TAR Catania, sez. IV, sentenza 2020-07-30, n. 202001966

Pubblicato il 30/07/2020

N. 01966/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01407/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1407 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Laboratorio Analisi Cliniche del Dott. G B e del Dott. G B, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati N S, P S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. D D P, in Catania, via Etnea;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale di Ragusa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato D V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. M V, in Catania, via Simili 14;

Regione Siciliana - Assessorato Regionale della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

Analisi Cliniche Snc di G. Occhipinti e G. Pisani, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

ricorso introduttivo

Dell’atto denominato “ contratto per l’attribuzione del budget tra l’Azienda Sanitaria provinciale di Ragusa e la struttura Brinch e Battaglia ” del 21 maggio 2018, con cui l’Asp di Ragusa, ha attribuito alla struttura specialistica, per le prestazioni erogate ai pazienti residenti nel territorio regionale siciliano per l’anno 2017 un budget di complessive € 132.484,27;

Dell’attività programmatoria e dei provvedimenti dell'ASP di Ragusa di assegnazione dei budget per l'anno 2017 alla struttura specialistica operante nell'ambito della provincia di Ragusa;

Del silenzio illegittimamente serbato dall'ASP di Ragusa sulla istanza del 14.03.2018 con cui la struttura ricorrente ha chiesto, prima dell’avvio della contrattazione per l’attribuzione del budget 2017

del silenzio illegittimamente serbato dall’Asp di Ragusa in relazione alla nota del 3.03.2016 avente ad oggetto “atto di partecipazione al procedimento di assegnazione budget 2015”, per l’assegnazione di un congruo budget non inferiore alla produzione 2015, ed in via subordinata per la stipula di un accordo integrativo ex DA n. 2336//2015;

di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;

nonché per la condanna dell'Azienda Sanitaria Provinciale di Ragusa al risarcimento dei danni ingiustamente subiti e subendi dalla struttura sanitaria ricorrente. e per la condanna dell’ASP di Ragusa all’emissione di un provvedimento espresso sulle istanze della struttura specialistica ricorrente;

motivi aggiunti

Della nota prot- U- 0018471 del 27/08/2018 avente ad oggetto: “ riscontro nota 59520del 02.08.2018 – laboratorio Brinch e Battaglia richiesta di distribuzione economie 2015-2016-istanza di incremento budget 2016-2017 ”, con cui l’ASP di Ragusa ha relazionato all’Assessorato Regionale della Salute in merito alle diverse istanze del Laboratorio ricorrente, non notificata alla struttura ricorrente, conosciuta solo dopo l’avvenuto deposito in giudizio.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Ragusa e dell’Assessorato Regionale della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 25 giugno 2020 il dott. F B;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Laboratorio di Analisi Cliniche del dott. G B e del dott. G B è una struttura privata accreditata con il SSR per la branca di Patologia Clinica. Negli anni 2013 e 2014, per non meglio specificate vicende straordinarie che hanno interessato la struttura, essa non è riuscita ad esprimere la propria piena capacità produttiva;
di conseguenza, i budget sanitari assegnati negli anni successivi al 2014 sono stati parecchio inferiori a quelli concessi negli anni antecedenti: in particolare, quello del 2015 è stato rapportato al fatturato dell’annualità (non felice, come detto) 2014;
quello del 2016 era rapportato al budget 2015;
quello dell’anno 2017 (fissato nel contratto stipulato nel 2018) è stato assegnato in misura (€ 132.484,27) di poco inferiore a quello del 2016.

Il Laboratorio ricorrente assume che “ l’importo di € 135.267,29, assegnato per l’anno 2016 e riconfermato per il 2017 (corrispondente neanche alla metà del fatturato 2017) non è adeguato alle caratteristiche ed alle potenzialità della struttura ricorrente, nonché alle esigenze effettive dell’utenza di riferimento, atteso che lo stesso è stato notevolmente ridotto rispetto al budget storico ed ai fatturati prodotti nei precedenti periodi, e che la riduzione della produzione dell’anno 2014, a seguito di eventi eccezionali, non può, certamente, continuare a pregiudicare la struttura che, negli anti antecedenti il 2014, ha ottenuto l’assegnazione di somme più adeguate alla produzione ” (mediamente superiori ad euro 400.000), e lamenta che “ l’importo liquidato per il 2014 dall’Asp di Ragusa non avrebbe dovuto essere utilizzato quale parametro di riferimento anche per l’assegnazione dei budgets degli anni successivi ”.

