TAR Bari, sez. III, sentenza 2016-06-23, n. 201600792

N. 00792/2016 REG.PROV.COLL.

N. 01042/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1042 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Metropolis - Consorzio di Cooperative Sociali a R.L., I.R.S.A.E.S.S., in persona dei rispettivi ll.rr.p.t, rappresentati e difesi dall'avv. G P, con domicilio eletto presso Giuseppe Barile in Bari, Via Manzoni, n.93;

contro

Azienda Sanitaria Locale Bari, in persona del Direttore Generale p.t., rappresentata e difesa dall'avv. E T, presso il cui studio in Bari, Lungomare Starita n.6, elettivamente domicilia;

Regione Puglia, in persona del Presidente p.t. della G.R. rappresentata e difesa dagli avv.ti L G e M R, con domicilio eletto presso M R in Bari, Reg.Puglia-L.re N. Sauro nn. 31-33;

nei confronti di

C.S.I.S.E., Cooperativa Sociale Spazi Nuovi, in persona dei rispettivi ll.rr.p.t, rappresentati e difesi dagli avv. Pierluigi Balducci e Giovanna Iacovone, con domicilio eletto presso Pierluigi Balducci in Bari, Via Melo, n.114;

Coop. Questa Città, in persona del l.r.p.t, rappresentata e difesa dall'avv. Francesco Maria Gramegna, con domicilio eletto presso Leonardo Goffredo in Bari, Via A. Gimma, n.34/A;

Epasss;

per l'annullamento,

con il RICORSO PRINCIPALE

della nota prot.39135/1 del 1°.03.2010, con la quale la Direzione Generale della Asl Ba trasmetteva all'Assessore Regionale alla Salute ed al Dirigente dell' "Area" PGS del medesimo Assessorato il "Fabbisogno e programmazione territoriale strutture riabilitative pschiatriche e semiresidenziali DSM ASL BA 2010";

I MOTIVI AGGIUNTI depositati il 2/10/2010

1. Della Deliberazione del Direttore Generale della Asl Ba n. 1004 del 19.5.2010, pubblicata il 21.5.2010 sul sito internet “www.asl.bari.it”;

2. Della determina dirigenziale n. 102/2010, del Servizio PGS dell'Assessorato Regionale delle Politiche della Salute, di contenuto ignoto, che ha concesso l'accreditamento istituzionale per 14 p.l. alla CRAP gestita dalla Coop. Questa Città in Gravina di Puglia, Corso Vittorio Emanuele 4, “nell'intesa che, per gli ulteriori 5 p.l. eccedenti, il DSM deve attuare la riconversione in altra struttura psichiatrica riabilitativa concordata”.

3. Del citato protocollo di intesa sottoscritto il 4.1.2010 tra il Dsm della Asl Ba e la Coop. Questa Città, e del relativo “Tavolo di concertazione”.

4. Della Deliberazione del Direttore Generale della Asl Ba n. 1068 dell’ 1.6.2010;

5. Della deliberazione del Direttore Generale n. 1069 dell’ 1.6.2010;

6. Del citato protocollo d'intesa del 12.1.2010 tra il Dsm della Asl Ba e l'Epasss, e del relativo “Tavolo di concertazione”.

7. Della determina dirigenziale n. 101/2010 del Servizio PGS, conosciuta attraverso il richiamo nella deliberazione del precedente punto 5, ma ignota nel contenuto, che ha concesso l'accreditamento istituzionale per 14 p.l. alla CRAP gestita dall' Epasss a Bari, Via Brigata Bari 82, “con impegno che il DSM Asl Ba deve attuare la riconversione concordata di 4 pl eccedenti in una struttura riabilitativa psichiatrica”.

9. Della deliberazione del Direttore Generale della Asl Ba n. 1070 del 1°.6.2010;

Con i II MOTIVI AGGIUNTI, depositati il 25 marzo 2011,

- delle seguenti determinazioni dirigenziali regionali del Servizio “Accreditamento e Programmazione Sanitaria” di “accreditamento istituzionale:

- a beneficio di EPASSS:

1) D.D. (Determinazione Dirigenziale) n. 481 del 10.12.2010;
2) D.D. n. 482 del 10.12.2010;
3) D.D. n. 483 del 10.12.2010;
4) D.D. 518 del 28.12.2910;
5) D.D. 519 del 28.12.2010;
6) D.D. 520 del 2.12.2010;
7) D.D. 521 del 28.12.2010;

- a beneficio di C.S.I.S.E.:

8) D.D. n. 484 del 10.12.2010;

nonché (nuovamente) degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e con il primo atto di motivi aggiunti.

