TAR Cagliari, sez. II, sentenza 2016-04-20, n. 201600366

N. 00366/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00719/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 719 del 2015, proposto da:
Comune di Sassari, in persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dagli avv.ti M R, M I R e S P, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio dell’avv. R D T, Via Tuveri n. 47;

contro

la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti R M e M P, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale della Regione Sarda in Cagliari, viale Trento, n. 69;

il Comune di Tergu, in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

1) della Deliberazione della Giunta Regionale n. 28/13 del 09/06/2015 recante “Atto di indirizzo per lo sviluppo delle raccolte differenziate dei rifiuti urbani nel territorio regionale per il 2015”, nella parte in cui prevede: “a partire dall'1.1.2015: [...] b) ai Comuni virtuosi conferenti ad impianti con una tariffa derivante dai relativi piani industriali inferiore all'85% della media pesata delle tariffe, verrà applicata la tariffa di riferimento di cui al precedente punto a), mentre ai Comuni non virtuosi verrà applicata una tariffa pari all'85 per cento della media pesata delle tariffe applicate nel territorio regionale;
il surplus tariffario dovrà essere inserito nel fondo del meccanismo premialità/penalità come fondo perequativo a disposizione del sistema sardo per coprire le premialità anche negli altri territori.

2) della medesima Deliberazione di Giunta Regionale n. 28/13 del 09.06.2015 nella parte in cui prevede: "di stabilire che, ai fini dell’applicazione del meccanismo di penalità e premialità per il 2015, sono confermate le medesime regole vigenti nel 2014, con particolare riferimento alle soglie di raccolta differenziata da raggiungere (percentuale raccolta differenziata) e ai codici di rifiuti da utilizzare, e di introdurre alcune modifiche che consentono di addivenire ad una perequazione tariffaria fra gli impianti del territorio regionale, che premi i comportamenti virtuosi nel rispetto della gerarchia comunitaria della gestione dei rifiuti";

e così rinviando al contenuto della Deliberazione della Giunta Regionale n. 49/27 del 09/12/2014, la quale a sua volta rimanda a quanto disposto in ordine alle penalità dalla Deliberazione di Giunta Regionale 53/29 del 20.12.2013, a sua volta operante il rinvio alla deliberazione di Giunta Regionale 42/31 del 23.10.2012 anch’essa di rinvio alla Deliberazione di Giunta Regionale n. 39/33 del 23/09/2011 nella quale si prevede che:

a) i meccanismi di penalità debbano essere articolati prendendo come riferimento il 60% di raccolta differenziata, ottenuta considerando le frazioni merceologiche di umido, carta/cartone, plastica, vetro, legno, imballaggi in metallo di piccola pezzatura (lattine e barattolame) e i rifiuti da apparecchiature elettriche ed elettroniche, nonché almeno il 15% di umido ottenuto da un'attivazione estensiva delle raccolte secco-umido in tutto il territorio comunale di riferimento;

la penalizzazione tariffaria dovrà essere applicata anche ai Comuni che raggiungono e superano il 60% di raccolta differenziata, qualora non sia raggiunto almeno il 15% di umido;

d) i meccanismi penalizzanti facciano riferimento al valore di 5,16 euro /ton per evitare sperequazioni aggiuntive per i comuni conferenti presso impianti a tecnologia complessa a maggiore onerosità economica, secondo quanto stabilito nel dettaglio nell’allegato alla presente deliberazione;

e) per i Comuni con popolazione maggiore di 30.000 abitanti, sino al 31.12.2011, i soli meccanismi penalizzanti devono essere articolati prendendo come riferimento il 50% di raccolta differenziata, e almeno il 15% di umido ottenuto da un'attivazione estensiva delle raccolte secco-umido in tutto il territorio comunale di riferimento;

- di stabilire che gli oneri e gli introiti derivanti dall’applicazione dei meccanismi penalizzanti e premianti facciano capo allo stesso fondo a destinazione specifica già istituito dagli Enti titolari degli impianti di trattamento/smaltimento e vengano utilizzati esclusivamente per accantonare le penalizzazioni ed erogare le premialità;
l’eventuale saldo potrà essere utilizzato, dietro precise disposizioni dell’Assessorato, per mantenere in vigore il meccanismo delle premialità o per realizzare migliorie necessarie per le infrastrutture dedicate al recupero dell’organico di qualità o degli imballaggi;