La peculiarità della situazione è stata rappresentata dal laboratorio ricorrente all’ASP di Ragusa con diverse istanze, l’ultima delle quali (datata 14 marzo 2018) è stata finalizzata ad ottenere: (i) l’accesso al fondo perequativo previsto dall’art. 3 del D. A. n. 2777/17 e dall’art. 3 del D.A. n. 2632/2016, istituito per attenuare gli effetti della minore spesa consuntiva relativa a quelle strutture che, a causa di eventi straordinari documentati, non hanno espresso nell’anno 2014/2015 la loro piena capacità produttiva;
(ii) la stipula, ai sensi del disposto normativo di cui all’art. 7 del D.A. n. 2336/2015, all’art. 8 del D.A. 2632/16 ed all’art. 8 del DA 2777/2017, di accordi integrativi per la remunerazione dell’extra budget maturato negli anni 2015, 2016 e 2017.

Dette istanze non sono state riscontrate dall’ASP di Ragusa, nemmeno al momento dell’assegnazione del budget 2017.

Col ricorso in epigrafe, notificato il 20 luglio 2018, e depositato il successivo 20 agosto, il laboratorio ricorrente denuncia:

1.- che la propria istanza di incremento/adeguamento del budget 2017, di assegnazione dell’extra budget tramite accordi integrativi, e di accesso al fondo perequativo, non sia stata esaminata, istruita e valutata dall’ASP, e che questa abbia invece meccanicamente determinato il budget con mera operazione matematica, basandosi su quello dell’anno precedente;

2.- l’ASP avrebbe altresì violato l’obbligo di concludere il procedimento amministrativo avviato con la domanda, previsto dall’art. 2 della L. 241/90, nel termine fissato dal D.P. Reg. Sic. 12/2012;

3.- illegittimità derivata, discendente dall’illegittimità degli atti impugnati davanti al Tar Palermo, e segnatamente, dei decreti regionali di determinazione degli aggregati provinciali di spesa 2015 e 2016, e della contrattazione ed assegnazione del budget 2016.

In conclusione, la ricorrente ha chiesto che venga dichiarato illegittimo il budget assegnato per il 2017, e che l’Azienda sanitaria venga condannata al risarcimento del danno subito.

L’ASP di Ragusa si è costituita in giudizio per opporsi all’accoglimento del ricorso, precisando che: a) il budget 2017 assegnato (ed oggi contestato) è stato determinato sulla base di quello del 2016, ed è in linea con l’andamento degli ultimi quattro/cinque anni;
b) che l’assegnazione di eventuali economie riscontrate non può avvenire al di fuori della concertazione tra tutte le strutture accreditate;
e che anzi la struttura ricorrente è risultata debitrice di somme, che non possono non incidere sulla distribuzione di eventuali economie.

L’Assessorato Regionale Salute si è costituito, ed ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, essendo stati impugnati esclusivamente atti riconducibili all’ASP.

Con ordinanza n. 763/2018, la Sezione ha respinto la domanda cautelare formulata dal laboratorio ricorrente, con la seguente motivazione, condannando altresì la parte ricorrente alla refusione delle spese processuali: “ Considerato che il ricorso appare privo del necessario fumus di fondatezza, ove si osservi che il budget dell’anno 2017 è stato sostanzialmente accettato dal laboratorio ricorrente con contratto sottoscritto prima della presentazione del presente ricorso, e che è stato altresì determinato legittimamente con riguardo al budget 2016, non contestato a suo tempo dal ricorrente;

Considerato che non sussiste nemmeno il requisito del periculum in mora, venendo in rilievo una pretesa meramente economica, sempre ristorabile anche in futuro;

Ritenuto, inoltre, che le censure dedotte avverso il presunto silenzio dell’amministrazione non tollerano la proposizione di una domanda cautelare, essendo assoggettate ad uno speciale rito processuale;
”.

La statuizione è stata confermata dal CGA con ordinanza n. 177/2019, nella quale si è rilevato che “ nel bilanciamento dei contrapposti interessi appare, nella presente fase, prevalente quello della Regione alla corretta programmazione della spesa sanitaria;
”.

Successivamente, il laboratorio ricorrente ha impugnato con motivi aggiunti la nota prot. U-0018471 del 27/08/2018, con la quale l’ASP di Ragusa ha relazionato all’Assessorato Regionale della Salute in merito alle diverse istanze avanzate dal Laboratorio stesso;
nota conosciuta per essere stata depositata agli atti di causa dalla difesa dell’ASP.

