TAR Cagliari, sez. I, sentenza 2021-05-07, n. 202100338

Pubblicato il 07/05/2021

N. 00338/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00417/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 417 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
N D, rappresentata e difesa dall'avvocato C C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sinnai, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato B B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- dell’ordinanza di demolizione lavori n. 2/2019 prot. n. 6007 dell’11 marzo 2019, con la quale il Responsabile del Settore Edilizia Privata e S.U.A.P. del Comune di Sinnai ha ordinato all’Ing. R N (Direttore dei Lavori), alla signora D N, (proprietaria dell'immobile) e al signor T L (Impresa costruttrice) la demolizione di tutte le opere realizzate in assenza di titolo edilizio e il ripristino dello stato dei luoghi a propria cura e spese, entro 90 (novanta) giorni dalla data di notifica del presente provvedimento, nonché di ogni ulteriore atto presupposto inerente e conseguente;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 25 ottobre 2019:

- del diniego espresso del Settore Edilizia Privata e SUAPE del Comune di Sinnai, il 25 settembre 2019, all’istanza di accertamento di conformità presentato dalla ricorrente in data 8 giugno 2019, pratica SUAPE n. DRNNTL74L47Z154L-06062019-1642.47724;

- nonchè del provvedimento tacito di diniego – silenzio rigetto, formatosi il 5 agosto 2019, sulla istanza di accertamento di conformità presentato dalla ricorrente in data 8 giugno 2019, pratica SUAPE n. DRNNTL74L47Z154L-06062019-1642.47724;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 2 gennaio 2020:

- della determinazione n. 62 del 6 novembre 2019, del Responsabile del Settore Edilizia Privata e S.U.A.P. del Comune di Sinnai, avente ad oggetto: “provvedimento di diniego del permesso di costruire in accertamento di conformità di cui alla D.U.A. prot. n. 13450, del 10 giugno 2019, (pratica SUAPE n. DRNNTL74L47Z154L-06062019-1642.47724)”;

- dell’ordinanza di demolizione e rimessione in pristino n. 7 del 14 novembre 2019 adottata dal Responsabile del Settore Edilizia Privata e S.U.A.P. del Comune di Sinnai, inerente la rettifica dell'ordinanza di demolizione n. 2 del 11 marzo 2019, quale provvedimento sanzionatorio di cui all'art. 6 Legge Regionale n. 23/1985;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 3 gennaio 2020:

- sotto ulteriori profili, della determinazione n. 62 del 6 novembre 2019 e dell’ordinanza di demolizione e rimessione in pristino n. 7 del 14 novembre 2019;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 14 ottobre 2020:

- del provvedimento tacito di diniego – silenzio rigetto della istanza di accertamento di conformità presentato dalla ricorrente, pratica SUAPE n. DRNNTL74L47Z154L-10022020- 0954.142301, formatosi il 2 luglio 2020;

- della nota Prot. n. 19396 del 31 luglio 2020 del Responsabile del Settore Edilizia Privata e SUAP del Comune di Sinnai, avente ad oggetto: “ Comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'art.7 della Legge 7 agosto 1990 n. 241 e ss.mm.ii., finalizzato al Preavviso del Diniego del Permesso di Costruire in accertamento di conformità di cui alla PRATICA SUAPE N. DRNNTL74L47Z154L-10022020-0954.142301 ”.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 18 dicembre 2020:

- della determinazione n. 16 del 6 ottobre 2020, del Responsabile del Settore Edilizia Privata e S.U.A.P. del Comune di Sinnai, avente ad oggetto: “Provvedimento di diniego dell'accertamento di conformità (art. 16 L.R. 23/85 art. 36 D.P.R. 380/019 di cui alla D.U.A. prot. n. 3730, del 14 dicembre 2020, (pratica SUAPE n. DRNNTL74L47Z154L-10022020-0954.142301)”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sinnai;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 aprile 2021, tenutasi in modalità telematica ai sensi dell’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, nonché dell'art. 6 del decreto-legge n. 44 del 1 aprile 2021, il dott. T A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Sig.ra N D è proprietaria di un fabbricato ad uso civile abitazione sito nel Comune di Sinnai, località Solanas, via Al Mare n. 90, classificato dal P.U.C. vigente quale zona omogena “B”, sottozona “B 2” – Completamento urbano.

