Pubblicato il 27/03/2023

N. 01887/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02174/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2174 del 2022, proposto da
Italiana Petroli S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati F C T, G Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la segreteria del Tribunale Amministrativo
Regionale per la Campania – Napoli;

contro

Comune di Sorrento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e domicilio fisico eletto presso la segreteria generale del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Napoli
Città Metropolitana di Napoli, in persona del Sindaco Metropolitano p.t, rappresentata e difesa dagli avvocati Vera Berardelli, Massimo Maurizio Marsico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli alla Piazza Matteotti n. 1

e con l'intervento di

ad opponendum:
Carmela Giglio, in proprio e quale legale rappresentante pro tempore della Zurlo s.r.l. rappresentata e difesa dall'avvocato Giulio Renditiso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- del provvedimento del Comune di Sorrento del primo marzo 2022, notificato in pari data, recante la decadenza dell’autorizzazione petrolifera n. 23039 del 24.6.2011 e della concessione del suolo pubblico per l’esercizio di un impianto di distributori carburanti, sito in via Capo nn. 96/98;

- ove occorra e nei limiti di interesse, della nota del Comune di Sorrento del 20.12.2021 di comunicazione di avvio del procedimento;

- ove occorra e nei limiti di interesse, in parte qua, del Piano urbanistico comunale del Comune di Sorrento, adottato con D.C.C. n. 27 del 25.4.2011 e approvato con Decreto n. 502 del 18 luglio 2011, comprensivo delle Norme Tecniche di Attuazione, limitatamente alla previsione di cui all’art. 10 comma 8, nella parte in cui dispone la delocalizzazione e la chiusura incondizionata degli impianti di distributori carburanti esistenti nella Zona A del territorio comunale, nel termine di 10 anni dall’approvazione definitiva del PUC;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale, e comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sorrento e della Città Metropolitana di Napoli, nonché l’atto di intervento di Carmela Giglio in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore della Zurlo srl;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 gennaio 2023 la dott.ssa Viviana Lenzi, e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con il presente ricorso, ritualmente notificato e depositato, la società Italiana Petroli S.p.A. ha chiesto – in via principale - annullarsi il provvedimento del 1° marzo 2022 con il quale il Comune di Sorrento ha dichiarato la decadenza dell’autorizzazione amministrativa n. 23039 del 24.6.2011 e della concessione di suolo pubblico intestate alla società Italiana Petroli S.p.A. per l’esercizio di un impianto di distributori carburanti sito nel Comune di Sorrento alla Via Capo, nn. 96-98.

Nel provvedimento, l’ente rimarca che l’impianto ricade in zona A (insediamenti e nuclei pre-moderni) del P.R.G. approvato con decreto del Presidente della Provincia di Napoli n. 502/2011 e che l’art. 10 co. 8 delle nn.tt.aa. dispone che nelle zone diverse da quelle B, C, D e G non possono essere localizzati nuovi impianti e quelli esistenti dovranno essere delocalizzati o chiusi entro 10 anni dall’approvazione definitiva del P.U.C.: di talché, essendo decorso tale termine, non è più possibile la prosecuzione dell’attività.

1.1 – A sostegno del gravame, la società ricorrente deduce, in estrema sintesi:

- che il provvedimento comunale contrasta con le fonti normative sovraordinate che regolano il settore carburanti, tra cui il d. lgs. n. 32/1198, la l.r. n. 6/2006 ed il regolamento regionale di attuazione n. 1 del 20 gennaio 2012, la L.R. 30 luglio 2013, n. 8 e, da ultimo, la L.R. 21 aprile 2020, n. 7, che non consentono di ravvisare alcuna incompatibilità territoriale rispetto agli impianti già esistenti;
l’art. 10 cit. va pertanto disapplicato o dichiarato illegittimo.

- l’ente ha disposto la chiusura dell’impianto sull’errato presupposto della demanialità del suolo su cui questo insiste, che non apparterrebbe, invece, al sedime stradale: il rapporto con IP non è quindi riconducibile alla concessione, ma ad una locazione ad uso commerciale che, in mancanza di tempestiva disdetta, si è rinnovata di sei anni in sei anni e verrà a scadenza il 18/4/2026.