In tale nota viene spiegato che: a) il budget è stato sempre assegnato, negli anni, in ossequio ai decreti assessoriali che lo disciplinano, e previa convocazione ed illustrazione alle strutture accreditate dei criteri che sarebbero stati seguiti per la sua determinazione;
esso, nella fattispecie, risulta congruo rispetto al budget storico della struttura ricorrente;
b) che le risorse aggiuntive ex art. 3 del D.A. n. 2632/2016 ed art. 3 del D.A. n. 2777/2017 non possono essere corrisposte in quanto, nella specie, mancherebbe l’evento straordinario documentato che consenta alla struttura ricorrente l’accesso al cd. fondo di perequazione, e ciò in quanto: (i) il brusco calo di fatturato subito dalla struttura nel 2014 non può essere tutto imputato all’azione esecutiva avviata da terzi creditori, poiché questa ha inciso (per quanto riguarda il credito pignorato presso l’ASP) in misura solo del 12% rispetto al fatturato;
e quindi il calo è da imputare anche a scelte gestionali del soggetto accreditato, che non possono essere considerate ai fini del riparto del fondo perequativo;
(ii) non può comunque considerarsi quale evento eccezionale ed imprevedibile il contenzioso legale intercorso tra il laboratorio ed il suo ex socio, a seguito del quale il laboratorio è rimasto soccombente ed è stato sottoposto ad esecuzione forzata;
c) per quanto attiene alle economie di branca registrate negli anni 2015-2216, in riferimento alle quali il laboratorio ricorrente avanza richiesta individuale, si impone una concertazione con tutte le strutture interessate, sia della branca che delle altre branche, in ordine al criterio da utilizzare per la distribuzione, tenendo anche conto del fatto che è in corso un procedimento di recupero delle somme ex art. 170/2013 nei confronti degli stessi laboratori, compreso quello istante.

Nei motivi aggiunti viene reiterata la prima censura già sollevata col ricorso introduttivo;
inoltre, con riferimento all’<evento straordinario documentato>
che dovrebbe consentire la corresponsione del fondo perequativo, la ricorrente sostiene che la rottura dei rapporti con l’ex socio costituisca evento imprevedibile, e che comunque si tratti di argomentazione mai portata a propria conoscenza e rimasta sempre negli interna corporis dell’ASP. Infine, con riguardo alla mancata remunerazione dell’extra budget per mezzo delle economie registratesi, la ricorrente lamenta che sia stato disatteso il decreto regionale, nella parte in cui obbliga le ASP ad avviare il procedimento di monitoraggio delle economie, e di distribuzione delle stesse fra i soggetti accreditati, previa stipula di accordi integrativi.

In vista dell’udienza le parti hanno depositato memorie e repliche.

All’udienza del 25 giugno 2020 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’intimato Assessorato Regionale Salute, dato che nessuna impugnativa, né alcuna domanda, è stata formulata nei confronti di tale amministrazione.

Sempre in via preliminare, va detto che la denunciata inerzia dell’ASP circa le determinazioni da assumere in risposta all’istanza della struttura ricorrente è venuta meno con la nota del 27 agosto 2018 (impugnata con motivi aggiunti);
pertanto, l’impugnazione originaria è in parte qua improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Il ricorso (nella restante parte) ed i motivi aggiunti vanno decisi secondo le considerazioni di seguito esposte:

1.- In ordine al budget 2017.

Come ampiamente affermato e spiegato dall’Azienda resistente, il budget 2017 è stato attribuito alla ricorrente a seguito della rituale negoziazione prevista dalla legge, ed in quella sede non risultano essere state sollevate censure od obiezioni sul quantum. E’, poi, da sottolineare il fatto che il budget 2017 sia il frutto di una operazione matematica che ha come riferimento di base il precedente budget (2016), e quindi la sua quantificazione dipende in buona sostanza da quanto era stato stanziato per la struttura nell’anno 2016. Orbene, il budget 2016 non è in contestazione in questa sede (la ricorrente dichiara solo di averlo impugnato in un giudizio pendente innanzi al Tar Palermo);
pertanto, a meno che non sia intervenuto un annullamento del budget 2016 in quella sede giurisdizionale – circostanza di cui non viene fornita però alcuna notizia – non può che concludersi per la legittimità dell’operazione (si ripete, di tipo meramente matematico) posta in essere dall’ASP di Ragusa per l’anno 2017.

2.- In ordine alla pretesa di attribuzione dell’extra budget.