- dell'Allegato alla Deliberazione di Giunta Regionale n. 39/33 del 23/09/2011 a cui rinvia la deliberazione di Giunta Regionale 28/13 del 09/06/2015 per la parte in cui si prevede l'incremento della tariffa, rectius prezzo di conferimento, degli impianti di smaltimento dei rifiuti, nella parte in cui stabilisce che:

g) la penalizzazione si applica al mancato raggiungimento del 60% di raccolta differenziata calcolata secondo quanto indicato al punto a), o al mancato raggiungimento del livello minimale di Rdumido calcolato secondo quanto indicato al punto b);
la penalità va altresì applicata in mancanza di specifica attestazione che sia stata attivata estensivamente nel territorio comunale di riferimento la raccolta secco-umido;
per i Comuni con popolazione maggiore di 30.000 abitanti, sino al 31.12.2011, i soli meccanismi penalizzanti si applicano al mancato raggiungimento del 50% di raccolta differenziata, nonché almeno il 15% di umido ottenuto da un’attivazione estensiva delle raccolte secco-umido in tutto il territorio comunale di riferimento;
esclusivamente nel solo trimestre di luglio, agosto e settembre, i Comuni a vocazione turistica che in tale periodo manifestino un incremento della produzione di secco residuo pari a tre volta quella del primo trimestre dell’anno, saranno assimilati ai Comuni con popolazione maggiore di 30.000 abitanti;

h) la penalizzazione è costituita da un surplus rispetto alla tariffa applicata dall'impianto consortile di conferimento, e viene quantificata in 5,16 euro/ton per i Comuni che non hanno ancora raggiunto il 60% di raccolta differenziata, o del 50% sino al 31.12.2011 per i Comuni con popolazione maggiore di 30.000 abitanti, con la precisazione che qualora non si rispetti il livello minimo di RDumido calcolato secondo quanto indicato al punto b), o le prescrizioni del livello qualitativo di cui al punto e) o la prescrizione dell'adozione a livello estensivo comunale del sistema secco-umido, si applica comunque un surplus tariffario nella misura massima di 5,16 euro/t;

- della nota protocollo n. 13131 del 12.06.2015 a firma del Direttore del Servizio Tutela dell’Ambiente e del Territorio presso la Direzione generale della difesa dell'ambiente dell'Assessorato della Difesa dell’Ambiente con la quale si fornivano indicazioni circa l'applicazione della deliberazione di Giunta Regionale 28/13 impugnata;

-di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2016 il dott. T A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Al fine di dare concreta attuazione ai principi informatori della disciplina statale in materia di gestione dei rifiuti, tesa a favorire la progressiva implementazione del trattamento di raccolta differenziata, la Giunta Regionale, già con la delibera n. 15/32 del 30 marzo 2004, era intervenuta sulle tariffe di conferimento dei rifiuti presso gli impianti di trattamento introducendo, per i comuni virtuosi, meccanismi premianti e per quelli meno attenti all’insopprimibile esigenza di tutela ambientale sottesa agli obiettivi del nuovo corso in materia di gestione dei rifiuti, dei meccanismi tariffari penalizzanti.

Tale sistema di premialità/penalità si è rivelato molto efficace in relazione al fine perseguito, consentendo in pochi anni il raggiungimento di significativi risultati scaturiti, in buona parte, proprio dal sistema incentivante riconosciuto agli enti locali (si è passati dal 2,8% del 2002 al 50,9% del 2013).

Per quanto qui rileva la Regione Sarda, con l’impugnata delibera della GR n. 28/13 del 9 giugno 2015, avrebbe confermato con decorrenza 2015 la penalità di euro 5,16 per ogni tonnellata di rifiuto conferito in impianti di trattamento da parte di Comuni che non avessero raggiunto la percentuale del 60% di raccolta differenziata, ovvero del 50% per i Comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti.

Con la medesima delibera la Regione avrebbe altresì stabilito nuovi criteri per la determinazione delle tariffe di conferimento dei rifiuti solidi urbani negli impianti di trattamento.

A tal fine è stata stabilita una tariffa unica di conferimento fissata nella misura dell’85% della media pesata delle tariffe di conferimento derivanti dai piani industriali di tutti gli impianti di trattamento presenti nel territorio regionale.

