Pubblicato il 17/06/2021

N. 07274/2021 REG.PROV.COLL.

N. 05273/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5273 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS--OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato G F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
M G, L R, R N, rappresentati e difesi dagli avvocati A B, A M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to A M in Roma, corso Trieste 109;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Federazione Nazionale degli Ordini dei Tecnici Sanitari di Radiologia Medica e delle Professioni Sanitarie Tecniche, della Riabilitazione e della Prevenzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Piccioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS--OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Rinaldi, Nicola Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del D.M. 9 agosto 2019, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 212 il 10 settembre 2019, del Ministero della Salute relativo alla “istituzione degli elenchi speciali ad esaurimento istituti presso gli Ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione”;

- di tutti i provvedimenti collegati, connessi e conseguenziali;

per il riconoscimento

del diritto di parte ricorrente a presentare validamente la domanda di inserimento negli elenchi ad esaurimento relativi alla figura professionale di massofisioterapista, con conseguente declaratoria di illegittimità del D.M. impugnato;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, della Federazione Nazionale degli Ordini dei Tecnici Sanitari di Radiologia Medica e delle Professioni Sanitarie Tecniche, della Riabilitazione e della Prevenzione e dei Sigg.ri -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS--OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 maggio 2021 il dott. Paolo Marotta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti sono tutti in possesso del diploma di massofisioterapia, figura istituita con la legge n. 403/1971.

Con decreto ministeriale del 9 agosto 2019, in attuazione dell’art. 1, comma 538 della legge n. 145 del 2018, veniva tra l’altro istituito, presso l’Ordine delle professioni sanitarie tecniche, l’elenco speciale dei massofisioterapisti. Tra i requisiti per farne parte, si richiede, oltre al titolo conseguito ai sensi della legge n. 403 del 1971, una esperienza lavorativa di almeno 36 mesi negli ultimi 10 anni (partendo a ritroso dalla data di entrata in vigore della legge n. 145 del 2018). Termine ultimo per iscriversi presso il suddetto elenco: 30 giugno 2020.

I ricorrenti, come già anticipato, sono tutti soggetti in possesso del prescritto titolo (diploma di massofisioterapista), ma non anche del requisito esperienziale di 36 mesi lavorativi. Ciò in quanto i suddetti corsi regionali sarebbero stati autorizzati sino al 2018, con conseguente impossibilità per i medesimi di avviare utilmente – nei termini di cui sopra – una qualsivoglia attività lavorativa e professionale nel suddetto campo.

Di qui il ricorso affidato ai seguenti motivi:

I. Violazione di legge;
eccesso di potere;
violazione del principio del favor partecipationis.

In estrema sintesi, i ricorrenti sostengono che il decreto ministeriale impugnato, impedendo la presentazione della domanda di inserimento ai massofisioterapisti non in possesso del requisito della esperienza professionale indicata (36 mesi nell’ultimo decennio) si porrebbe in contrasto con il principio di favor partecipationis.

II. Violazione di legge ed eccesso di potere per illogicità manifesta.

I ricorrenti sostengono che il decreto del Ministero della Salute del 9 agosto 2019 sia illegittimo laddove, nell'istituire l'elenco speciale ad esaurimento dei massofisioterapisti il cui titolo è stato conseguito ai sensi della legge 19 maggio 1971 n. 403 (art. 5), ne subordina l'iscrizione al possesso di un requisito (l'aver svolto un'attività professionale in regime di lavoro dipendente o autonomo, per un periodo minimo di 36 mesi, anche non continuativi negli ultimi 10 anni).

I ricorrenti sostengono che l'art. 4, comma 4-bis, della l. 42/1999, introdotto dall’art. 1, comma 537, della l. n. 145/2018, si collochi nell’ambito del progetto di riordino delle professioni sanitarie avviato con la legge 11 gennaio 2018, n. 3 (c.d. legge Lorenzin) e non sarebbe applicabile ai massofisioterapisti che non rientrano nel novero delle professioni sanitarie.

In subordine, i ricorrenti hanno sollevato questione di legittimità costituzionale nei confronti dell'articolo 4, comma 4-bis, della legge 26 febbraio 1999, n. 42, introdotto dal comma 537 dell'art. 1 della Legge 30/12/2018, n. 145, per violazione degli artt. 3 e 33 della Costituzione nonché dell’art. 117, primo comma, della Costituzione.