La disposizione invocata dalla ricorrente (art. 7 del D.A. n. 2336/2015) si esprime in questi termini: “ in relazione alla maggiore domanda di prestazioni specialistiche, i Direttori Generali delle AA.SS.PP. sono tenuti a destinare le economie di spesa, discendenti dalla minore produzione di attività eventualmente verificatasi nelle branche della specialistica convenzionata da private, diverse da “Nefrologia” e “Radioterapia, prioritariamente per la remunerazione delle prestazioni eventualmente predette in extra budget nelle suddette branche della “Nefrologia” e “Radioterapia ”. Le eventuali ulteriori economie residuali, dovranno essere destinate al riconoscimento, previa verifica dell‘effettiva produzione, delle prestazioni erogate in extra budget dalle strutture rientranti nella medesima branca nonché, successivamente, al riequilibrio tra le branche della medesima provincia, allocando le ulteriori economie eccedenti in categorie di branche per le quali si registra una maggiore domanda. A tal fine le AA.SS.PP. dovranno stipulare con i centri privati operanti sul proprio territorio di competenza appositi accordi integrativi ”.

In altre parole, ove sussistano dei risparmi di spesa sanitaria, questi dovranno essere prioritariamente destinati alla remunerazione delle prestazioni extra budget fornite nelle branche della “nefrologia” e della “radioterapia”. Solo se residuano eventuali ed ulteriori economie, esse saranno destinate all’extrabudget realizzato nelle altre branche, e saranno distribuite comunque previa adozione di accordi integrativi.

Si rileva che, nella fattispecie, innanzi tutto, la ricorrente non ha fornito prova dell’esistenza del presupposto necessario per l’attivazione della contrattazione integrativa: ossia, l’esistenza di economie di spesa ulteriori rispetto a quelle eventualmente verificatesi, ed utilizzate per le branche della “nefrologia” e della “radioterapia”. In secondo luogo, questa Sezione si è già recentemente espressa con la sentenza n. 791/2020 – contenente motivazione in punto di diritto, e richiami giurisprudenziali, ai quali si fa rinvio – affermando che “ (…) le disposizioni in esame non attribuiscono alcun diritto – obbligo di rinegoziazione del budget alle varie strutture private accreditate e/o convenzionate.

In conclusione, l’istanza della ricorrente è – a ben vedere - finalizzata all’individuazione delle economie di spesa derivanti dalla minore produzione di attività verificatesi nella specialistica ambulatoriale esterna della Provincia (…), e alla correlativa assegnazione di un budget integrativo.

Il Collegio ritiene, dunque, che non sia configurabile un obbligo di provvedere in tal senso da parte dell’Amministrazione sanitaria;
e ancora, più specificatamente, non è ravvisabile in capo alla ricorrente, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa della stessa, un diritto all’incremento del budget già assegnato.

Si tratta – come già sopra enunciato – di un’attività altamente discrezionale (e tecnica) alla quale non corrisponde un obbligo di provvedere per la p.a. sanitaria procedente ”.

3.- In relazione all’ammissione al fondo perequativo, in ragione dell’evento imprevedibile che ha colpito in passato il laboratorio.

L’art. 3 degli anzidetti DD.AA. prevede che parte delle risorse assegnate avrebbero dovuto essere impiegate per “ attenuare gli effetti della minore spesa consuntiva relativa a quelle strutture che a causa di eventi straordinari documentati, non hanno espresso nell’anno 2014/2015 la loro piena capacità produttiva ”.

Ritiene il Collegio che la disposizione sopra riportata (ed invocata dalla ricorrente) si riferisca a circostanze straordinarie ed imprevedibili che possono aver causato contrazione dell’attività assistenziale svolta dai soggetti accreditati. In particolare, deve trattarsi di circostanze esterne alla sfera di volontà e di dominio del soggetto stesso, ma causate da fattori esterni (a titolo meramente esemplificativo, improvvisa irreperibilità sul mercato di reagenti chimici o di altri strumenti per la diagnostica). In tale ottica, risulta estremamente arduo far rientrare in tale tipologia di evento anche le questioni, di natura interna alla compagine sociale del soggetto accreditato, come le controversie legali intervenute fra i soci, anche se a seguito di queste possano essere sorti consistenti debiti pecuniari a carico del soggetto accreditato. A seguire tale tesi, l’ASP dovrebbe intervenire con un supporto finanziario in ogni “crisi” interna al soggetto gestore, che non trae origine dallo svolgimento del servizio di pubblica utilità fornito alla collettività;
il che appare effettivamente incongruo rispetto alla finalità per cui è stato concepito il fondo perequativo.

In conclusione, il ricorso ed i motivi aggiunti vanno respinti, ivi inclusa la domanda risarcitoria.

Le spese processuali vengono compensate nei confronti dell’Assessorato Regionale Salute;
mentre seguono la regola della soccombenza con riferimento alla resistente ASP di Ragusa.