N. 00003/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00315/2014 REG.RIC.

N. 12045/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 315 del 2014, proposto da:
Società “La Scuderia” Srl, nella persona del legale rappresentante pro tempore , M S L, rappresentata e difesa dall'avv. R C, con domicilio eletto presso R C in Fregene, Via Agropoli,174;

contro

Roma Capitale, in persona del Commissario Straordinario pro tempore , rappresentata e difesa dall' avv. S S, domiciliata in Roma, Via Tempio di Giove, 21 presso l’Avvocatura comunale;
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;

sul ricorso numero di registro generale 12045 del 2014, proposto da:
Società “Nazareno Roma” Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. R C, Mario Sanino, Francesco Cerasi, Carlo Celani, Lorenzo Coraggio, con domicilio eletto presso R C in Roma, Via Simeto, 12;

contro

Roma Capitale, in persona del Commissario Straordinario pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Rosalda Rocchi, domiciliata in Roma, Via Tempio di Giove, 21 presso l’Avvocatura comunale;

nei confronti di

Mara Lodolo;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 315 del 2014:

della nota prot CA/43335 del 10.05.13 con la quale, in applicazione dell'art. 64 co. 8 d.lgs. n.59/10 e e dell'art. 26 della DCC n. 35/10 si dava atto della intervenuta decadenza della licenza per la somministrazione di alimenti e bevande ottenuta per silenzio assenso per il locale sito in via del Teatro della Pace 37/38;.

quanto al ricorso n. 12045 del 2014:

(con l’atto introduttivo del giudizio)

- della determinazione dirigenziale 30 luglio 2014, con cui Roma Capitale ha negato la voltura della licenza commerciale per somministrazione di alimenti e bevande già relativa all’esercizio di Via del Teatro Pace, 37/38 ed oggetto di trasferimento nei locali di Largo del Nazareno civ. 13;

- di tutti gli atti comunque connessi, tra cui il provvedimento di decadenza in data 17 giugno 2014;

nonché (con motivi aggiunti),

- della determinazione dirigenziale in data 20 ottobre 2014, con la quale Roma Capitale ha ordinato la cessazione della anzidetta attività di somministrazione entro quindici giorni dalla notifica dell’atto;.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in ciascun giudizio di Roma Capitale e del Ministero dello Sviluppo Economico;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2015 il dott. S G C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Nel ricorso nr. 315/2014 la sig.ra L M, nella qualità di legale rappresentate della società “La Scuderia” s.r.l., riassume il ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto il 20 settembre 2013, con il quale chiedeva l’annullamento della comunicazione di decadenza della licenza di somministrazione alimenti e bevande relativa al locale sito in Roma via Teatro della Pace nn. 37/38, rivoltale da Roma Capitale con l’atto avente gli estremi indicati in epigrafe.

Espone di essere subentrata nella predetta licenza per voltura dalla precedente titolare, società Poppy s.r.l. (SCIA prot. CA778944 del 1.10.2012 di volutura dal titolare sig. Di N S e successiva SCIA di sub ingresso prot. CA27370 del 21.3.2013);
l’Amministrazione negava, con l’atto impugnato, il sub ingresso adducendo la intervenuta inefficacia ex art. 64 comma 8 del Dlgs n. 59/2010 e dell’art. 26 della DCC n. 35/2010, per avvenuta sospensione dell’attività dell’esercizio per oltre un anno.

Avverso il diniego, deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 64, comma 8, del D.lgs. n. 59/2010 e dell’art. 26 della DCC n. 35/2010 per carenza dei presupposti di legge – eccesso di potere per sviamento e difetto di istruttoria – applicabilità dell’art. 85 del dlgs n. 59/2010 (sarebbe mancata, nella fattispecie, la pluralità delle verifiche da parte dei vigili urbani, i quali avrebbero effettuato un unico accesso in data 19.3.2013, come da VA13/43537).

Si è costituita Roma Capitale che resiste al ricorso di cui chiede il rigetto.

Con ordinanza nr. 1000/2014 del 28 febbraio 2014 è stata respinta la domanda cautelare.