In particolare tale tariffa ammonta ad euro 125,68 (pari all’85% di 147,86) ed è dovuta in misura ridotta (70%) per i comuni che raggiungono l’anzidetta misura di raccolta differenziata, mentre è dovuta nella misura piena per i comuni non virtuosi, tra i quali ricade anche il Comune di Sassari oggi ricorrente.

Per effetto dell’impugnata delibera regionale, invero, quest’ultimo, sebbene la discarica di Scala Erre presso la quale conferisce i propri rifiuti preveda una tariffa di conferimento di euro 103,00/tonnellata, si vede costretto a pagare la tariffa determinata dall’amministrazione regionale di euro 125,68/tonnellata, oltre la penalità di euro 5,16/tonnellata in quanto non raggiunge le anzidette percentuali di raccolta differenziata.

Il ricorso è affidato alle seguenti censure:

Nullità per difetto assoluto di attribuzione: in quanto la Giunta regionale non avrebbe alcun potere di adottare provvedimenti atti a incidere sul prezzo di conferimento negli impianti di discarica, né tanto meno di prevedere l’applicazione di penalità;

Illegittimità per violazione degli artt. 23 e 117, comma 2, lett. s) della Costituzione: in quanto si sarebbe introdotta una prestazione coattiva non prevista da alcuna disposizione di legge, quanto meno per la parte eccedente il prezzo applicato dal gestore dell’impianto;

Violazione dell’art. 15 del D.Lgvo n. 36/2003: in quanto la Regione Sarda avrebbe determinato la tariffa di conferimento senza considerare le componenti indicate in tale disposizione;

Violazione dell’art. 205 del D.Lgvo n. 152/2006: in quanto la normativa statale in materia di raccolta differenziata non prevede l’imposizione di alcuna sanzione per i Comuni che non riescano a raggiungere gli obiettivi di raccolta differenziata;

Violazione dell’art. 195 del D.Lgvo n. 152/2006: in quanto sarebbe riservata allo Stato la competenza all’adozione di provvedimenti finalizzati a limitare la produzione di rifiuti;

Violazione dell’art. 196 del D.Lgvo n. 152/2006: in quanto tra le competenze delle Regioni in materia di gestione dei rifiuti non rientrerebbe quello di sanzionare con penalità i comuni che non raggiungono gli obiettivi di raccolta differenziata previsti dalla legge;

Violazione dell’art. 11 R.D. n. 262 del 16 marzo 1942 – Violazione del principio di legalità: con riguardo alla pretesa retroattività degli atti impugnati;

Concludeva quindi il Comune di Sassari chiedendo, previa sospensione, l’annullamento per quanto di ragione del provvedimento impugnato, con vittoria delle spese.

Per resistere al ricorso si è costituita la Regione Sarda che, con difese scritte, dopo averne eccepito l’irricevibilità per tardività e l’inammissibilità sotto diversi profili, ne ha chiesto nel merito il rigetto, vinte le spese.

Con ordinanza n. 242 del 7 ottobre 2015 il Tribunale ha accolto, in punto di danno grave ed irreparabile, l’istanza cautelare di sospensione ma in sede d’appello Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 178 del 21 gennaio 2016, ha riformato la decisione di primo grado respingendo la richiesta di tutela cautelare.

In vista dell’udienza di trattazione le parti hanno depositato ulteriori memorie con le quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

Alla pubblica udienza del 17 febbraio 2016, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

L’infondatezza nel merito del ricorso consente al Collegio di prescindere dall’esame delle eccezioni pregiudiziali sollevate dalla difesa dell’amministrazione regionale.

Con il primo motivo il Comune di Sassari sostiene la nullità della delibera per difetto assoluto di attribuzione dell’amministrazione regionale, che avrebbe “… assunto un provvedimento diretto ad incidere su prezzo di conferimento negli impianti di discarico, o di incenerimento, pur in assenza di un atto di legge che attribuisca a tale organo siffatto potere …”.

L’argomento è privo di pregio.

La legge regionale 13 novembre 1998 n. 31 all’art.8 (Direzione politica e direzione amministrativa) stabilisce, per quanto qui interessa, che “ La Giunta regionale, il Presidente e gli Assessori, secondo le rispettive competenze, esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi da conseguire e i programmi da attuare da parte dell'Amministrazione ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti.