2. Con concessione edilizia n. 215 del 10 dicembre 2012, rilasciata dal Comune di Sinnai, veniva autorizzata a realizzare nell’immobile di sua proprietà, ai sensi dell’art. 5 L.R. n. 23/1985, un intervento di demolizione e ricostruzione.

3. Stante l’esistenza di un vincolo paesaggistico impresso sull’area con D.M. del 30 maggio 1967, la ricorrente aveva a tal fine chiesto e ottenuto, ai sensi dell’art. 146 D.Lgs. n. 42/2004, dal Servizio Tutela del Paesaggio della Regione Autonoma della Sardegna, l’autorizzazione paesaggistica (n. 404 del 30 gennaio 2012).

4. All’esito di alcune verifiche espletate dal personale della Polizia Locale di Sinnai e dell’Ufficio Tecnico Comunale in data 17 e 24 settembre 2018, il Comune di Sinnai, avendo ravvisato variazioni essenziali al progetto approvato, adottava l’ordinanza di sospensioni lavori n. 9 del 1° ottobre 2018.

5. Malgrado la presentazione di osservazioni da parte del Direttore dei Lavori, il Comune di Sinnai comunicava l’avvio del procedimento per l’adozione dei conseguenti provvedimenti sanzionatori.

5.1 Le ulteriori osservazioni presentate dalla ricorrente venivano respinte dal Comune che, quindi, con provvedimento n. 2 dell’11 marzo 2019, del Responsabile del Settore Edilizia Privata e S.U.A.P. ordinava “ la demolizione di tutte le opere realizzate in assenza di titolo edilizio e il ripristino dello stato dei luoghi a propria cura e spese, entro 90 (novanta) giorni dalla data di notifica del presente provvedimento ”.

6. Avverso detta ordinanza di demolizione la sig.ra D, ha proposto il ricorso introduttivo del giudizio chiedendone, previa sospensione, l’annullamento per i motivi nello stesso specificati, con favore delle spese.

7. Successivamente all’emissione della suddetta ordinanza di demolizione, il Comune di Sinnai accertava che, anche a prescindere dalle difformità urbanistiche accertate che avevano portato all’adozione dell’ordine demolitorio, dalla verifica delle aerofotografie era risultato che, in contraddizione con la dichiarazione di inizio dei lavori trasmessa dal Direttore dei Lavori in data 12 dicembre 2013, i lavori assentiti erano stati avviati in data successiva all’anno 2017, e quindi ben oltre il termine annuale consentito per l’inizio lavori, con la conseguenza che, per effetto della decadenza del titolo autorizzativo, l’intero intervento edilizio doveva ritenersi totalmente abusivo.

8. In ragione di quanto sopra, con nota del 23 maggio 2019, l’ufficio comunale comunicava l’avvio del procedimento di rettifica dell’ordinanza di demolizione in relazione alla decadenza della concessione per mancato avvio dei lavori nei termini di legge.

9. Per resistere al ricorso proposto dalla signora D si è costituito il Comune di Sinnai che, con difese scritte, ne ha chiesto il rigetto, vinte le spese.

10. Con ordinanza n. 136 del 20 giugno 2019 il Tribunale ha respinto l’istanza cautelare di sospensione dell’ordine di demolizione n. 2 dell’11 marzo 2019.

11. In data 10 giugno 2019, la ricorrente presentava un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell'art. 36 del DPR n. 380/2001 e di compatibilità paesaggistica (ai sensi degli artt. 167 e 181 Dlgs 42/2004) per traslazione verticale dello scheletro del fabbricato e traslazione della piscina.

12. Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 25 ottobre 2019 la ricorrente ha impugnato il parere tecnico definitivo di contenuto negativo espresso dal Settore Edilizia Privata e SUAPE del Comune di Sinnai in data 25 settembre 2019 in relazione alla predetto istanza di accertamento di conformità e il provvedimento tacito di diniego – silenzio rigetto, formatosi su quest’ultima il 5 agosto 2019.

12.1 Detto parere riteneva l’intervento urbanistico in questione totalmente abusivo in quanto l’istanza di sanatoria concerneva aspetti secondari rispetto alla ben più pregnante contestazione concernente il fatto che lo stesso era stato interamente eseguito in assenza di un valido titolo edilizio, poiché quello assentito nel 2012 era decaduto per il mancato reale ed effettivo inizio dei lavori entro un anno dal rilascio, cosi come contemplato dall’art.15 del D.P.R. n. 380/01.

