Pubblicato il 24/07/2023

N. 12525/2023 REG.PROV.COLL.

N. 05752/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5752 del 2023, proposto da
Federazione Cislmedici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato D F D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Sisac - Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M R R V, R B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri Conferenza Permanente Rapporti Tra Stato Regioni e Province, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Conferenza Stato Regioni, Smi, Fimmg, Snami, non costituiti in giudizio;
F.I.S.M.U. - Federazione Italiana Sindacale dei Medici Uniti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Puliatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

domanda annullamento delibera SISAC del 14 febbraio 2023 di accertamento della rappresentatività sindacale per il tavolo negoziale del nuovo ACN della medicina generale

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Sisac - Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di F.I.S.M.U. - Federazione Italiana Sindacale dei Medici Uniti e di Presidenza del Consiglio dei Ministri Conferenza Permanente Rapporti Tra Stato Regioni e Province;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 aprile 2023 il dott. Roberto Vitanza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Considerato che,

la ricorrente è una organizzazione sindacale del settore sanitario.

Risulta dagli atti che la ricorrente, prima dell’accordo con FISMU, risultava affiliata alle OOSS CGIL, SIMET E SUMAI dando luogo alla federazione denominata “Intesa Sindacale”, ottenendo in tal modo la rappresentanza sindacale.

“Intesa sindacale”, per contrasti interni, si è poi sciolta..

Successivamente la stessa, per atto pubblico del 27 novembre 2018, ha stipulato un accordo di affiliazione con la Federazione Italiana Sindacale dei Medici Uniti per il Contratto Unico ( di seguito FISMU).

Ciò le ha consentito di essere considerata pienamente rappresentativa e, pertanto, titolare del diritto di partecipazione al tavolo negoziale per il rinnovo dell’ACN del relativo comparto.

Pertanto, in data 28 aprile 2022, anche l’attuale ricorrente sottoscriveva il nuovo ACN della medicina generale.

Con comunicazione pec del 7 dicembre 2022 la FISMU comunicava alla CISLMEDICI e a SISAC ((struttura interregionale sanitari convenzionati) la propria irrevocabile intenzione di sciogliersi dall’accordo di affiliazione del 2018.

Tale determinazione veniva contestata dalla ricorrente.

La stessa rappresentava che, nel caso di recesso dall’accordo di affiliazione, sussisteva, per espressa disposizione negoziale, un obbligo, a carico di ciascuno dei contraenti, di preavviso di almeno sessanta giorni.

In ogni caso, ai fini della rappresentatività, l’eventuale scioglimento dell’affiliazione con FISMU avrebbe potuto valere solo a partire dall’1 gennaio 2025.

SISAC, che rappresenta la delegazione di parte pubblica per il rinnovo dei contratti riguardanti il personale sanitario in rapporto convenzionale, in data 12 gennaio 2023, ha comunicato a CISLmedici che, in ragione della comunicazione pervenuta dalla FISMU, avrebbe dovuto ripetere le attività di accertamento della consistenza associativa con efficacia retroattiva alla data dell’1 gennaio 2022 per individuare le sigle sindacali titolari di potestà negoziale per l’anno 2023.

La ricorrente ha contestato tale comunicazione.

SISAC ha, comunque, deciso di procedere con un nuovo accertamento della rappresentatività rispetto quello già condotto alla data del 1° gennaio 2022 e deliberata in data 31 ottobre 2022.

Conseguentemente SISAC ha riscontrato che la CISLmedici non era più dotata della rappresentatività necessaria per partecipare al tavolo di contrattazione per il nuovo ACN della Medicina Generale per l’anno 2023 e, in questi termini, ha adottato il provvedimento in questa sede gravato.

Avverso l’indicata determinazione, la ricorrente ha proposto ricorso giurisdizionale.

Si sono costituite in giudizio, sia l’avvocatura erariale, chiedendo la estromissione per difetto di legittimazione della evocata la Presidenza del Consiglio dei Ministri per la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, che la FISMU e SISAC.

Alla pubblica udienza del giorno 26 aprile 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione, previo avviso di definizione del giudizio in forma semplificata.

Preliminarmente deve essere estromessa, come richiesto dalla difesa erariale, la Presidenza del Consiglio dei Ministri per la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, in quanto estranea alla presente vicenda giudiziaria.

La FISMU ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito a favore della

giurisdizione del Giudice Ordinario, ai sensi dell’art. 63 del d.lgs. 165/2001.