Ad essi spettano in particolare:

a) le decisioni in materia di atti normativi e l’adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo e applicativo;

b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l’azione amministrativa e per la gestione;

c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale;

d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi…”

Con la delibera impugnata la Giunta regionale, al fine di dare ulteriore impulso all’obiettivo strategico di ridurre i costi anche ambientali dell’attività smaltimento dei rifiuti, in ossequio al principio di derivazione comunitaria “chi inquina paga”, nel richiamare il meccanismo di premialità/penalizzazione già introdotto nel 2004, nell’ambito delle sue attribuzioni (vedi supra lettera d), determinazione delle tariffe) ha modificato le modalità di calcolo al fine di “… addivenire ad una perequazione tariffaria tra gli impianti del territorio regionale che premi i comportamenti virtuosi …”.

In particolare la Giunta regionale prende atto delle tariffe applicate nel 2015 negli impianti di smaltimento sardi e modifica le modalità di calcolo differenziando gli impianti tra quelli con una tariffa superiore o uguale alla percentuale dell’85% della tariffa media pesata di smaltimento e quelli con una tariffa inferiore a tale percentuale e, in base a questa distinzione, determina la tariffa premiante o penalizzante.

Non vi è dubbio, quindi, che l’atto impugnato costituisca espressione del potere attribuito all’amministrazione regionale dall’anzidetta disposizione, nella specie utilizzato per la finalità, espressione del generale principio più volte affermato anche dalla legislazione statale di una progressiva riduzione dei rifiuti indifferenziati (D.Lgvo n. 152/2006), di premiare i comuni e i territori che hanno conseguito elevate percentuali di raccolta differenziata.

Di qui la reiezione del motivo.

Con la seconda censura il Comune di Sassari, che da anni non riesce ad organizzare in termini soddisfacenti rispetto ai parametri individuati dall’amministrazione regionale un sistema adeguato di raccolta differenziata dei rifiuti urbani, restando conseguentemente esposto al pagamento di tariffe di smaltimento più onerose con aggravio dei costi incombenti sulla collettività, si lamenta per il fatto che la discarica nella quale andrebbe a conferire i suoi rifiuti applicherebbe una tariffa inferiore a quella stabilita dall’amministrazione regionale, sicché – almeno per la parte eccedente quella applicata dalla discarica - si sarebbe introdotta una prestazione coattiva non prevista da alcuna disposizione di legge, con violazione delle richiamate norme costituzionali.

Neanche tale motivo è fondato.

Il meccanismo di determinazione delle tariffe sopra descritto è stato istituito al fine di incrementare la raccolta differenziata dei rifiuti all’interno dell’ambito regionale favorendo l’adozione di efficienti sistemi di raccolta che arrechino un vantaggio per l’intera comunità regionale non appesantendo il sistema di smaltimento a valle.

E’ noto infatti che gli impianti per il trattamento dei rifiuti e le discariche indifferenziate risultano notevolmente più impattanti degli impianti di riciclo ove vengono conferite le frazioni raccolte in via differenziata.

In particolare fra i criteri di determinazione della premialità è stato inserito il valore della presenza della frazione organica, particolarmente nociva se conferita in discarica, per la quale l’obiettivo di riduzione perseguito entro il 27 marzo 2018 è di 81 Kg/abit./anno.

Le tabelle riportate dalla difesa Regionale (pag. 8 della memoria depositata il 15 gennaio 2016) evidenziano il pesante ritardo del Comune di Sassari dovuto all’insufficiente funzionamento del sistema di raccolta differenziata che appare ben lontano dagli obiettivi perseguiti dalla Regione Sarda e che ad oggi sono costati al Comune di Sassari una rilevantissima somma di denaro.

Tutto quanto descritto per evidenziare che la determinazione della tariffa per cui è causa trova le sue ragioni in un più complesso sistema di premialità /penalità che non giustifica il ragionamento – limitato al suo territorio e fondato sul mero costo economico dello smaltimento – posto a fondamento del presente motivo di impugnazione, giacché, come detto, il sistema di smaltimento dei rifiuti in Sardegna è sostanzialmente unitario, concorrendo tutte le amministrazioni locali all’unico obiettivo di una progressiva riduzione dei rifiuti e delle conseguenze sull’ambiente del loro trattamento che non giustificano, come sottende l’argomento del ricorrente, una considerazione esclusivamente patrimoniale legata ai costi della discarica locale di conferimento del problema della gestione dei rifiuti.