1.2 – Resiste al gravame il Comune di Sorrento, evidenziando che, con sentenza n. 4662/2018, il Consiglio di Stato ha acclarato la natura concessoria del rapporto intercorrente tra le parti in causa, sul presupposto della natura demaniale dell’area su cui insiste l’impianto.

1.3 - Ha spiegato intervento ad opponendum Giglio Carmela, in proprio e nella qualità di legale rappresentante pro tempore della Zurlo srl, titolare di un’azienda alberghiera denominata “Villa Igea”, a cui si accede attraverso l’area occupata dal distributore, chiedendo il rigetto dell’impugnativa ed eccependone l’inammissibilità per la parte diretta a contestare la n.t.a. che avrebbe dovuto essere impugnata dalla ricorrente già all’atto della sua approvazione.

2 - Accolta l’istanza cautelare, alla pubblica udienza del 18/1/2023 il ricorso è transitato in decisione.

3 - La domanda non è meritevole di accoglimento.

4 - Ragioni di ordine logico impongono di muovere dallo scrutinio del secondo motivo di ricorso, avente ad oggetto la qualificazione giuridica del rapporto intercorrente tra il Comune di Sorrento e la ricorrente.

Come rimarcato dalla difesa comunale, la natura concessoria di tale rapporto (concessione di spazi ed aree pubbliche) trova conferma implicita nella sentenza n. 4662/2018 del Consiglio di Stato, pronunciata tra le stesse parti, in cui il thema decidendum è, infatti, circoscritto alla sola durata dello stesso.

Il giudicato esterno rappresentato da tale decisione impedisce che in questa sede si discuta circa l’esistenza o meno di una concessione.

Il motivo va, quindi, dichiarato inammissibile.

Peraltro, in proposito va osservato che il rapporto non può che essere qualificabile come pubblicistico, posto che l’area in questione costituisce pertinenza stradale, in quanto area di servizio (ex art. 24 Cod. della Strada).

5 - Passando al primo motivo di ricorso, si osserva che – come anticipato – il gravato provvedimento si fonda sulla previsione dell’art. 10 co. 8 delle nn.tt.aa. del PUC, che prevede la chiusura o la delocalizzazione degli impianti di distribuzione di carburanti esistenti nelle zone del PUC diverse da quella B, C, D e G entro dieci anni dall’approvazione del PUC (risalente al 2011). A detta di parte ricorrente, tale norma andrebbe annullata/disapplicata per contrasto con la normativa nazionale e regionale, sia precedente che successiva, la quale consentirebbe invece di localizzare in qualsiasi zona gli impianti di distribuzione.

5.1 - Il motivo è inammissibile.

“ E’ noto il consolidato indirizzo giurisprudenziale (tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, n. 1276 del 2021, n. 5235 del 2015, sez. III, n. 1955 del 2014, sez., VI n. 3888 del 2011, sez. IV, 9375 del 2010, n. 4546 del 2010) – da cui la Sezione non ravvisa motivo per discostarsi – secondo il quale, in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, si distinguono le norme che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo), e le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull'osservanza di canoni estetici, sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.).

20.6.1. Per le disposizioni appartenenti alla prima categoria si impone, in relazione all'immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio.

20.6.2. Al contrario, a diversa conclusione si perviene con riguardo alle prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo e, dunque, possono essere oggetto di censura in occasione dell’impugnazione di quest’ultimo ” - Consiglio di Stato, sez. IV, sent. – 1/2/22 n. 678/2022.

5.1.1 - Tanto premesso, nel caso in esame si invoca l’annullamento di una prescrizione mediante la quale si è disposta la chiusura/dislocazione degli impianti di distribuzione esistenti in zona A, come tale immediatamente lesiva della posizione giuridica della ricorrente che, già all’epoca dell’approvazione del PUC, era titolare della concessione in argomento.

La contestata disposizione – a parere del Tribunale – necessitava, quindi, di impugnazione in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento di pianificazione territoriale. L’inutile decorrenza del termine di impugnazione osta, ormai, all’esame, nel merito, della domanda caducatoria.

