rischi paventati, sicché rimane del tutto ingiustificata la previsione di misure aggiuntive rispetto a quelle già poste in essere e riconducibili all’ordinaria responsabilità che consegue alla proprietà del manufatto.

28. Alla luce di tutto quanto sopra, dev’essere dichiarata la cessazione della materia del contendere quanto alle doglianze formulate avverso la prescrizione n. 2, mentre il ricorso va accolto con riguardo alle censure mosse in relazione alla prescrizione n. 3, con conseguente annullamento in parte qua degli atti impugnati.

29. Le spese di lite, in base al principio della soccombenza, vanno poste a carico del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica nella misura indicata in dispositivo, mentre possono essere compensate tra le altre parti.