Nelle more del giudizio, la licenza di somministrazione e la relativa azienda venivano acquistate in cessione dalla società “Nazareno” s.r.l., già conduttrice di un esercizio di somministrazione in Roma, Largo del Nazareno, allo scopo di ampliarne l’offerta.

Più precisamente, con nota prot. CA/63869 del 13 maggio 2014, la società “Nazareno” richiedeva il trasferimento della licenza della società “La Scuderia” e la volturazione a proprio nome;
Roma Capitale, con la DD CA/82873 del 17.6.2014 dichiarava decaduta la licenza per interruzione dell’attività per un periodo superiore all’anno;
e con la DD CA/84131 del 18.6.2014 denegava il richiesto subentro.

La società Nazareno deduce che la dichiarazione di decadenza della licenza originaria (intestata alla dante causa della società cedente, ovvero alla Poppy s.r.l.) è intervenuta al momento in cui la stessa è stata acquisita dalla società Nazareno stessa;
e che il diniego riposa su due presupposti erronei, ovvero che all’atto della richiesta di trasferimento ( rectius sub ingresso) la licenza fosse decaduta, il che non sarebbe esatto perché la decadenza è intervenuta successivamente all’istanza di subentro (rispettivamente, il 17 giugno 2014 ed il 13 maggio 2014);
e che la decadenza è stata comminata il 17 giugno 2014, ovvero ad oltre un anno dalla verifica sull’apertura dell’esercizio relativo alla Poppy s.r.l. da parte dei vigili urbani, i quali avrebbero peraltro effettuato un unico accesso.

Sulla base di tali premesse, la società Nazareno con il ricorso nr- 12045/14 impugna gli atti con i quali è stata dichiarata la decadenza della licenza ed il diniego di subentro, che censura per (I) violazione e falsa applicazione delle norme sul procedimento amministrativo, violazione e falsa applicazione della normativa in materia di sub ingresso nella licenza e nell’azienda di cui all’art. 25, comma 2, del dlgs n.114/1998 e 49 comma 1 del DM 375/1998, eccesso di potere per sviamento, difetto di motivazione, istruttoria, manifesta ingiustizia, disparità di trattamento (i trasferimenti del titolo, di prassi nell’attività commerciale, hanno comportato la cessione dell’autorizzazione all’avente causa che avrebbe un vero e proprio diritto soggettivo all’esercizio, che illegittimamente Roma Capitale avrebbe negato disponendo oltre i trenta giorni dalla comunicazione la decadenza dal titolo stesso;
la richiesta di voltura è intervenuta in un momento antecedente la dichiarazione di decadenza e dunque quest’ultima sarebbe inopponibile all’avente causa, essendo riferita a fatti e circostanze pregresse del precedente titolare);
(II) violazione e falsa applicazione della normativa sul procedimento amministrativo di cui alla l. 241/90, difetto di istruttoria, contraddittorietà e sviamento di potere (in violazione del principio di tipicità, Roma Capitale non avrebbe rispettato l’iter logico e lo schema procedimentale rappresentato dalla necessaria previa elisione del provvedimento sul quale si fondava il diritto della parte privata all’ottenimento dell’effetto autorizzativo;
Roma Capitale avrebbe dovuto solamente verificare la sussistenza dei requisiti di moralità della parte subentrante e dei requisiti oggettivi rappresentati dall’esistenza di adeguata correlazione tra l’uso degli strumenti procedimentali ed il risultato).

Si è costituita Roma Capitale che resiste al ricorso di cui chiede il rigetto.

Con motivi aggiunti la parte ricorrente ha quindi impugnato i provvedimenti, adottati nelle more di giudizio, inerenti l’ordinata cessazione delle attività nel locale, che censura per (I) illegittimità derivata, illogicità, eccesso di potere e difetto di istruttoria , (II) violazione degli artt. 97 e 24 della Costituzione, violazione di legge, dell’art. 64 comma 8, lett. B del Dlgs n. 59/2010, art. 15, comma II l.r. n. 21/2006 ed art. 26, comma II DCC n. 35/2010 (l’interruzione dell’attività della società Poppy S.r.l. sarebbe durata meno dei dodici mesi previsti dalla legge, in quanto risulta sospesa il 15.5.2012, come da nota prot. CA 38790/2012 e ripresa il 21.03.2013, come da comunicazione della società La Scuderia S.r.l.) (III) violazione della CEDU, art. 1, artt. 41, 42 e 97 Cost., l. 241/90, artt. 832 e ss. del codice civile, eccesso di potere sotto diversi profili (l’azione amministrativa avrebbe privato la ricorrente di un bene strumentale – la concessione di commercio – per ragioni diverse da quelle tipizzate dal legislatore, e dunque si concretizzerebbe un provvedimento sostanzialmente espropriativo adottato al di fuori dei presupposti e delle procedure di legge).