5.1.2 - Neppure potrebbe procedersi alla disapplicazione della n.t.a., ove si ponga mente al fatto che “ secondo una consolidata giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 10 gennaio 2003, n. 35), nell’ambito della giurisdizione di legittimità del Giudice amministrativo è ammessa solamente la disapplicazione dei regolamenti, che si configurano come atti soggettivamente amministrativi, ma aventi natura normativa;
pertanto, al di fuori di tali ipotesi, dev’essere esclusa la disapplicazione di atti non impugnati e, in particolare, di quelli che, ancorché connotati da una portata generale, non hanno natura normativa .” – Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, sent. 24/11/22 n. 198/2022.

Ancora, più specificamente, “ .. al giudice amministrativo non spetta un generale potere di disapplicazione dei provvedimenti amministrativi, al di fuori dei casi eccezionali degli atti presupposti di natura normativa (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 1430/2014;
sez. IV, n. 3256/2015), con esclusione della disapplicazione per gli atti generali privi di natura normativa (cfr. Cons Stato, sez. IV, n. 2988/2012;
n. 2706/2017), in quanto, altrimenti, si finirebbe per sovvertire le regole del giudizio impugnatorio, per snaturarne i caratteri essenziali e, in definitiva, per consentire l'elusione del termine di decadenza stabilito al fine di ottenere dal giudice amministrativo l'eliminazione degli atti lesivi di interessi legittimi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 8654/2010). Non è, quindi, consentita la disapplicazione per gli strumenti urbanistici generali e, vieppiù, attuativi, i quali hanno natura di atti generali (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 5158/2011;
sez. II, n. 2465/2021) ” – Tar Campania, Salerno, sez. II, sent. 7/2/22 n. 367/2022.

5.2 - Ad ogni buon conto, va osservato che le formulate censure risultano infondate anche nel merito.

Giova rimarcare che l’impianto in argomento è situato in zona A del PUC che, ai sensi dell’art. 15 delle nn.tt.aa. (cfr. all. 2 dep. Comune del 26/5/22) “ comprende l’insediamento storico di Sorrento centro ed i nuclei storici di Capo, Cesarano, Casarlano e Baranica [..omissis ..] ”.

Orbene, l’art. 2, commi 1 e 1 bis, del d. lgs. n. 32/1998 stabilisce che:

“1. Per consentire la razionalizzazione della rete di distribuzione e la semplificazione del procedimento di autorizzazione di nuovi impianti su aree private i comuni, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, individuano criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati detti impianti. Contestualmente i comuni dettano le norme applicabili a dette aree ivi comprese quelle sulle dimensioni delle superfici edificabili, in presenza delle quali il comune è tenuto a rilasciare la concessione edilizia per la realizzazione dell'impianto. I comuni dettano, altresì, ogni altra disposizione che consenta al richiedente di conoscere preventivamente l'oggetto e le condizioni indispensabili per la corretta presentazione dell'autocertificazione di cui all'articolo 1, comma 3, del presente decreto, anche ai fini del potenziamento o della ristrutturazione degli impianti esistenti.

1-bis. La localizzazione degli impianti di carburanti costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici in tutte le zone e sottozone del piano regolatore generale non sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali e non comprese nelle zone territoriali omogenee A”.

5.2.1 - Come osservato da Tar Lazio, Roma, sez II quater, sent. n. 5428/2019: “ 4.1. Il d.lgs. n. 32/1998 ha attribuito in via diretta ai Comuni poteri programmatori e pianificatori particolarmente pregnanti e specifici, finalizzati all'individuazione dei criteri, requisiti e caratteristiche delle aree sulle quali possono essere installati gli impianti di distribuzione di carburante, riconoscendo alle Regioni un potere suppletivo nel caso in cui e sino a che i Comuni non esercitino i suddetti poteri. Tale disciplina normativa, quindi, assegna ai Comuni un ambito di discrezionalità relativamente ampia, nel rispetto delle norme poste a tutela di beni culturali, paesistici e ambientali, della salute, della sicurezza e della viabilità e in conformità al vigente assetto urbanistico e del territorio.

