Pubblicato il 26/06/2019

N. 00561/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00378/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 378 del 2019, proposto da
Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. L P, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, corso Aurelio Saffi, 7/2;

contro

Comune di Riomaggiore, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato R D M, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. P S in Genova, via Malta 2, 2 A;
F Pia, in qualità di Sindaco del Comune di Riomaggiore, rappresentata e difesa dagli avvocati P S e Andrea Segreti, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. P S in Genova, via Malta 2, 2 A;

nei confronti

Regione Liguria, Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo della Spezia, Parco Nazionale delle Cinque Terre non costituiti in giudizio;
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato sede di Genova, ivi domiciliata in v.le Brigate Partigiane, 2;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

- dell'ordinanza del Sindaco del Comune di Riomaggiore n. 7 del 13.04.2019, notificata in data 13 aprile 2019, con la quale è stato ordinato a Trenitalia spa e ad RFI «di provvedere, relativamente a ciascun ambito e/o aree di pertinenza, entro e non oltre il termine di giorni 10 (dieci) dal ricevimento della presente: - all'adeguamento dei Piani Interni di Emergenza degli edifici ove sono ubicate le strutture atte alla gestione del trasporto ferroviario, ivi comprese le relative aree di pertinenza (in particolare, tunnel e stazione di Manarola) nonché al coordinamento degli stessi con il Piano Speditivo di Protezione Civile adottato dal Comune di Riomaggiore nel rispetto ed in applicazione delle tabelle di calcolo da cui si evincono gli affollamenti massimi per ciascuna singola area di pertinenza;
- all'adozione tempestiva di ogni misura atta alla tutela della pubblica incolumità ed alla garanzia dello svolgimento del traffico e del flusso sia pendolare che turistico in condizioni di massima sicurezza»;

- della delibera del Consiglio comunale di Riomaggiore n. 12 del 13.04.2019, e relativi allegati, con la quale è stato approvato l'aggiornamento del “Piano speditivo di protezione civile – Rischio affollamento”;

- di ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Riomaggiore, del Ministero dell'Interno e di F Pia, in qualità di Sindaco di Riomaggiore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2019 il dott. P N e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Il Comune di Riomaggiore, in considerazione dell’aumento nel periodo primaverile-estivo dell’affluenza turistica e del ritenuto pericolo per l’incolumità dei flussi di turisti e di pendolari, avviava la predisposizione di un aggiornamento degli allegati al Piano speditivo di protezione civile relativi all’affollamento di taluni luoghi (come la stazione di Manarola) che veniva concluso nei primi giorni di Aprile del 2019.

Successivamente, il Comune, con delibera n. 12 del 13.4.2019 approvava l’aggiornamento del Piano speditivo di protezione civile – rischio idrogeologico, mediante sostituzione ed aggiunta dei relativi allegati.

Sempre in data 13.4.2019 il Sindaco del Comune di Riomaggiore emetteva l’ordinanza n. 7/19 con la quale ordinava alle società Trenitalia s.p.a. (d’ora in poi Trenitalia) e R.F.I., Reti Ferroviarie Italiane s.p.a. (d’ora in poi Rfi) di provvedere, relativamente a ciascun ambito e/o area di pertinenza, entro e non oltre il termine di giorni 10 (dieci) dal ricevimento della stessa:

- all'adeguamento dei Piani Interni di Emergenza degli edifici ove erano ubicate le strutture atte alla gestione del trasporto ferroviario, ivi comprese le relative aree di pertinenza (in particolare, tunnel e stazione di Manarola) nonché al coordinamento degli stessi con il Piano Speditivo di Protezione Civile adottato dal Comune di Riomaggiore nel rispetto ed in applicazione delle tabelle di calcolo dalle quali era possibile avere contezza degli affollamenti massimi per ciascuna singola area di pertinenza;

- all'adozione tempestiva di ogni misura atta alla tutela della pubblica incolumità ed alla garanzia dello svolgimento del traffico e del flusso sia pendolare che turistico in condizioni di massima sicurezza.

A fondamento dell’ordinanza il Sindaco:

- richiamava il Piano Speditivo di Protezione Civile del Comune di Riomaggiore, e, in particolare, l'ultimo aggiornamento approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 12 del 13.04.2019;

- richiamava l'art. 108, comma 1, punto c l, d. lgs. n. 112 del 1998 relativo alle funzioni e ai compiti amministrativi dello Stato conferiti alle Regioni ed agli Enti Locali;

- richiamava la l. n. 225 del 1992, come modificata dalla l. n. 100 del 2012, istitutiva del Servizio Nazionale della Protezione Civile ed in particolare l'art. 15 della stessa in relazione alle competenze del Comune e alle attribuzioni del Sindaco in materia di protezione civile;

- richiamava l'art. 17, lettera a), art. 28 e art. 43, d. lgs. n. 81 del 2008 (recante attuazione dell'art. 1, l. 3 agosto 2007 n. 123, in materia di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro);

- dava conto che del fatto che <<sussiste l'esigenza di regolamentare la gestione dei flussi turistici nelle "Cinque Terre" durante il periodo di durata della stagione (così come sopra indicato) e di garantirne il deflusso nonchè l'accesso nel territorio del Comune di Riomaggiore in condizioni di massima sicurezza>>;