Con ordinanza nr. 5985 del 27 novembre 2014 è stata respinta la domanda cautelare.

Con istanza ex art. 56 del c.p.a., parte ricorrente ha riproposto la domanda cautelare, sulla scorta di ulteriori ragioni, per poi rinunciare alla sua trattazione, all’esito della discussione alla camera di consiglio del 22 gennaio 2015, essendo stata fissata l’udienza pubblica di trattazione della causa nel merito.

Con ordinanza collegiale nr. 8512 del 19 giugno 2015 è stato disposto il differimento della causa alla pubblica udienza del 19 novembre 2015, per la trattazione congiunta con il ricorso nr. 315/2014.

Alla pubblica udienza del 19 novembre 2015 sono stati trattenuti in decisione sia il ricorso nr. 315/2014 che il ricorso nr. 12045/2014.

DIRITTO

Nell’odierno giudizio, le parti ricorrenti si dolgono dell’illegittimità degli atti con i quali Roma Capitale ha disposto la decadenza del titolo di somministrazione alimenti e bevande intestato alla comune dante causa Poppy s.r.l. e transitato in capo dapprima alla società “La Scuderia” e poi alla società “Nazareno”, rispettivamente ricorrenti nel primo e nel secondo giudizio.

Preliminarmente, va disposta la riunione dei giudizi, attesa la loro evidente connessione oggettiva, dipendendo la sorte del titolo da un medesimo presupposto di fatto comune ad entrambe le fattispecie e contestato da entrambe le parti con identiche ragioni di censura.

Pregiudiziale alla decisione dei giudizi è dunque l’esame della censura – proposta da entrambe le parti – circa l’insufficienza della motivazione e dell’istruttoria disposta dall’Amministrazione circa il presupposto di fatto della decadenza del titolo originario, ovvero la chiusura-sospensione dell’attività della licenza di via Teatro della Pace per più di un anno.

Secondo le ricorrenti, insufficiente sarebbe l’accertamento operato dai vigili urbani, in quanto concretizzatosi in un unico accesso.

Le risultanze documentali contraddicono le tesi delle due parti ricorrenti, le quali si rivelano infondate nei loro stessi presupposti di fatto;
né le parti ricorrenti hanno offerto al giudizio elementi o circostanze di prova in fatto sufficienti a dimostrarne l’insufficienza.

Va intanto precisato che la licenza di cui si tratta è transitata dalla società originaria titolare Poppy S.r.l. alla società MEDIA PRESS srl (nella persona del legale rappresentante sig. Barbarossa Roberto Federico), con SCIA prot. CA/7072/2012 del 27.01.2012;
alla Media Press s.r.l. subentrava nel titolo di cui si tratta altra ditta (sig. Nicola De Stefano) come da CA/78944 del 1.10.2012;
“La Scuderia” subentrava a sua volta nel titolo, rilevandolo dal sig. De Stefano, con SCIA di sub ingresso prot. CA27370 del 21.3.2013;
infine, la licenza veniva ceduta alla società “Nazareno Roma” come da SCIA di subingresso del 13 maggio 2014.

Si osserva quindi che la chiusura dell’esercizio veniva comunicata al competente ufficio di Roma Capitale dalla società Media Press, che presentava la relativa comunicazione il 15.05.2012 indicando che la chiusura medesima sarebbe avvenuta per dodici mesi.