Pertanto si rivela conforme ai parametri costituzionali invocati dal Comune ricorrente la delibera di determinazione della tariffa che, partendo come base di calcolo dalla media pesata dei prezzi praticati dagli impianti in ambito regionale, la quantifica sulla base del livello di raccolta differenziata raggiunto in ambito locale.

Con il terzo motivo il Comune di Sassari lamenta la violazione dell’art. 15 del D.Lgvo n. 36/2003 in quanto la Regione Sarda avrebbe determinato la tariffa di conferimento senza considerare le componenti indicate in tale disposizione.

Il motivo è privo di pregio.

L’art. 15. del D.Lgvo 13 gennaio 2003 n. 36 invocato dal Comune, rubricato “Costi dello smaltimento dei rifiuti nelle discariche”, stabilisce che “ Il prezzo corrispettivo per lo smaltimento in discarica deve coprire i costi di realizzazione e di esercizio dell'impianto, i costi sostenuti per la prestazione della garanzia finanziaria ed i costi stimati di chiusura, nonchè i costi di gestione successiva alla chiusura per un periodo pari a quello indicato dall'art. 10 comma 1, lettera i) ”.

Il richiamo a tale disposizione, relativa espressamente alla determinazione del prezzo per lo smaltimento in discarica, è dunque inconferente con riguardo al caso che ci occupa, che concerne la determinazione della tariffa di conferimento in impianti di trattamento inserita in un sistema di premialità/penalità dei comuni e determinata sulla base della media pesata delle tariffe di conferimento derivanti dai piani industriali di tutti gli impianti di trattamento presenti nel territorio regionale.

Con il quarto motivo il Comune ricorrente lamenta la violazione dell’art. 205 del D.Lgvo n. 152/2006 in quanto la normativa statale in materia di raccolta differenziata non prevederebbe l’imposizione di alcuna sanzione per i Comuni che non riescano a raggiungere gli obiettivi di raccolta differenziata.

Neanche tale motivo è fondato rivelandosi il richiamo all’anzidetta disposizione del tutto in conferente rispetto all’odierna impugnazione.

L’art. 205 cit. recita al primo comma:

“… in ogni ambito territoriale ottimale, se costituito, ovvero in ogni comune deve essere assicurata una raccolta differenziata dei rifiuti urbani pari alle seguenti percentuali minime di rifiuti prodotti:

a) almeno il trentacinque per cento entro il 31 dicembre 2006;

b) almeno il quarantacinque per cento entro il 31 dicembre 2008;

c) almeno il sessantacinque per cento entro il 31 dicembre 2012 …”.

Come riferisce la difesa regionale, in Sardegna l’ambito territoriale ottimale è stato individuato nel territorio dell’intera Regione e in esso non si era raggiunta la percentuale di raccolta minima differenziata del 65%.

Il successivo comma 3 prevede che “ Nel caso in cui, a livello di ambito territoriale ottimale se costituito, ovvero in ogni comune, non siano conseguiti gli obiettivi minimi previsti dal presente articolo, è applicata un'addizionale del 20 per cento al tributo di conferimento dei rifiuti in discarica a carico dei comuni che non abbiano raggiunto le percentuali previste dal comma 1 sulla base delle quote di raccolta differenziata raggiunte nei singoli comuni ”.

Il comma 1 bis recita inoltre testualmente che “ Nel caso in cui, dal punto di vista tecnico, ambientale ed economico, non sia realizzabile raggiungere gli obiettivi di cui al comma 1, il comune può richiedere al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare una deroga al rispetto degli obblighi di cui al medesimo comma 1. Verificata la sussistenza dei requisiti stabiliti al primo periodo, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare può autorizzare la predetta deroga, previa stipula senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica di un accordo di programma tra Ministero, regione ed enti locali interessati, che stabilisca:

a) le modalità attraverso le quali il comune richiedente intende conseguire gli obiettivi di cui all'articolo 181, comma 1. Le predette modalità possono consistere in compensazioni con gli obiettivi raggiunti in altri comuni;

b) la destinazione a recupero di energia della quota di rifiuti indifferenziati che residua dalla raccolta differenziata e dei rifiuti derivanti da impianti di trattamento dei rifiuti indifferenziati, qualora non destinati al recupero di materia;

c) la percentuale di raccolta differenziata dei rifiuti urbani, da destinare al riciclo, che il comune richiedente si obbliga ad effettuare ”.

