Pubblicato il 06/05/2024

N. 02946/2024 REG.PROV.COLL.

N. 03916/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3916 del 2022, proposto da
C Z, rappresentato e difeso dall'avvocato L T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 323;

contro

Comune di Pozzuoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A C, A S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati D M, M M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Sindaco di Pozzuoli Quale Ufficiale del Governo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;

per l'annullamento:

- dell'ordinanza sindacale n. 50 del 24.1.2018, notificata solo in data 4.6.2022;

- del provvedimento prot. n. 9438 del 29.1.2018;

- ove e per quanto lesiva della relazione di servizio del personale dei Vigili del Fuoco del 4.12.2017;

- ove e per quanto lesivo, dell’accertamento condotto dal personale del servizio in reperibilità in data 4.12.2017 e di quello condotto dal servizio di Sicurezza del Territorio e Protezione Civile;

- di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e conseguenziali, in uno a tutti i pareri eventualmente acquisiti e ad ogni altro atto non ancora conosciuto, con riserva di motivi aggiunti, posti in essere per dar conto alla procedura che qui si impugna estensivamente in ogni suo atto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pozzuoli, della Città Metropolitana di Napoli e del Sindaco di Pozzuoli quale Ufficiale del Governo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Maria Grazia D'Alterio e uditi nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2024 per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in esame, è controversa la legittimità dell’ordinanza sindacale, contingibile e urgente, con cui è stato ordinato al ricorrente, tra l’altro, di mettere in sicurezza la porzione di territorio coincidente con la sua proprietà, incombente sulla via provinciale Pianura, provvedendo alla rimozione dei pericoli riferibili alle condizioni di instabilità superficiale del fronte acclivato.

A sostegno della domanda di annullamento, l’interessato ha dedotto plurime censure con cui lamenta, in estrema sintesi:

I) l’assenza dei presupposti di legge per l’emanazione dell’ordinanza sindacale extra ordinem , con particolare riferimento:

- sia al requisito dell’urgenza di provvedere con immediatezza a fronte di un pericolo incombente, come sarebbe dimostrato dal fatto che tra l’accertamento del pericolo (4 dicembre 2017) che ha determinato l’emanazione dell’ordinanza (in data 24 gennaio 2018) e la notifica dell’ordinanza (4 giugno 2022) è decorso un intervallo di tempo di oltre 4 anni;

- sia anche all’ulteriore requisito della contingibilità, intesa quale situazione imprevedibile ed eccezionale che non può essere fronteggiata con i mezzi ordinari previsti dall'ordinamento.

In tesi di parte, il rischio di un pericolo grave e incombente per la sicurezza pubblica e l’urgenza di provvedere sarebbero solo declamati ma in alcun modo suffragati dal richiamo ad elementi fattuali attuali che attestino la gravità della situazione, non essendosi dato atto dell’impossibilità di fronteggiare la situazione concreta con i rimedi ordinari previsti dall’ordinamento, cosa che avrebbe dovuto comportare quanto meno l’acquisizione, a livello endoprocedimentale, del parere degli organi tecnici, all’esito di apposita e ineludibile relazione istruttoria;

II) il vizio di difetto di istruttoria e di motivazione nonché di erronea rappresentazione dei fatti, asserendo il ricorrente, con il supporto di relazione tecnica di parte, che il dissesto paventato sarebbe conseguenza della esclusiva responsabilità dell’Amministrazione provinciale per aver realizzato l’allargamento della strada negli anni settanta, a seguito di esproprio di parte della proprietà del ricorrente, senza realizzare adeguate opere di contenimento dei costoni e di irreggimentazione idraulica a protezione della stessa strada dai fondi confinanti;
finendo in tal modo per porre in capo al ricorrente oneri indebitamente surrogatori di quelli che spettano istituzionalmente agli enti proprietari e/o responsabili della manutenzione dei tratti stradali e della sicurezza della viabilità;

III) carenza di legittimazione passiva, atteso che, ai sensi dell’art. 30, comma 4, del D.Lgs. 285/1995 il proprietario della strada dovrebbe fronteggiare i supposti pericoli alla viabilità dovuti alla possibilità di smottamenti e frane dai fondi latistanti nella loro proprietà, in quanto trattasi di pertinenze stradali (anche se nella disponibilità giuridica di soggetti terzi);
a tanto avrebbe dovuto provvedere, in tesi, Città Metropolitana di Napoli, attraverso un’adeguata progettazione, realizzazione, conservazione e manutenzione dei muri di contenimento a latere della strada e delle necessarie opere pertinenziali alla funzionalità e sicurezza della stessa;
peraltro, l’ordinanza sindacale nemmeno darebbe conto del nesso eziologico sussistente tra una qualsivoglia condotta attiva ovvero omissiva del ricorrente ed il fenomeno di pericolo di frana/smottamento del costone oggetto di causa, per cui l’ordine sarebbe stato imposto in ragione della qualità di mero proprietario dei fondi limitrofi alla strada.