Dalla costituzione in giudizio di Roma Capitale emergono i seguenti elementi non adeguatamente considerati dalle difese delle ricorrenti:

a) con nota prot. CA/38790 del 15 maggio 2012, l’ufficio responsabile di Roma Capitale demandava al I Gruppo della Polizia LRC specifici accertamenti in ordine alla “ SCIA di sub ingresso, prot. CA/7807 del 27.01.2012, presentata dalla “Media Press Srl” per cessione azienda dell’esercizio di somministrazione di alimenti e bevande sito in Via del Teatro Pace 37-38 e alla successiva comunicazione di sospensione temporanea dell’attività dal 15.05.2012 al 15.05.2013 (CA/38790/2012)” ;
il responsabile del procedimento chiedeva, specificatamente alla PM “ di riferire da quanto tempo l’attività risulti effettivamente sospesa, considerato che da verbale d’udienza di convalida di sfratto per morosità, prodotto dall’interessato in allegato alla comunicazione di sospensione, si rileva la chiusura del locale a partire già dal mese di dicembre 2011. ”

b) Con riferimento all’indicato documento allegato alla comunicazione di sospensione, prodotto agli atti dell’odierno giudizio, si legge: “ …all’udienza dell’8/2/2012….poichè ad oggi la morosità intimata persiste, il procuratore della parte intimante chiede che l’Ill.mo Sig. Giudice voglia convalidare il presente sfratto per morosità fissando per l’esecuzione il termine più breve di legge atteso che ad oggi il locale risulta chiuso giusta relata della prima notifica eseguita… ” (verbale di udienza nel giudizio per convalida di sfratto di fronte al Tribunale Ordinario di Roma, VI Sez. Civile, RGnr. 69246/11, che convalida lo sfratto e fissa per l’esecuzione il giorno 8.3.2012).

c) La Polizia Municipale comunicava all’ufficio le risultanze del sopralluogo effettuato il 18.06.2012, in esito al quale, anche da informazioni assunte sul posto da attività commerciali limitrofe, il locale era chiuso e disattivato da oltre sei mesi, con VA/121/91924 del 13 luglio 2012;
a ciò faceva seguito la nota 70842 del 6 settembre 2012 dell’Ufficio responsabile (UOA Sportello Unico, Municipio Roma Centro Storico), con la quale veniva intimato alla società che in quel momento era ancora la titolare della licenza, ovvero la società Media Press Srl, di non protrarre la chiusura oltre il 15.12.2012, essendo risultato che alla data della comunicazione di chiusura il locale era già chiuso almeno dal mese di gennaio 2012.

Tale nota non veniva contestata dal responsabile della società Media Press.

d) La Polizia Municipale effettuava uno specifico sopralluogo in data 19.03.2013, comunicato all’ufficio responsabile del Municipio con VA/13/43537, in esito al quale si accertava che l’esercizio era ancora chiuso.

Ciò posto, nessuna delle censure dedotte dalle odierne ricorrenti nei rispettivi atti di gravame può trovare accoglimento.

La principale argomentazione, secondo cui l’accertamento della chiusura per dodici mesi dell’esercizio, presupposto della dichiarazione di decadenza del titolo, sarebbe stato condotto con istruttoria insufficiente essendo stato effettuato un solo accesso da parte dei vigili, si rivela documentalmente smentita.

Infatti, è la stessa comunicazione di sospensione dell’attività che contiene elementi precisi e concordanti circa la risalenza della chiusura del locale ed il primo sopralluogo effettuato dai vigili urbani l’ha confermato.

Nessun difetto di istruttoria è dunque imputabile allo Sportello Unico del Municipio, mentre va rimarcato che – a fronte di tali risultanze documentali – le parti ricorrenti non hanno prodotto alcuna indicazione atta a dimostrarne l’inattendibilità, come ben sarebbe stato possibile, ad esempio (secondo il principio di prossimità della prova), mediante la produzione di documenti di vendita, copie di libri contabili, scontrini o qualsiasi altra indicazione concreta dalla quale potersi evincere l’attività di vendita in essere nel periodo anteriore alla comunicazione di chiusura.

Inoltre, e sotto diverso profilo, l’ufficio aveva disposto che il titolare dell’esercizio osservasse un preciso termine di conclusione del periodo di sospensione dell’attività, ovvero il 15 dicembre 2012.