Orbene, l’addizionale del 20% al tributo di conferimento dei rifiuti in discarica a carico degli ambiti territoriali ottimali che non abbiano raggiunto le percentuali previste dal comma 1 sulla base delle quote di raccolta differenziata raggiunte nei singoli comuni consisteva, appunto, nella penalità di euro 5,16/tonnellata che fino al 2014 veniva applicata ai comuni sardi.

Come affermato dalla difesa regionale (pag. 16 della memoria depositata il 2 ottobre 2015) il sistema introdotto dalla delibera impugnata assume valore assorbente rispetto alla precedente applicazione della penale di euro 5,16/tonnellata, non più richiamata nella delibera n. 28/13 e nella successiva nota esplicativa.

Quindi in relazione alla pregressa applicazione – per il 2014 - della sanzione di euro 5,16/tonnellata il Comune di Sassari - al più - avrebbe potuto avviare il procedimento derogatorio da richiedere al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di cui al comma 1 bis, ma non risulta che tale procedura, peraltro irrilevante ai fini del giudizio in esame, sia mai stata avviata dal Comune ricorrente.

Con il quinto motivo il Comune di Sassari lamenta la violazione dell’art. 195 del D.Lgvo n. 152/2006 in quanto sarebbe riservata allo Stato la competenza all’adozione di provvedimenti finalizzati a limitare la produzione di rifiuti.

L’infondatezza della censura discende dalla piana lettura dell’art. 199 del D.Lgvo n. 152 del 3 aprile 2006, nel testo sostituito dall'art. 20, comma 1, D.Lgs. 3 dicembre 2010, n. 205, che attribuisce espressamente alle Regioni la predisposizione e l’adozione di piani di gestione dei rifiuti che, ai sensi del 3° comma, prevedono:

“…a ) tipo, quantità e fonte dei rifiuti prodotti all'interno del territorio, suddivisi per ambito territoriale ottimale per quanto riguarda i rifiuti urbani, rifiuti che saranno prevedibilmente spediti da o verso il territorio nazionale e valutazione dell'evoluzione futura dei flussi di rifiuti, nonché la fissazione degli obiettivi di raccolta differenziata da raggiungere a livello regionale, fermo restando quanto disposto dall'articolo 205;

b) i sistemi di raccolta dei rifiuti e impianti di smaltimento e recupero esistenti, inclusi eventuali sistemi speciali per oli usati, rifiuti pericolosi o flussi di rifiuti disciplinati da una normativa comunitaria specifica;

c) una valutazione della necessità di nuovi sistemi di raccolta, della chiusura degli impianti esistenti per i rifiuti, di ulteriori infrastrutture per gli impianti per i rifiuti in conformità del principio di autosufficienza e prossimità di cui agli articoli 181, 182 e 182-bis e se necessario degli investimenti correlati;

d) informazioni sui criteri di riferimento per l'individuazione dei siti e la capacità dei futuri impianti di smaltimento o dei grandi impianti di recupero, se necessario;

e) politiche generali di gestione dei rifiuti, incluse tecnologie e metodi di gestione pianificata dei rifiuti, o altre politiche per i rifiuti che pongono problemi particolari di gestione;

f) la delimitazione di ogni singolo ambito territoriale ottimale sul territorio regionale, nel rispetto delle linee guida di cui all'articolo 195, comma 1, lettera m);

g) il complesso delle attività e dei fabbisogni degli impianti necessari a garantire la gestione dei rifiuti urbani secondo criteri di trasparenza, efficacia, efficienza, economicità e autosufficienza della gestione dei rifiuti urbani non pericolosi all'interno di ciascuno degli ambiti territoriali ottimali di cui all'articolo 200, nonché ad assicurare lo smaltimento e il recupero dei rifiuti speciali in luoghi prossimi a quelli di produzione al fine di favorire la riduzione della movimentazione di rifiuti;

h) la promozione della gestione dei rifiuti per ambiti territoriali ottimali, attraverso strumenti quali una adeguata disciplina delle incentivazioni, prevedendo per gli ambiti più meritevoli, tenuto conto delle risorse disponibili a legislazione vigente, una maggiorazione di contributi;
a tal fine le regioni possono costituire nei propri bilanci un apposito fondo;