Con i III MOTIVI AGGIUNTI, depositati il 15 dicembre 2011,

1) delle già impugnate determinazioni dirigenziali - adottate dai Servizio PGS (programmazione e gestione sanitaria), ora denominato Servizio “Accreditamento e Programmazione Sanitaria”, dell’“Area” Regionale per le Politiche della Salute - di accreditamento istituzionale ai sensi dell’art. 29, comma 4-ter, L.R. n. 8/2004 e s.m.i.:

- n. 102/2010 rilasciata alla Coop. “Questa Città” (provv. n. 2 del I ricorso di motivi aggiunti);

- n. 101/2010 ad EPASSS (provv. n. 8 del I ric.m.a.);

- nn. 481, 482, 483, 518, 519, 520, 521 del 2010 rilasciate ad EPASSS (provvedimenti nn. 1 a 7 del II ric. per m.a.);

- n. 484/2010 rilasciata a Coop. CSISE (provv. n. 8 del II ric.per m.a.);

2) della Determinazione Dirigenziale regionale n. 157 del 1.6. 2011, di accreditamento della Comunità Alloggio gestita da Epasss, sita a Modugno, Via Nicola Grande n. 2, derivante dalla riconversione decisa con la deliberazione del Direttore Generale Asl Ba n. 1069-2010 ed ancor prima dal relativo protocollo di intesa, impugnati con il primo ricorso recante motivi aggiunti (provv. n. 6 e 7) e ad ancora col secondo ricorso di motivi aggiunti (provv. n. 12 e 13);

3) della Determinazione Dirigenziale regionale n. 221 del 7.6.2010, di accreditamento della C.R.A.P. Gestita da Epasss a Bari, Via Martiri d’Avola 4, per 14 posti letto, “nell’intesa che per gli ulteriori 2 posti letto eccedenti ... il DSM dovrà attuare, nel rispetto della concertazione e della disponibilità già espressa dall’ente gestore di cui alla nota prot. 39135/1 dell’1.3.2010 e senza ulteriore spesa da parte dell’Asl, la riconversione dei predetti 2 posti letto in una delle tipologie di strutture individuate con la stessa nota innanzi citata”. La riconversione di questi due posti letto è stata decisa dalla Asl Ba con l’impugnata delib. D.G. 1069 del 1.6.2010.

Con i IV MOTIVI AGGIUNTI, depositati l’8 maggio 2012,

1) della Deliberazione del Direttore Generale della Asl Ba n. 1110 del 19 gennaio 2012, pubblicata sull’albo telematico il 20 gennaio, con la quale si prende:

- “atto degli accordi contrattuali stipulati tra Asl Ba ed i legali rappresentanti degli enti gestori Epasss Bari e Questa Città di Gravina di Puglia di cui all’allegato elenco quale parte integrante ... che regolano l’acquisizione di prestazioni di riabilitazione psichiatrica, per l’anno 2011 e, comunque fino alla definizione della procedura stabilita dalla Asl Ba per la prossima sottoscrizione degli accordi contrattuali;

- ... atto che i contratti hanno validità per la Comunità Alloggio sita in Modugno, Via Nicola Grande n. 2 dell’ente Epasss Bari, a partire dal 18/7/11 (data dell’inserimento degli utenti), al 31/12/2011 e, comunque, fino alla definizione della procedura stabilita dalla Asl Ba per la prossima sottoscrizione degli accordi contrattuali”.

2) della deliberazione del D.G. della Asl Ba n. 1215/09, richiamata nella deliberazione che precede, laddove avrebbe definito i parametri generali e/o le indicazioni per la stipula dei contratti con gli enti gestori.

3) dell’art. 9 comma 3 del Regolamento Regionale n. 11-2008, ai sensi del quale i contratti stipulati dalla Asl Ba e dai controinteressati - e ratificati dalla deliberazione innanzi precisata — sarebbero stati conclusi.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ Azienda Sanitaria Locale Bari, della Regione Puglia, di C.S.I.S.E., Cooperativa Sociale Spazi Nuovi e della Coop. Questa Città;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 maggio 2016 la dott.ssa Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con la nota n. 39135 dell'1.3.2010, il Direttore Generale della ASL BA, congiuntamente al Direttore del Dipartimento di salute mentale (DSM), ha trasmesso il nuovo "Fabbisogno e programmazione territoriale delle strutture riabilitative psichiatriche residenziali e semiresidenziali" per l'anno 2010, dando atto che l'offerta attuale era di 72 posti con assistenza "H12", che il R.R. n.3/2006 ne consentiva al massimo 94 e che il fabbisogno stimato per il 2010 era pari a 88 posti letto.

Tuttavia, in deroga ai criteri del regolamento citato, l’ ASL, nella suddetta nota, programmava di convertire alcuni posti letto di Comunità Riabilitative Assistenziali Psichiatriche (CRAP) "H24", ritenuti in esubero, in posti letto di Comunità Alloggio (CA) "H12", chiedendo l'attivazione di 4 nuove strutture, a Mola di Bari, Modugno, Putignano e Gravina, di cui le ultime 3 mediante riconversione di strutture assistenziali a maggiore residenzialità (CRAP).

Tale programmazione incideva, variandola, su quella del precedente anno (operata con nota del DSM prot. 92045 del 15.5.2009).

Infatti, per quanto attiene le CA (che rappresentano le strutture su cui si appunta il precipuo interesse all’impugnazione della programmazione dell’anno 2010) si veniva ad operare, tra l’altro, una modifica della programmazione territoriale (relativa alla dislocazione sul territorio delle strutture) rispetto al 2009, nell’ambito della quale le CA di nuova attivazione erano da collocare nel territorio di Terlizzi, Mola, Conversano e Putignano (con conseguente eliminazione, rispetto al 2009, delle CA da situarsi nel territorio di Terlizzi e Conversano).