2. Si sono costituiti in resistenza il Comune intimato, la Città Metropolitana di Napoli e il Sindaco di Pozzuoli quale Ufficiale del Governo, che hanno difeso nel merito la legittimità dell’ordinanza gravata. In particolare, gli enti resistenti hanno ribadito che la legittimazione del ricorrente ad eseguire gli ordini in questione deriverebbero dalla sua qualità di proprietario del fondo da cui proviene la tracimazione che ha indotto all’adozione dell’ordinanza impugnata.

3. Con ordinanza cautelare n. 2005/22, il Collegio, facendo salva l’adozione da parte delle amministrazioni competenti, nelle more, delle eventuali misure provvisorie necessarie a garantire la sicurezza della viabilità, ha disposto verificazione ai sensi dell'art. 66 cod. proc. amm., a mezzo di tecnico nominato dal dirigente del Settore Provinciale del Genio Civile di Napoli. All’uopo si è chiesto di accertare se, come affermato dal ricorrente sulla base dell’allegata perizia, l’impugnata ordinanza sia stata emessa sulla base di una erronea rappresentazione dello stato dei luoghi, stante la mancanza attuale di un pericolo di smottamento, nonché sulla base di una non corretta rappresentazione delle cause di potenziale insidia per la sicurezza della viabilità e per la pubblica incolumità, verificando inoltre se i richiesti interventi (tra cui, posizionamento di una rete di contenimento) servano unicamente a difendere ed a sostenere il fondo del ricorrente ovvero se siano funzionali a garantire la stabilità o la conservazione della strada provinciale.

4. Prorogato, su istanza del verificatore, il termine per il deposito della richiesta relazione con ordinanze nn. 251, 5395 e 6062/2023 ed espletato l’adempimento istruttorio, in vista della discussione di merito del ricorso, le parti hanno proceduto al deposito di ulteriore documentazione e allo scambio di memorie e repliche.

All’udienza di merito del 20 febbraio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Gioverà ulteriormente precisare in fatto che l’ordinanza gravata ha tratto origine da un fenomeno franoso di pietrame e detriti proveniente dal terrapieno di proprietà del ricorrente, sovrapposto ai muri di contenimento (di altezza inferiore a 1,00 mt. e spessore di circa 50 cm) posti a margine della sede stradale della via Provinciale Montagna Spaccata nel Comune di Pozzuoli in direzione Napoli, a circa 200 metri dal confine cittadino.

In particolare, detta ordinanza - emanata sulla scorta di un accertamento preventivo del 4 dicembre 2017, a cura della Polizia Locale, Personale del Servizio di sicurezza del Territorio e Protezione Civile e dei Vigili del Fuoco - ha stabilito l’obbligo per il ricorrente di provvedere alla esecuzione delle sole opere provvisionali e indifferibili, nei termini di 5 gg. lavorativi, con l’obbligo di redigere, al termine dei lavori, idonea certificazione tecnica attestante l’adempimento e l’eliminato pericolo. Il provvedimento in questione, evidentemente rimandando ad ulteriori atti e/o iniziative, non riguarda invece la realizzazione di opere a carattere definitivo che richiedano la redazione di un progetto corredato dai dovuti titoli autorizzativi e legittimanti presso gli Enti preposti, come incontestatamente chiarito dalla stessa ordinanza.

6. Tanto premesso, il ricorrente, con una prima serie di censure contesta la sussistenza dei presupposti di contingibilità e urgenza per l’adozione dell’ordinanza extra ordinem di cui all’art. 54 TUEL, ritenendola nella specie basata su un’erronea rappresentazione fattuale, per l’approssimativa individuazione di situazioni di potenziale pericolo, con conseguente inadeguatezza e illogicità delle misure imposte, fondate su tali errati presupposti, come confermato dalla notifica dell’ordinanza solamente a distanza di oltre 4 anni dall’accertamento svolto e dalla sua successiva emanazione.

Le censure sono infondate.

6.1.a In punto di diritto, giova rammentare che l'art. 54 (Attribuzioni del Sindaco nelle funzioni di competenza statale), comma 4, del D. Lgs. n. 267/2000 prevede che: "Il Sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire o di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana".

Secondo la pacifica giurisprudenza, il potere del Sindaco di emanare provvedimenti d’urgenza presuppone l'esistenza di una situazione di grave pericolo, vale a dire di rischio concreto di un danno grave e imminente per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, da accertare alla stregua di una valutazione di carattere eminentemente tecnico, che va compiuta tenuto conto dei pareri acquisiti e accertamenti tecnico - scientifici effettuati in sede istruttoria, di cui occorre dar conto nella motivazione del provvedimento.