- dava conto che del fatto che <<sussiste l'esigenza di tutelare la pubblica incolumità sia, in particolare, con riferimento al traffico pendolare, sia con riferimento al traffico turistico onde evitare situazioni di eccessivo e non controllato affollamento idonee a creare pericoli all'utenza in sé genericamente considerata>>;

- riteneva <<necessario imporre l'adozione di specifiche misure di protezione civile e di tutela della pubblica incolumità da attuare nella corrente stagione turistica e per tutta la durata della stessa>>;

- riteneva applicabile nella fattispecie in esame l'art. 54, comma 4, d. lgs. n. 267 del 2000 per le seguenti ragioni:

a- in quanto <<trattasi di situazione eccezionale che non può, allo stato, essere affrontata dal Comune di Riomaggiore con i mezzi ordinari approntati dall'ordinamento, stante il rilevante, già ad inizio stagione, afflusso turistico e la necessità di adottare misure che incidono su ambiti di pertinenza di soggetti diversi dall'Ente Locale, ossia il gestore del traffico ferroviario nonché il proprietario delle stesse strutture (si segnala, in particolare, la situazione problematica della stazione di Manarola)>>;

b- in quanto <<trattasi di situazione che richiede l'immediata adozione di misure idonee a garantire la pubblica incolumità e la gestione del traffico ferroviario, il deflusso dei turisti ed il conseguente accesso al territorio del Comune in condizioni di massima sicurezza>>;

c- in quanto <<trattasi di provvedimento che deve trovare applicazione urgente non solo per rimuovere i pericoli eventualmente esistenti, ma anche per evitare futuri danni e pericoli a persone e/o cose>>;

Il Comune, quindi, avvertiva le predette società che <<l'inosservanza della presente darà luogo alla segnalazione dei trasgressori alla competente Autorità giudiziaria ai sensi dell'art. 650 del Codice penale>>.

Avverso l’ordinanza del Sindaco del Comune di Riomaggiore n. 7/19 del 13.4.2019 e la delibera n. 12 del 13.4.2019 del Comune di Riomaggiore, RFI depositava ricorso in data 6.6.2019 chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1. violazione degli artt. 7 e 8, l. 7 agosto 1990, n. 241;
violazione del contraddittorio procedimentale;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione: secondo parte ricorrente, l’ordinanza sindacale impugnata sarebbe illegittima in quanto non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento prescritta dagli artt. 7 e 8, l. n. 241 del 1990, non essendo stata nemmeno motivata la deroga alla predetta regola generale, in relazione alla specificità del caso concreto, laddove in ogni caso non sussisterebbe un’urgenza qualificata che avrebbe potuto esimere l’Amministrazione dall’obbligo di comunicazione;

2. violazione e falsa applicazione dell’art. 54, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267;
eccesso di potere per erroneità dei presupposti, sviamento, illogicità, irragionevolezza;
incompetenza e difetto di attribuzione: secondo parte ricorrente l’ordinanza n. 7/19 sarebbe illegittima in quanto:

- non conforme allo scopo del potere di ordinanza, e in contrasto con i limiti normativi e di principio;

- adottata in carenza dei presupposti che giustificavano l’esercizio di poteri extra ordinem ;

- inidonea a fronteggiare la situazione rappresentata come giustificazione dell’ordinanza e, quindi, intrinsecamente incongrua;

- complessivamente frutto di sviamento di potere, in quanto preordinata a conseguire obiettivi non consentiti dall’ordinamento, attraverso l’impiego strumentale del potere di ordinanza,

3. violazione e falsa applicazione dell’art. 54, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267;
eccesso di potere per travisamento, erroneità e carenza di presupposti, perplessità, illogicità, irragionevolezza, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e sviamento: secondo parte ricorrente, il tipo di misure indicate nell’ordinanza n. 7 /19 sarebbe inconciliabile con l’uso del potere di ordinanza, anche sotto un profilo generale e a prescindere dalla situazione particolare, difettando il requisito della concretezza che dovrebbe caratterizzare le ordinanze contingibili, eccependo altresì di non avere a disposizione personale per le fermate ferroviarie di Riomaggiore e Manarola RFI, trattandosi di stazioni automatizzate, nelle quali gli unici locali idonei ad ospitare persone sarebbero quelli condotti dall’Ente Parco;
secondo parte ricorrente, poi, il tunnel presente presso la stazione di Manarola non sarebbe di proprietà di RFI, ma dell’amministrazione comunale e il gestore non avrebbe la possibilità di adottare misure di tutela della pubblica incolumità o regolamentare il flusso turistico e pendolare;
sotto altro profilo, secondo parte ricorrente, RFI non avrebbe né il potere, né gli strumenti per selezionare il flusso pendolare, ossia individuare i passeggeri residenti o dimoranti nelle località, a cui non potrebbe essere impedito l’accesso, né potrebbe chiedersi di procedere ad una programmazione dei flussi turistici che necessiterebbe di un’azione coordinata di tutte le istituzioni e di tutti i Comuni delle Cinque Terre;