Pertanto, la deroga al principio del libero esercizio dell'attività economica di installazione e di gestione degli impianti distributori di carburanti, previsto e disciplinato dal d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, determina una riduzione della libertà di esercizio dell'attività economica in questione, derivante dalla verifica della conformità alle disposizioni del piano regolatore, alle prescrizioni fiscali e a quelle concernenti la sicurezza sanitaria, ambientale e stradale, alle disposizioni per la tutela dei beni storici e artistici, nonché, alle norme di indirizzo programmatico delle Regioni”.

Va inoltre osservato che “La ratio di tale disposizione è, infatti, quella di ampliare tale possibilità, consentendo al comune di localizzare tali impianti in qualunque zona del territorio comunale, fatta eccezione per le aree comprese nelle zone territoriali omogenee "A" o soggette a particolari vincoli paesaggistici, ambientali ovvero monumentali: e ciò, al dichiarato fine di semplificare le procedure di autorizzazione per l’installazione dei nuovi impianti” – Tar Sicilia, Palermo, sent. n. 438/2018 .

Ed ancora : “l’art.2, comma 1 bis, del D. Lgs. n. 32/1998 non determina il venire meno della legittima possibilità per le amministrazioni comunali di localizzare gli impianti di distribuzione carburanti mediante specifiche previsioni urbanistiche.

Né vale ad inficiare la predetta ricostruzione il richiamo all’art. 83 bis, comma 17, del D.L. n 112/2008 che vieta restrizioni e limitazioni con finalità commerciali, poiché la disposizione delle N.T.A. censurata mira a proteggere e tutelare l’ambiente e il territorio e a consentire il bilanciamento dell’installazione dell’impianto con i predetti interessi ” - Tar Toscana, sent. 1001/2021.

5.2.2 - Neppure sussiste il presunto contrasto con il regolamento regionale del 20 gennaio 2012, n. 1 (Regolamento di attuazione della legge regionale 29 marzo 2006, n.6 “Norme per la razionalizzazione e l'ammodernamento del sistema distributivo dei carburanti”), il cui art. 4 recita:

“Zonizzazioni - 1. In relazione alle zone del territorio stabilite dall’articolo 3 comma 1, del presente regolamento, si indicano i seguenti criteri: a) all’interno delle aree rientranti nella zona 1, di cui all'articolo 3, lettera a), comma 1 del presente regolamento, non è consentita l’installazione di nuovi impianti stradali di distribuzione di carburanti, la modifica ovvero il potenziamento degli impianti esistenti, la concentrazione o il trasferimento degli impianti nell’ambito di essa. Possono essere conservati gli impianti esistenti purché non deturpino il particolare pregio storico-artistico ed ambientale della zona. Per questi ultimi sono consentiti interventi di manutenzione o di adeguamento alle vigenti normative;”.

In relazione alla zona 1 (descritta dal regolamento come “zona A di cui all’articolo 2 del decreto ministeriale 1444 del 1968): la parte del territorio comunale interessata da agglomerati urbani che rivestono interesse storico, artistico o di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti che possono considerarsi, per tali caratteristiche, parte integrante degli agglomerati stessi”) l’intento del legislatore regionale è chiaramente quello di preservare massimamente il pregio storico-artistico dei luoghi, vietando la collocazione di nuovi impianti e consentendo la permanenza di quelli esistenti solo ove sussista compatibilità con le caratteristiche della zona. La chiusura degli impianti si profila, quindi, come facoltà parimenti riconosciuta ai Comuni che ben possono esercitarla, senza soggiacere al particolare onere motivazionale imposto unicamente per la diversa facoltà della conservazione degli impianti.

5.3 – In definitiva, non è ravvisabile alcuna incompatibilità della contestata disposizione delle nn.tt.aa., con la normativa primaria regolante la materia.

6 - Le spese seguono a soccombenza nel rapporto tra ricorrente e Comune di Sorrento, e si liquidano come da dispositivo. Sussistono, invece, giustificati motivi per compensare le spese tra la ricorrente, l’interventrice e la Città Metropolitana.