La medesima censura è stata avanzata da S.I.SA.C.

Pertanto il Collegio deve, in primo luogo, scrutinare le riportate censure.

Le stesse non sono fondate.

Al riguardo va evidenziato che l’art. 63, comma 3, d.lgs. n. 165/2001 – invocato a sostegno della predetta eccezione – prevede che “sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie relative a comportamenti antisindacali delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni ed integrazioni, e le controversie, promosse da organizzazioni sindacali, dall'ARAN o dalle pubbliche amministrazioni, relative alle procedure di contrattazione collettiva di cui all'articolo 40 e seguenti del presente decreto”.

Nel caso di specie, tuttavia, deve rilevarsi che la presente controversia non ha come oggetto un comportamento antisindacale dell’amministrazione, né tantomeno una procedura di contrattazione collettiva di cui agli artt. 40 e ss. di cui al d.lgs. n. 165/2001.

Al contrario, il giudizio sottoposto alla cognizione di questo Collegio ha ad oggetto l’impugnazione della determinazione pubblica circa la verifica della rappresentatività della ricorrente organizzazione sindacale.

In questo caso, pertanto, la determinazione afferente alla mancata rappresentatività adottata dalla resistente è assoggettata al regime impugnatorio ordinario e, quindi, alla giurisdizione del giudice amministrativo in quanto provvedimento connotato ed espressione di potestà amministrativa.

Si deve premettere che l’art. 4, comma 9, D. Lgs. 30 dicembre 1991 n. 412, come modificato dalla L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 52 comma 27, prevede che il procedimento di contrattazione collettiva è disciplinato da un accordo nazionale stipulato con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative.

Con riferimento agli accordi collettivi di settore, è stato, poi, ribadito dal D.L. n. 81 del 2004, art. 2 nonies convertito dalla L. n. 138 del 2004, che: "il contratto del personale sanitario a rapporto convenzionale è garantito sull'intero territorio nazionale da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati mediante il procedimento di contrattazione collettiva.

Quindi, dirimente per la partecipazione al tavolo contrattuale per la procedura di contrattazione collettiva della categoria dei medici di medicina generale e dei pediatri, è la rappresentatività delle diverse organizzazioni sindacali.

Tale requisito è soddisfatto, allorquando il numero di iscritti alla organizzazione sindacale, come risulta dalle deleghe per la ritenuta del contributo sindacale, non sia inferiore al 5% delle deleghe complessive, così come previsto dall’art. 22, comma 12, dell’ACN della MMG del 2005, vigente al momento della presentazione del presente ricorso, atteso che il nuovo ACN –MMG, siglato il 28 aprile 2022, a mente dell’art. 14, trovava applicazione:” Entro un anno dall’entrata in vigore del presente Accordo…”.

La decorrenza delle deleghe coincide con le ritenute sindacali, effettivamente accertate alla data del 1° gennaio di ogni anno.

Nel successivo mese di febbraio, le diverse Aziende sanitarie devono comunicare la consistenza associativa di ciascuna organizzazione a SISAC.

Come sopra ricordato, le diverse organizzazioni sindacali, per essere rappresentative, devono raggiungere una consistenza non inferiore al 5% delle deleghe complessive.

Tale consistenza numerica può essere raggiunta anche attraverso aggregazioni e/o affiliazioni tra diverse sigle sindacali.

L’attuale ricorrente, come già rappresentato, ha provveduto a concordare una affiliazione con la FISMU, con validità sino al 31.12.2021, così che, la somma delle deleghe ha consentito alla CISLmedici ia raggiungere il numero necessario di deleghe per la rappresentanza sindacale.

Per dissidi sindacali tra le due organizzazioni, con pec del 7 dicembre 2022, la FISMU recedeva dall’accordo con la CISL medici comunicando tale decisione a SISAC.

Ora, la ricorrente ha sostenuto che il recesso di FISMU dall’accordo sindacale con la CISL medici avrebbe avuto decorrenza, per le previsioni contrattuali intervenute tra le due organizzazioni sindacali, dal 6 febbraio 2023, per cui la rappresentatività andava verificata in occasione dell’accertamento da farsi al 31 ottobre 2023 ed a valere dall’1 gennaio 2025.

In data 12 gennaio 2023, la ricorrente, nei termini sopra indicati, ha comunicato quanto sopra a SISAC, significando che il pregresso accordo tra le parti prevedeva che la convenuta affiliazione poteva essere denunciata previo obbligatorio preavviso di almeno sessanta giorni.