13. Le censure proposte avverso tale rilievo dell’amministrazione si fondano sui seguenti motivi:

1) per la decadenza di una concessione edilizia per inizio dei lavori oltre i termini di legge dev’essere sempre adottato un provvedimento formale, non essendo sufficiente una mera comunicazione di avvio del procedimento di rettifica dell’ordinanza di demolizione, per cui alla data attuale le opere dovrebbero considerarsi in parziale difformità al progetto approvato;

2) in ogni caso l’istanza di accertamento di conformità, per espressa precisazione della ricorrente, avrebbe avuto riguardo sia alle difformità parziali che, in generale, alle opere realizzate in assenza di permesso di costruire. Essa infatti sarebbe completa di ogni elemento utile a dimostrare non solo la conformità delle opere a quanto assentito ma anche a provare che quanto realizzato è conforme nella sua interezza alle norme vigenti;

3) in ogni caso non sussisterebbe il contestato ritardo nell’inizio dei lavori.

14. Venivano inoltre proposti ulteriori motivi di merito in ordine alla ritenuta non sanabilità dell’opera.

15. Il Comune di Sinnai adottava poi la determinazione n. 62 del 6 novembre 2019 con la quale, a conclusione del relativo procedimento, respingeva la domanda di accertamento di conformità presentata dalla ricorrente.

16. Seguiva l’adozione dell’ordinanza di demolizione e rimessione in pristino n. 7 del 14 novembre 2019.

17. Con secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 2 gennaio 2020, la sig.ra D ha impugnato questi ultimi 2 provvedimenti riproducendo, nella sostanza, i già proposti motivi di impugnazione.

18. Con terzo ricorso per motivi aggiunti depositato il 3 gennaio 2020 venivano proposti ulteriori motivi di censura avverso la determinazione n. 62 del 6 novembre 2019 e l’ordinanza di demolizione e rimessione in pristino n. 7 del 14 novembre 2019.

19. In particolare, dopo aver contestato il verificarsi del presupposto di fatto sotteso a tali atti (il mancato inizio dei lavori nel termine assegnato dal titolo edilizio del 2012), la ricorrente ribadiva che non avendo il Comune di Sinnai mai assunto alcun provvedimento di decadenza del titolo edilizio i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi nella parte in cui presuppongono la decadenza e/o inefficacia della concessione edilizia n. 215 del 19 dicembre 2012.

20. Con i quarti motivi aggiunti depositati il 14 ottobre 2020 la sig.ra D ha impugnato, per i motivi nello stesso specificati, il provvedimento tacito di diniego – silenzio rigetto della (seconda) istanza di accertamento di conformità, presentata in data 10 febbraio 2020 (pratica SUAPE n. DRNNTL74L47Z154L-10022020- 0954.142301).

21. In tale seconda istanza la sig.ra D chiariva che l’oggetto dell’accertamento di conformità riguardava l’intero scheletro dell’immobile realizzato.

Tale istanza era altresì corredata di una ipotesi di completamento dello scheletro di fabbricato nell’affermato rispetto delle norme edilizie ed urbanistiche vigenti.

22. Nel corso dell’istruttoria la ricorrente riscontrava (per due volte) i chiarimenti richiesti dal Comune di Sinnai ma in data 2 luglio 2020 scadeva il termine di sessanta giorni di cui all’art. 36 DPR n. 380/2001 ed all’art. 16 L. R. Sardegna n. 23/1985, come prorogato dapprima con l’art. 103 del D.L. n. 18/2020 ed ulteriormente prorogato dall’art. 37 del D.0L. n. 23/2020, per cui si formava il silenzio rigetto sulla richiesta di sanatoria (sia a voler far decorrere il termine dalla data di presentazione della domanda sia dalla data degli ultimi chiarimenti resi).

23. Nelle more, con la nota prot. n.19396 del 31 luglio 2020 del Responsabile del Settore Edilizia Privata e SUAP, il Comune di Sinnai comunicava, ai sensi dell’art. 7 della Legge 7 agosto 1990 n. 241, l’avvio del procedimento di diniego del permesso di costruire in accertamento di conformità di cui alla PRATICA SUAPE N. DRNNTL74L47Z154L-10022020-0954.142301.