In primo luogo, i ricorrenti ravvisano nella norma in questione la violazione del principio di eguaglianza dal momento che per effetto di essa si registrerebbe (a loro dire) una grave disparità di trattamento tra soggetti che, pur in possesso del medesimo titolo, al momento fissato dal legislatore (31 dicembre 2018), hanno maturato una differente anzianità professionale nel suddetto profilo di massofisioterapista.

I ricorrenti deducono inoltre “…l’illegittimità Costituzionale dell’art. 1 comma 537 e ss. nella parte in cui non consente di poter essere inseriti negli elenchi speciali ai soggetti che abbiano conseguito un titolo abilitante all’esercizio della professione di massofisioterapista, giacché, verrebbe violato l’art. 117 comma 1 della Costituzione, in punto di mancato rispetto della normativa Comunitaria applicabile sul suolo italiano”.

Da ultimo, i ricorrenti formulano una serie di censure, evidenziando che, a loro giudizio, il Ministero della Salute con il decreto impugnato non abbia interpretato e applicato correttamente la disposizione di legge sopra richiamata (art. 1, comma 537, della l. n. 145/2018);
secondo la tesi dei ricorrenti, l’iscrizione all’elenco speciale dei massofisioterapisti dovrebbe essere consentita non solo a coloro ai massofisioterapisti che hanno svolto la relativa attività per 36 mesi, ma anche a coloro che pur non avendo acquisito la predetta esperienza lavorativa stiano attualmente svolgendo l’attività di massofisioterapisti.

Si costituivano in giudizio l’intimata amministrazione statale, la Federazione Nazionale degli Ordini dei Tecnici Sanitari di Radiologia Medica e delle Professioni Sanitarie Tecniche, della Riabilitazione e della Prevenzione nonché un nutrito gruppo di massofisioterapisti risultati idonei alla iscrizione presso il suddetto elenco (in quanto in possesso della ridetta anzianità lavorativa di 36 mesi al momento fissato dal legislatore) tutti per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione.

La difesa dei controinteressati sollevava in particolare le seguenti eccezioni di rito: a) difetto di giurisdizione in quanto sarebbe competente, in materia, la commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie;
b) inammissibilità del ricorso (collettivo) per asserito contrasto tra le posizioni dei diversi ricorrenti e sotto ulteriori profili (indeterminatezza delle deduzioni delle parti ricorrenti).

Con ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 28 ottobre 2020 e depositato in pari data, i ricorrenti non hanno proposto nuove domande né hanno formulato nuove censure, ma si sono limitati a formulare domanda cautelare avverso il provvedimento impugnato nel ricorso introduttivo del giudizio, giustificandola in relazione alla concessione di misure cautelari disposta da parte di questo Tribunale in fattispecie analoghe (domanda cautelare che è stata respinta con ordinanza n. 7359/2020).

Con atto depositato in data 3 novembre 2020 il difensore dei ricorrenti (avv.to G F) ha dichiarato che uno dei suoi assistiti (-OMISSIS-) non ha più interesse alla prosecuzione del giudizio.

Alla pubblica udienza del 4 maggio 2021, tenutasi con modalità da remoto ai sensi del decreto-legge n. 137 del 2020, la causa veniva infine trattenuta in decisione.

1. Vanno innanzitutto affrontate le richiamate eccezioni di rito sollevate dalla difesa dei controinteressati.

1.1. La giurisdizione della suddetta commissione centrale, ai sensi del d.l.c.p.s. n. 233 del 1946, non sussiste dal momento che non si è al cospetto di un provvedimento di rifiuto in merito alla iscrizione all’albo (presupposto questo per innescare una simile giurisdizione speciale), ma, piuttosto, di un atto amministrativo avente valenza generale nonché espressione di potere autoritativo di carattere unilaterale, preordinato in quanto tale a regolare e a individuare i criteri per la formazione ed il relativo inserimento dei soggetti interessati all’interno di speciali elenchi ad esaurimento di determinate categorie professionali: di qui la sicura giurisdizione di questo giudice amministrativo;

1.2 Ritiene poi il Collegio di poter prescindere dall’esame delle ulteriori eccezioni (di rito) sollevate dalla difesa dei controinteressati, essendo il ricorso come integrato dai motivi aggiunti, infondato nel merito.