Ciò significava, a dire della ricorrente, che tale accordo, in base alle previsione dell’ACN del 28 aprile 2022, avrebbe dovuto comportare la persistenza della rappresentatività sino al 31 dicembre 2024.

La resistente con il gravato provvedimento adottato in data 14 febbraio 2023, dopo un accertamento dell’attuale rappresentatività della stessa, ha escluso la ricorrente dalle trattative sindacali per il rinnovo del contratto a cagione della mancata rappresentatività.

Avverso tale determinazione ha reagito la ricorrente con ricorso giurisdizionale in cui, in buona sostanza, ha sostenuto che SISAC non aveva alcun potere di disapplicare gli effetti dell’accordo di

affiliazione così come disciplinati dall’art. 22 comma 12 dell’ACN del 23 marzo 2005.

In altre parole, per la ricorrente le previsioni contrattuali dell’accordo di affiliazione devono prevalere sulla situazione fattuale.

In merito è opportuno rilevare che l’art. 22 comma 2 dell’ACN del 23 marzo 2005, valido sino al 28 aprile 2023, prevede che “ La consistenza associativa è rilevata in base alle deleghe conferite alle singole Aziende dai medici convenzionati per la ritenuta del contributo sindacale. La decorrenza della delega coincide con le ritenute effettive accertate alla data del 1° Gennaio di ogni anno ”.

Al comma sei è statuito che “La rilevazione delle deleghe sindacali è effettuata annualmente dalla SISAC, che certifica la consistenza associativa e la comunica entro il 31 ottobre, e comunque non oltre il 31 dicembre, di ogni anno alle Organizzazioni Sindacali Entro il mese di febbraio di ciascun anno le Aziende comunicano alla SISAC e all’Assessorato regionale alla Sanità la consistenza associativa risultante alla data del 1° gennaio di ogni anno”.

Ora, la riportata procedura riguarda unicamente la situazione degli iscritti ad una organizzazione sindacale in essere al 1° gennaio di ogni anno, anche con riferimento ad eventuali aggregazioni e/o affiliazioni.

Si deve precisare che tale termine è collegato al fatto che la delega rassegnata dai singoli associati si computa in relazione al pagamento della quota associativa che risulta stabile per il periodo oggetto di verificazione anche in caso di recesso di singoli associati.

L’Accordo Collettivo Nazionale di settore, in vigore al tempo dei fatti, statuisce, all’art. 22, comma 12, che : “nel caso in cui il requisito di cui al comma 6 (maggiore rappresentatività) sia stato conseguito mediante l’aggregazione di più organizzazioni sindacali, il soggetto contrattuale è univocamente rappresentato da una sigla, partecipa alle trattative e sottoscrive gli Accordi come tale, è rappresentata alle trattative dal legale rappresentante o da un suo delegato e mantiene il diritto di rappresentatività contrattuale fintanto che la situazione soggettiva resti invariata”.

Ora, FISMU, come detto, in data 7 dicembre 2022 ha comunicato a SISAC il recesso dall’accordo sindacale con la federazione CISLmedici.

Pertanto, è necessario scrutinare se la convenzione pattizia intervenuta tra le parti ha una valenza anche nei confronti della parte pubblica, come sostenuto dalla ricorrente nei motivi di ricorso.

Per il Collegio la questione, invero, ruota su due distinti piani : uno civilistico ed uno pubblicistico.

I rapporti tra la federazione CISLmedici FISMU risultano regolati da un contratto di affiliazione stipulato tra le parti per atto del notaio S P in data 29 novembre 2018.

Il regolamento ivi allegato ha previsto l’affiliazione di FISMU alla federazione CISLmedici, precisando che le rispettive deleghe siano complessivamente conteggiate ai soli fini della rappresentatività.

Le parti contraenti hanno stabilito di mantenere la titolarità delle rispettive deleghe e di riscuoterne direttamente le quote associative ed hanno stabilito di mantenere le rispettive soggettività giuridiche, economiche e finanziarie, nonché una propria autonomia organizzativa ed operativa.

Le stesse hanno convenuto ed individuato di indicare, nell’accordo, le politiche sindacali comuni.

Infine è stato costituito un organismo di coordinamento al solo fine di individuare le delegazioni ai fini delle trattative sindacali in sede decentrata.