24. Con il quinto ricorso per motivi aggiunti, depositato il 18 dicembre 2020, la ricorrente ha quindi impugnato la determinazione del Responsabile del Settore Edilizia Privata e S.U.A.P. del Comune di Sinnai n. 16 del 6 ottobre 2020, avente ad oggetto: “ Provvedimento di diniego dell’accertamento di conformità (art. 16 L.R. 23/85 art. 36 D.P.R. 380/019 di cui alla D.U.A. prot. n. 3730, del 14/02/2020, (pratica SUAPE n. DRNNTL74L47Z154L-10022020-0954.142301) ”.

25. I motivi di impugnazione sono i seguenti:

1) Violazione degli artt. 7, 10 e 10 bis, L. n. 241/1990: in quanto il provvedimento di rigetto di una istanza del privato non potrebbe fondarsi sulla base di motivazioni ulteriori a quelle preannunciate nel preavviso di diniego.

2) Violazione dell’art. 16, comma 1, L.R. n. 23/1985: nella parte in cui il provvedimento negativo afferma che gli edifici di nuova costruzione non fruirebbero più dei benefici volumetrici di cui al comma 6, dell’art. 14, del D.Lgs. n. 102/2014, per effetto della intervenuta abrogazione di tale bonus ad opera dell’art. 13 del D.Lgs. n. 73/2020, in virtù del principio tempus regit actum ;

3) Violazione dell’art. 16, comma 1 e 2 bis, L.R. n. 23/1985: nella parte in cui il provvedimento reiettivo ritiene che l’accertamento di conformità non sarebbe possibile perché lo scheletro di fabbricato sarebbe in contrasto con talune norme del PUC;

4) Eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento - Violazione del decreto Floris (Decreto Assessore Enti Locali, Finanze ed Urbanistica 20.12.1983, n. 2266/U) – Violazione del Regolamento Edilizio e delle norme di attuazione del PUC del Comune di Sinnai: in quanto da un lato si addebita alla ricorrente di non aver ultimato l’opera che avrebbe consentito l’accertamento di conformità, quando ciò in realtà non è stato possibile a causa dell’adozione dell’ordinanza di sospensione lavori n. 9 del 1° ottobre 2018 e dell’ordinanza di demolizione n. 2/2019 del 11 marzo 2019. Dall’altro lato si pretende di misurare le altezze ed i volumi del fabbricato quando in realtà tali parametri edilizi potrebbero essere calcolati solo ad opera finita.

5) Violazione dell’art. 16 L.R. n. 23/1985, con riferimento alla contestata impossibilità di valutare il rispetto della normativa per gli impianti e/o per il rispetto delle norme in tema di isolamento acustico, di contenimento del consumo di energia negli edifici e per l’eliminazione delle barriere architettoniche, giacchè tali valutazioni sarebbero estranee alla sede dell’accertamento di conformità.

6) Errore nei presupposti di fatto - Violazione dell’art. 55 del Codice della Navigazione – Violazione art. 22 Regol. es. cod. nav: il provvedimento di diniego sarebbe illegittimo nella parte in cui richiama la necessità dell’autorizzazione ex art. 55 codice della navigazione (già richiesta in data 17 luglio 2020 e sulla quale si è formato il silenzio assenso).

7) Violazione artt. 146, 167 e 181 D.Lgs. n. 42/2004 – Violazione art. 2 L. n. 241/990 – Violazione dell’art. 9, comma 1, L.R. n. 28/1998 - Violazione art. 16 L.R. n. 23/1985: con riguardo alla parte in cui il provvedimento impugnato rigetta l’accertamento di conformità a causa del mancato rinnovo della domanda di compatibilità paesaggistica.

8) Violazione degli artt. 167 e 181 D.Lgs. n. 42/2004 – Eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento: con riguardo alla parte in cui il provvedimento di diniego richiama la nota del Comune prot. n. 19396 del 31 luglio 2020, ed in particolare di quanto ivi affermato al punto 2 della pag. 5 “ che per l’accertamento di compatibilità paesaggistica è previsto il silenzio diniego ...”, trattandosi in realtà di una ipotesi di silenzio inadempimento

9) Violazione dell’art. 40 L.R. n. 24/2016 e dell’art 16, delle direttive SUAPE approvate con