In conseguenza di tale provvedimento, con le deliberazioni puntualmente indicate nel ricorso per I motivi aggiunti (e con esso impugnate), era stata consentita la riconversione di posti letto di varie CRAP "H24", in CA da 8 posti letto "H12".

In tal modo, sostiene il ricorrente Metropolis - Consorzio di Cooperative Sociali a R.L (d’ora in poi Metropolis, unico ad aver proposto il ricorso principale), veniva indebitamente esaurito il fabbisogno di posti presso le CA, con il conseguente rischio di non poter accedere, per le strutture da essa gestite, alla stipula di accordi (ed ancor prima all’accreditamento) per l’acquisto – da parte dell’ASL- di prestazioni sanitarie.

Impugna, con il ricorso principale, l’atto di programmazione del fabbisogno 2010 il consorzio Metropolis.

A sostegno del ricorso articola le seguenti censure:

- violazione dell'art. 1 comma 9 e dell' art. 13 D.Lgs. n. 502/1992, art. 53 L. n. 833/1978, art. 2 L.R. n. 25/2006, art. 1 L.R. n. 23/2008, violazione del principio di legalità, imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost., violazione del legittimo affidamento, eccesso di potere, contraddittorietà, illogicità e difetto di istruttoria.

Con la nota dell'1.3.2010 n. 39135/1, pur essendo stato stimato il fabbisogno presso le CA, per l’anno 2010, in 88 posti letto, a fronte dei 94 consentiti in base al R.R. n.3/2006 ed ai 72 esistenti (omnicomprensivi di posti letto accreditati istituzionali, accreditati provvisori e autorizzati), è stata chiesta l'attivazione di 4 nuove strutture- CA, da 8 posti letto, di cui 3 tramite riconversione di CRAP preesistenti, in deroga al R.R. n. 3/2006.

Tali nuove strutture, diversamente da quanto programmato nel 2009 ed in deroga ai parametri del R.R.n. 3/2006, andrebbero a collocarsi nel territorio di Gravina e Modugno (invece che Terlizzi e Conversano), così esaurendo, indebitamente il fabbisogno assistenziale a scapito della CA di Terlizzi che, nelle more – ed in base all’atto programmatorio del 2009- Metropolis intendeva ivi attivare.

- violazione dell'art. 3, comma 1 lett. A), L.R. n. 8/2004 e del R.R. n.3/2006;
violazione dell'art. 12, comma 5 e 7, L.R.n.4/2010 in relazione all'art. 9, comma 2, L.R.n.26/2006, eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento e sviamento.

Le disposizioni invocate stabiliscono un limite al numero di posti letto nelle strutture riabilitative.

I parametri fissati dalle disposizioni richiamate (anche in tema di programmazione territoriale) sono inderogabili.

La deroga non è consentita neppure per favorire la riconversione, sicchè il criterio usato per la programmazione impugnata opera una deviazione non consentita dalla normativa di settore.

2.- Con il I ricorso per motivi aggiunti, Metropolis impugna le deliberazioni e gli atti ad esse prodromici, con cui era stata consentita la riconversione di posti letto di varie CRAP "H24", in CA da 8 posti letto "H12".

Formula analoghe censure a quelle indicate nel ricorso principale, lamentando l’ invalidità derivata.

Deduce, poi, ulteriori doglianze che, per motivi di sintesi, vengono tralasciate.

3.- Con il II ricorso per motivi aggiunti, proposto anche dalla I.R.S.A.E.S.S. (che ha conferito a margine autonomo mandato), si impugnano gli atti di accreditamento istituzionale di varie strutture assistenziali CRAP.

4.- Con i ricorsi per III e IV motivi aggiunti si formulano ulteriori censure avverso gli atti già impugnati nel I e II ricorso per motivi aggiunti, ovvero verso atti conseguenziali.

5.- Resistono all’impugnativa:

-l’ ASL Ba (costituitasi con memoria di stile che rinvia, quanto agli argomenti difensivi, alla nota prot. n. 115659 del 18.6.2010 del Direttore DSM);

-la Regione che sostiene, in estrema sintesi, la correttezza dell’operato dell’ASL, in ragione della necessità di dare attuazione all’obiettivo programmatico, delineato nel Piano regionale della Salute 2008-2010, di trasformare la c.d. residenzialità sanitaria “pesante” in altra più “leggera”, sicchè la riconversione “in deroga”, contestata in questa sede, sarebbe lo strumento più idoneo a raggiungere l’obiettivo perseguito;

-le controinteressate Csise e Cooperativa Sociale Spazi Nuovi, nonché la Cooperativa Sociale Spazi Nuovi che, con le rispettive memorie, formulano eccezioni preliminari e controdeducono in merito alla fondatezza dei ricorsi, con argomenti dei quali si darà conto nel prosieguo.

6.- Alla pubblica udienza del 19.5.2016, la causa è stata trattenuta in decisione.

7.- Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni pregiudiziali.