2. In via preliminare, sulla base dell’atto depositato dall’avv.to Ferraù in data 3 novembre 2020, deve essere dichiarata l’improcedibilità del ricorso, per sopravvenuto difetto di interesse, con riguardo al ricorrente -OMISSIS-.

3. Nel merito, debbono essere respinte tutte le censure dedotte dai ricorrenti a sostegno della illegittimità del decreto ministeriale impugnato.

Innanzitutto, priva di fondamento è la censura relativa alla dedotta violazione del favor partecipationis. L’ammissione dei ricorrenti all’elenco speciale dei massofisioterapisti non può prescindere dalla verifica preliminare del possesso dei requisiti previsti dall’ordinamento giuridico per la iscrizione al predetto elenco. A tale riguardo, come pure evidenziato nella ordinanza n. 4067 del 22 aprile 2020 di questa stessa sezione, “il DM impugnato è semplicemente applicativo di disposizioni contenute nella citata legge”. Ed infatti, l’art. 1, comma 537, della legge n. 145 del 2018, prevede proprio che: “coloro che svolgono o abbiano svolto un'attività professionale in regime di lavoro dipendente o autonomo, per un periodo minimo di trentasei mesi, anche non continuativi, negli ultimi dieci anni, possono continuare a svolgere le attività professionali previste dal profilo della professione sanitaria di riferimento, purché si iscrivano, entro il 31 dicembre 2019, negli elenchi speciali ad esaurimento istituiti presso gli Ordini dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione”.

Nessuna norma transitoria ulteriore viene dunque prevista dalla disposizione normativa primaria. Di qui la formale e sostanziale conformità tra la previsione di legge e l’art. 5 del D.M. 9 agosto 2019, il quale pure prevede la possibilità di iscriversi nel suddetto elenco ad esaurimento a condizione che gli interessati abbiano maturato almeno 36 mesi di lavoro nell’attività di massofisioterapista (si richiama al riguardo la sentenza n. 4515 del 30 aprile 2020 di questa stessa sezione nella parte in cui si afferma che: “il requisito del servizio prestato è contenuto direttamente nell’art. 1, comma 537, della l. n. 145/2018 (che prevede come termine ultimo per l’iscrizione il 31 dicembre 2019), con la conseguenza che il decreto ministeriale, sotto tale profilo, deve considerarsi meramente applicativo di una disposizione normativa di rango legislativo”).

Neppure può essere condivisa la tesi secondo quale la disposizione normativa di cui all’art. 1, comma 537, della l. n. 145/2018, inserendosi nell’ambito della disciplina di riordino delle professioni sanitarie non troverebbe applicazione nei confronti dei massofisioterapisti che non rientrano nel novero delle professioni sanitarie.

Come correttamente evidenziato nella memoria di costituzione dalla Federazione Nazionale degli Ordini dei Tecnici Sanitari di Radiologia Medica e delle Professioni Sanitarie Tecniche, della Riabilitazione e della Prevenzione, con decreto del Ministero della Salute del 13 marzo 2018, è stato istituito, tra gli altri, l’albo della professione sanitaria di fisioterapista per la cui iscrizione, ai sensi dell’art. 4 della l. 3/2018 – è stato fissato il possesso, insieme ad altri requisiti avente carattere generale, la laurea abilitante all’esercizio della professione sanitaria, ovvero titolo equipollente o equivalente alla laurea abilitante, ai sensi dell’art. 4, l. 26 febbraio 1999, n. 42.

Ne consegue che, per l’iscrizione all’albo della professione sanitaria di fisioterapista, occorre il possesso della laurea abilitante all’esercizio della professione sanitaria ovvero il possesso di titolo equipollente o equivalente alla laurea abilitante, ai sensi dell’art. 4, l. 26 febbraio 1999, n. 42.

Il decreto ministeriale del 27 luglio 2000 ha chiarito che il diploma di Massofisioterapista ottenuto anteriormente al 1999 in seguito a corso triennale di Formazione specifica, ai sensi della legge 19 maggio 1971, n. 403, è da considerare equipollente al titolo di fisioterapista e quindi legittima alla iscrizione all’albo dei fisioterapisti.

Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 luglio 2011 ha invece disposto, all’art. 5, comma 2, che “….sono ammissibili all’istruttoria e alla successiva valutazione dell’equivalenza i “titoli conseguiti anteriormente al 17 marzo 1999, data di entrata in vigore della legge 26 febbraio 1999, n. 42 che in conformità all’ordinamento allora vigente, abbiano consentito l’esercizio professionale” e, all’art. 6, comma 1, lett. g), che “Non sono valutabili ai fini del riconoscimento della equivalenza….. i titoli di massofisioterapista conseguiti dopo l’entrata in vigore della legge 26 febbraio 1999, n. 42”.

In questo quadro ordinamentale, l’iscrizione all’elenco speciale dei massofisioterapisti di cui all’art. 5 del decreto ministeriale del 9 agosto 2019, invece, risulta riservata in via residuale a coloro che sono esclusi dai procedimenti di equivalenza, ovvero ai massofisioterapisti che abbiano conseguito il titolo dopo l’entrata in vigore della legge 42/1999 a seguito di corsi regionali di durata biennale.

L’art. 1, comma 537, della legge n. 145/2018 e il relativo decreto ministeriale di attuazione hanno dunque inteso regolamentare la situazione di tutti gli operatori sanitari che, in possesso del titolo di massofisioterapista conseguito sulla base di corsi regionali biennali successivamente alla data di entrata in vigore della legge n. 42/1999, abbiano esercitato la relativa professione per un periodo di almeno 36 mesi negli ultimi dieci anni (alla data di entrata in vigore della l. n. 145/2018).

Nell’attuale assetto ordinamentale, in relazione alla istituzione dell’albo dei fisioterapisti e della riforma dei titoli abilitanti alla iscrizione nel predetto albo, il legislatore statale ha inteso qualificare la professione di massofisioterapista come professione ad esaurimento, relativamente a quei soggetti che, in possesso del relativo titolo, abbiano maturato il requisito dell’esercizio professionale per un periodo pari a 36 mesi negli ultimi dieci anni alla data di entrata in vigore della legge 145/2018, “ferma restando la possibilità di avvalersi delle procedure per il riconoscimento dell'equivalenza dei titoli del pregresso ordinamento alle lauree delle professioni sanitarie di cui alla legge 1° febbraio 2006, n. 43”.

Le superiori conclusioni trovano conferma nel fatto che l’art. 1, comma 542, della l. n. 145/2018 ha abrogato l’art. 1, legge 403/1971 (il quale disponeva che la professione sanitaria ausiliaria di massaggiatore e massofisioterapista è esercitabile soltanto dai massaggiatori e massofisioterapisti diplomati in una scuola di massaggio e massofisioterapia statale o autorizzata con decreto del Ministro per la sanità).

Da tanto consegue il rigetto delle suddette specifiche censure.

4. Restano a questo punto da scrutinare, sotto il profilo della rilevanza e della non manifesta infondatezza, le questioni di legittimità costituzionale della citata disposizione di legge (art. 1, comma 537, della l. n. 145/2018), sollevate dalle parti ricorrenti. Dette questioni si concentrano sui seguenti profili: a) violazione del principio di eguaglianza, per il trattamento differenziato riservato a soggetti che, pur in possesso dello stesso titolo, hanno soltanto maturato diversi periodi di anzianità lavorativa nello specifico settore;
b) violazione del principio del legittimo affidamento nella parte in cui non sarebbe stata inserita una apposita disposizione transitoria per coloro che, avendo conseguito il titolo di massofisioterapista, sì, ma pressoché a ridosso della data di entrata in vigore della legge n. 145 del 2018, non sarebbero stati dunque in grado di maturare il necessario periodo di 36 mesi di attività lavorativa;
c) violazione dell’art. 117 comma 1 della Costituzione, per mancato rispetto della normativa eurounitaria.

5. Prima di entrare nel merito delle suddette questioni ritiene il collegio di ripercorrere brevemente le tappe che hanno contrassegnato questa ormai cinquantennale vicenda. Decisive in tal senso risultano le conclusioni cui è pervenuta la giurisprudenza amministrativa nelle due fondamentali sentenze