A tale disposizione, avente chiara natura provvedimentale, non è stato dato seguito, né risulta proposto alcun genere di gravame o di contestazione da parte dell’allora titolare della licenza, che l’ha a sua volta semplicemente ceduta ad altra ditta, originando così la catena dei trasferimenti che ha condotto le odierne ricorrenti a subentrarvi.

Il subentro si è così verificato nello stato di fatto e di diritto proprio del titolo ceduto, ovvero la soggezione della licenza al periodo di sospensione dell’attività accertato dall’ufficio nei termini di cui si è detto.

Va precisato che non è oggetto del presente giudizio l’analisi circa le modalità e le condizioni di trasferimento della licenza di pubblico esercizio tra privati, ma va chiarito che, mentre tra le parti private (titolare e cessionario o subentrante) la circolazione del titolo è regolato dall’accordo e dalla legge civile, nei confronti della PA nessun trasferimento di titolarità o subentro può determinare una novazione della disciplina amministrativa della licenza, che resta regolata dal provvedimento amministrativo.

Pertanto, laddove una licenza di somministrazione alimenti e bevande venga trasferita dal precedente titolare ad un soggetto subentrante, la relativa voltura (che dipende dalla regolamentazione amministrativa del titolo) comporta la piena continuità della situazione giuridica trasferita nei confronti della PA (che, del resto, è anche quanto prospettano nelle loro difese le parti ricorrenti, specie nei motivi aggiunti).

In questo senso, il titolo è circolante nelle condizioni che risultano dalla regolamentazione amministrativa applicabile, e quindi sommando in capo ai diversi titolari il periodo massimo di sospensione dell’attività per dodici mesi: altrimenti opinando sarebbe davvero semplice eluderne le prescrizioni, semplicemente cedendo la licenza e così potendo contare su una sospensione praticamente indeterminata.

Da ciò deriva che il titolo concretamente trasferito tra le parti è circolato con quello specifico contenuto che era stato determinato dall’accertamento operato dall’Ufficio nei confronti della società Media Press S.r.l. e dal conseguente provvedimento (costitutivo) di delimitazione del periodo di sospensione legittima alla data del 15.12.2015.

Per questa ragione, le doglianze delle odierne ricorrenti, in quanto subentrate in un titolo già scaduto al momento del trasferimento, potranno essere affidate solo alla ordinaria garanzia che incombe sul cedente, nei termini in cui è assunta da quest’ultimo;
ma non possono rilevare sul piano amministrativo nei confronti dell’Ente.

Ne deriva non solo l’infondatezza dell’unica ragione di censura nel ricorso nr. 315/2014 e del principale argomento di gravame nel ricorso nr. 12045/2014, ma anche di tutte le altre censure dedotte in quest’ultimo atto, come integrato dai relativi motivi aggiunti, che lo presuppongono necessariamente.

Infatti, (con riferimento agli argomenti del ricorso introduttivo della società Nazareno S.r.l.), avendo la decadenza dal titolo efficacia di legge (rispetto alla quale il relativo provvedimento amministrativo ha natura vincolata, dovendo solo accertare il relativo presupposto in fatto) non vale eccepire che il subentro è stato dichiarato dalla società Nazareno S.r.l. prima della dichiarazione di decadenza, perché quest’ultima opera i propri effetti ricognitivi in relazione al titolo ed agli specifici antecedenti di fatto che dunque consentono all’Amministrazione di pronunciarne gli esiti in capo al soggetto nel frattempo subentrato;
non soccorre la domanda l’eccepita violazione dello schema procedimentale invocato, perché il principio di tipicità opera in relazione all’assetto d’interessi che, nel caso di specie, è determinato dalla legge;
inoltre (quanto ai motivi aggiunti per quanto sin qui non già esaminato), essendo correttamente accertato il presupposto previsto dalla legge per il verificarsi dell’effetto decadenziale, non è configurabile alcun provvedimento espropriativo o avente natura similare, come prospettato nell’ultimo dei motivi aggiunti.

Per tutte queste ragioni, dunque, i due ricorsi ed i motivi aggiunti sono infondati e vanno respinti.

Le spese di lite possono essere compensate alla luce della peculiarità delle questione trattate.