i) la stima dei costi delle operazioni di recupero e di smaltimento dei rifiuti urbani;

l) i criteri per l'individuazione, da parte delle province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti nonché per l'individuazione dei luoghi o impianti adatti allo smaltimento dei rifiuti, nel rispetto dei criteri generali di cui all'articolo 195, comma 1, lettera p);

m) le iniziative volte a favorire, il riutilizzo, il riciclaggio ed il recupero dai rifiuti di materiale ed energia, ivi incluso il recupero e lo smaltimento dei rifiuti che ne derivino;

n) le misure atte a promuovere la regionalizzazione della raccolta, della cernita e dello smaltimento dei rifiuti urbani;

o) la determinazione, nel rispetto delle norme tecniche di cui all'articolo 195, comma 2, lettera a), di disposizioni speciali per specifiche tipologie di rifiuto;

p) le prescrizioni in materia di prevenzione e gestione degli imballaggi e rifiuti di imballaggio di cui all'articolo 225, comma 6;

q) il programma per la riduzione dei rifiuti biodegradabili da collocare in discarica di cui all'articolo 5 del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36;

r) un programma di prevenzione della produzione dei rifiuti, elaborato sulla base del programma nazionale di prevenzione dei rifiuti di cui all'art. 180, che descriva le misure di prevenzione esistenti e fissi ulteriori misure adeguate. Il programma fissa anche gli obiettivi di prevenzione. Le misure e gli obiettivi sono finalizzati a dissociare la crescita economica dagli impatti ambientali connessi alla produzione dei rifiuti. Il programma deve contenere specifici parametri qualitativi e quantitativi per le misure di prevenzione al fine di monitorare e valutare i progressi realizzati, anche mediante la fissazione di indicatori… ”.

Con il sesto motivo il Comune di Sassari contesta la violazione dell’art. 196 del D.Lgvo n. 152/2006 in quanto tra le competenze delle Regioni in materia di gestione dei rifiuti non rientrerebbe quello di sanzionare con penalità i comuni che non raggiungono gli obiettivi di raccolta differenziata previsti dalla legge.

Neanche tale censura è fondata, rientrando le modalità di determinazione della tariffa oggi in contestazione nell’attività affidata alle Regioni di incentivazione alla riduzione della produzione dei rifiuti ed al recupero degli stessi e di promozione della gestione dei rifiuti (art. 196 D.Lgvo n. 152/2006, lettere b), l), i).

Con l’ultimo motivo il Comune di Sassari lamenta la violazione del principio di legalità con riguardo alla pretesa retroattività degli atti impugnati;

L’argomento non merita accoglimento.

Premesso infatti che, come correttamente rilevato dalla difesa regionale, in relazione ai provvedimenti amministrativi il principio della irretroattività non ha valenza assoluta, la delibera impugnata si limita a fissare, per l’annualità 2015, nell’ambito di un programma composito avviato fin dalla delibera della Giunta regionale n. 17 del 17 luglio 2004 e finalizzato al raggiungimento di obiettivi prefissati in materia di percentuali di raccolta differenziata, le nuove modalità di determinazione delle tariffe di conferimento secondo un punto di equilibrio tra l’incentivazione degli enti locali virtuosi e la penalizzazione dei Comuni meno diligenti nell’avviamento di un percorso di gestione compatibile dei rifiuti.

Le modalità di determinazione delle tariffe di conferimento riferite a ciascun anno costituiscono dunque – di volta in volta – prosecuzione e attuazione dell’anzidetta programmazione unitaria avviata dall’amministrazione regionale da oltre un decennio, di necessaria applicazione per l’intera annualità, per cui non può parlarsi di violazione del principio di irretroattività.

Del resto la tesi proposta dal ricorrente, oltre ad minare insanabilmente – attraverso la riduzione delle risorse - l’attività premiale destinata ai comuni virtuosi, non appare accettabile anche perché, stante l’efficacia temporalmente limitata al 2014 della precedente determinazione tariffaria, in mancanza della previsione di una eventuale proroga si verrebbe a determinare fino a giugno 2015 un vuoto normativo non agevolmente colmabile.

In conclusione, quindi, il ricorso, per tutte le suesposte considerazioni, si rivela infondato e va respinto.

La particolare natura della controversia tra amministrazioni pubbliche giustifica peraltro la compensazione delle spese tra le parti.