Ai sensi della citata previsione, anche il riscontro di uno stato dei luoghi che potrebbe divenire potenzialmente pericoloso per l'incolumità pubblica può legittimare il ricorso al potere extra ordinem da parte del Sindaco, non essendo necessario attendere l'attualizzarsi della minaccia. Difatti, la potenzialità di un pericolo grave per l'incolumità pubblica è sufficiente a giustificare il ricorso all'ordinanza contingibile e urgente, anche qualora essa sia nota da tempo o "si protragga per un lungo periodo senza cagionare il fatto temuto, posto che il ritardo nell'agire potrebbe sempre aggravare la situazione, nonché persino allorquando il pericolo stesso non sia imminente, sussistendo, comunque, una ragionevole probabilità che possa divenirlo, ove non si intervenga prontamente in seguito al riscontrato deterioramento dello stato dei luoghi" (T.A.R. Lazio, Roma, n. 5237/2019). A fronte di un quadro fattuale immutato, il mero trascorrere del tempo non elimina da sé il pericolo, ma può, per contro, aggravarlo. La situazione di pericolo deve essere, in definitiva, attuale rispetto al momento dell'adozione del provvedimento ( cfr . Consiglio di Stato, Sez. II, 22/07/2019, n. 5150).

Le misure adottate devono, infine, garantire il corretto bilanciamento degli interessi che vengono in rilievo, essere rispettose del principio di proporzionalità (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 7366/2021), risultare coerenti con il livello di attendibilità del giudizio causale e non eccedere quanto sia necessario per conseguire lo scopo prefissato.

6.1.b Con specifico riferimento al caso di specie, la legittimazione sindacale ad adottare provvedimenti contingibili e urgenti in caso di pericolo per la sicurezza della viabilità pubblica ai sensi del richiamato art. 54 TUEL, si innesta sulle pertinenti disposizioni del Codice della Strada, rilevando, in particolare, quanto previsto:

- dall’art. 30, intitolato “Fabbricati, muri e opere di sostegno”, per cui “I fabbricati ed i muri di qualunque genere fronteggianti le strade devono essere conservati in modo da non compromettere l'incolumità pubblica e da non arrecare danno alle strade ed alle relative pertinenze. 2.   Salvi i provvedimenti che nei casi contingibili ed urgenti possono essere adottati dal sindaco a tutela della pubblica incolumità, il prefetto sentito l'ente proprietario o concessionario, può ordinare la demolizione o il consolidamento a spese dello stesso proprietario dei fabbricati e dei muri che minacciano rovina se il proprietario, nonostante la diffida, non abbia provveduto a compiere le opere necessarie. (…) 4. La costruzione e la riparazione delle opere di sostegno lungo le strade ed autostrade, qualora esse servano unicamente a difendere ed a sostenere i fondi adiacenti, sono a carico dei proprietari dei fondi stessi;
se hanno per scopo la stabilità o la conservazione delle strade od autostrade, la costruzione o riparazione è a carico dell'ente proprietario della strada. 6.    La spesa si divide in ragione dell'interesse quando l'opera abbia scopo promiscuo. (…). 6.    La costruzione di opere di sostegno che servono unicamente a difendere e a sostenere i fondi adiacenti, effettuata in sede di costruzione di nuove strade, è a carico dell'ente cui appartiene la strada, fermo restando a carico dei proprietari dei fondi l'obbligo e l'onere di manutenzione e di eventuale riparazione o ricostruzione di tali opere”;

- dell’art. 31, comma 1, Manutenzione delle ripe, per cui “I proprietari devono mantenere le ripe dei fondi laterali alle strade, sia a valle che a monte delle medesime, in stato tale da impedire franamenti o cedimenti del corpo stradale, ivi comprese le opere di sostegno di cui all'art. 30, lo scoscendimento del terreno, l'ingombro delle pertinenze e della sede stradale in modo da prevenire la caduta di massi o di altro materiale sulla strada. Devono altresì realizzare, ove occorrono, le necessarie opere di mantenimento ed evitare di eseguire interventi che possono causare i predetti eventi”.

6.1.c Ciò posto, con riferimento ai requisiti della contingibilità e urgenza, che la difesa ricorrente ha contestato a più riprese, va invece rilevato che, anche all’esito della disposta verificazione, è emersa l’effettiva sussistenza di una perdurante condizione di pericolo proveniente dal fronte acclivato, come anche chiaramente visibile dalla documentazione fotografica allegata ai sopralluoghi effettuati, che comprova una situazione di effettivo dissesto per effetto di dilavamento dei due fronti verso la strada, in corrispondenza del punto identificato con le coordinate di geo-localizzazione indicate dal Vigili del Fuoco, precisando al riguardo il Verificatore che “L’area è stata interessata sicuramente, nell’arco temporale dal 2017/2021, da fenomeni franosi riguardanti sia il lato destro della carreggiata che sinistro in quanto presenta delle reali condizioni di instabilità” e che il fondo ricade “in area classificata a rischio R3, secondo il