L’accordo di affiliazione doveva valere sino al 31 dicembre 2021 e, dopo tale data, le parti hanno previsto la risoluzione dell’accordo previo preavviso di giorni sessanta.

Ciò che emerge dalla disamina dell’accordo contrattuale è che l’intervenuta affiliazione di FISMU alla federazione CISLmedici non ha comportato la creazione di un nuovo e diverso organismo sindacale, ma unicamente l’esistenza di un contratto tra le parti che, mantenendo le rispettive autonomie economiche, operative ed organizzative, costituiva lo strumento per ottenere, da parte di CISLmedici, la rappresentatività sindacale, considerati gli iscritti indicati in atti e non contestati.

Conseguentemente non si può parlare della nascita di un nuovo soggetto giuridico che, come tale sarebbe stato sottoposto alle previsioni del codice civile per gli aggregati sociali, ma solo di una evenienza negoziale tra le parti.

La convenuta autonomia tra le parti contraenti comporta che il conteggio delle relative deleghe, al momento della cessazione dell’affiliazione, si deve rapportare alle deleghe effettive delle singole organizzazioni sindacali successive alla denuncia dell’accordo da parte FISMU, a nulla rilevando una precedente e complessiva ricognizione numerica delle deleghe delle due organizzazioni sindacali.

Pertanto, riscontrata la variazione delle organizzazioni già tra loro affiliate, è da quel momento che in deroga alla previsione generale, deve valutarsi la rappresentatività delle singole organizzazioni.

Ritiene, infatti il Collegio che la cassazione dell’originaria verifica della rappresentatività, non può assumere una valenza retroattiva atteso che a gennaio 2022 l’affiliazione risultava ancora in essere.

Per cui, l’esatta interpretazione dell’art. 22 cit.:” mantiene il diritto di rappresentatività contrattuale fintanto che la situazione soggettiva resti invariata”, comporta che la nuova valutazione della rappresentatività deve, a cagione dell’intervenuta variazione, a far data dalla relativa comunicazione, ossia dal giorno 7 dicembre 2022.

Ne consegue che la retrodatazione della rappresentativa della ricorrente al primo gennaio 2022, così come adottata dalla resistente non può essere condivisa, atteso che, alla indicata data, sussisteva una intesa tra FISMU e CISLmedici.

La ricontabilizzazione delle deleghe deve pertanto essere effettuata al momento dello scioglimento dell’affiliazione.

Diversa è la questione relativa al rapporto negoziale tra le parti.

La loro asserita violazione è demandata allo scrutinio del giudice ordinario, anche con riferimento ai danni eventualmente connessi con l’asserita illegittimità della determinazione nei termini come partecipata all’ente pubblico.

La determinazione assunta da FISMU circa la risoluzione del contratto di affiliazione, in disparte, come detto, la sua legittimità sotto il profilo civilistico, assume per l’ente pubblico, proprio alla luce dell’art. 22 del CNA allora vigente, una valenza dirimente e consente a quest’ultimo di provvedere ad una verifica della rappresentatività proprio per l’intervenuta variazione della consistenza rappresentativa tra i soggetti interessati alla affiliazione.

Non è onere della parte pubblica verificare la legittimità della comunicazione circa la variazione degli assetti dell’organizzazione sindacale dei singoli associati nel caso di una affiliazione stipulata ai soli fini del raggiungimento della rappresentatività e composta da organizzazioni sindacali che hanno, tutte, mantenuto un’autonoma soggettività giuridica.

In buona sostanza SISAC ha il compito di esclusivo accertamento della consistenza sindacale delle diverse organizzazioni sindacali nella loro attuale realtà in caso di eventi che alterano la originaria composizione dell’organismo rappresentativo.

Nel caso di specie, la revoca dell’affiliazione ha comportato la modifica del numero dei rappresentati per le singole organizzazioni, da qui la necessità di una attualizzazione della reale consistenza numerica di ciascuna organizzazione ai fini della determinazione sulla rappresentatività.

In costanza delle previgente disciplina contenuta ACN, SISAC ha, pertanto, l’obbligo di verificare, esclusivamente per evenienze successive alla denuncia del contratto, l’effettiva rappresentatività delle organizzazioni sindacali già tra loro affiliate, atteso che le norme pattizie interne assumono un valore giuridico solo per le parti contraenti.

Per tali motivi il ricorso deve essere respinto.

Sussistono validi motivi per compensare le spese di lite.