4. violazione degli artt. 3, 11, 12, 15 e 18, d.lgs. n. 1 del 2 gennaio 2018 (“Codice della protezione civile”);
eccesso di potere per difetto di presupposti, travisamento, difetto di istruttoria, illogicità manifesta e sviamento;
violazione del principio del contraddittorio e del principio di leale collaborazione;
illegittimità derivata dell’ordinanza n. 7/2019: secondo parte ricorrente, la deliberazione del Comune di Riomaggiore n. 12/2019 sarebbe illegittima (con conseguente illegittimità derivata dell’ordinanza n. 7/19) in primo luogo in quanto l’aggiornamento al Piano approvato non avrebbe alcuna attinenza con la materia della protezione civile oltre al fatto che non individuerebbe le misure da adottare al verificarsi di situazioni di affollamento tali da porre in imminente pericolo e rischio la pubblica incolumità;
inoltre, secondo parte ricorrente, il Comune di Riomaggiore avrebbe disatteso le norme che regolano le funzioni e le competenze dei Comuni, approvando un aggiornamento al Piano speditivo con misure non limitate al mero ambito comunale di riferimento;
ancora, secondo RFI, il Comune avrebbe illegittimamente assunto autonome iniziative al di fuori delle competenze attribuitegli dall’ordinamento, peraltro asseritamente inidonee a risolvere la problematica della regolamentazione dei flussi turistici;
ancora, secondo parte ricorrente, la delibera sarebbe viziata per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento o comunque per l’omessa instaurazione di una forma di contraddittorio con il soggetto nominato all’interno dell’atto e, in ogni caso, per non aver consentito le specifiche modalità di partecipazione e pubblicità previste dall’art. 18, commi 2 e 4, del codice della protezione civile, che stabilisce espressamente la necessità di assicurare «la partecipazione dei cittadini, singoli o associati, al processo di elaborazione della pianificazione di protezione civile»;
ancora sarebbe illegittimo il rapporto tra “piano” e l’ordinanza impugnata in quanto nel primo è indicato che lo strumento di attuazione del medesimo è l’ordinanza contingibile, a causa del coinvolgimento di soggetti e di situazioni delle quali il Comune non potrebbe disporre.

Si costituivano in giudizio il Comune di Riomaggiore e il Sindaco del predetto Comune, contestando l’ammissibilità e fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Si costituiva in giudizio altresì il Ministero dell’Interno eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva.

All’udienza del 19.6.2019 la causa veniva trattenuta in decisione con avviso di eventuale decisione in forma semplificata.

E’ circostanza nota a tutti coloro che vivono nella Regione Liguria il problema “stagionale” del rilevante afflusso di persone, specialmente, nei mesi estivi, nei Comuni delle “Cinque Terre”, e tra essi di Riomaggiore e Manarola.

Il problema, già sussistente in precedenza, stante la ridotta estensione dei luoghi, si è certamente acuito più di recente a causa dell’incremento turistico determinato, tra i vari ulteriori fattori, dal fatto che il porto di La Spezia è divenuto scalo crocieristico, con ciò che ne consegue in termini di aumento dell’afflusso di un numero estremamente rilevante di persone per di più “concentrato” e tale da rendere estremamente problematici non solo i trasporti, ma anche e soprattutto l’accesso alle infrastrutture ad essi strumentali (banchine per i trasporti via mare e stazioni ferroviarie per quelli su rotaia).

Infatti, oltre ad avere una ridotta superficie territoriale, le Cinque Terre tutte e Riomaggiore e Manarola nella specie, sono dotate di una infrastruttura ferroviaria e di accesso alla medesima che inevitabilmente “sconta” le caratteristiche stesse dei luoghi, le quali, se, da un lato, costituiscono un indubbio motivo di fascino ed attrazione turistica, dall’altro lato, pongono dei problemi di compatibilità con un mercato in via di espansione e che deve essere, quindi, necessariamente regolamentato.

In questo senso, pertanto, è indubbio che i singoli Comuni e relativi Sindaci delle Cinque Terre non possano provvedere in via autonoma a “risolvere” il problema della gestione dell’afflusso turistico, ma proprio per questo motivo è necessario che gli altri Enti, in primo luogo la Regione, non costituita nel presente giudizio, i Comuni limitrofi o vicini, specie quelli aventi una funzione di “approdo-partenza” dei flussi turistici medesimi (come il Comune di La Spezia), e gli operatori pubblici e privati del settore trasporti cooperino in breve tempo e in modo fattivo per regolamentare adeguatamente tutti i profili del problema in esame.

Quanto sopra, eventualmente, anche valutando la compatibilità di limitazioni o restrizioni dei trasporti rispetto alla necessità di tutela della libertà di circolazione delle persone tenuto conto del fatto che lo stesso art. 16 Cost. non stabilisce un diritto assoluto di libera circolazione e soggiorno, ma lo limita in caso di motivi di sanità o di sicurezza.

Fatta questa premessa, occorre sottolineare come con la delibera n. 12 del 13.4.2019 il Comune di Riomaggiore abbia inteso aggiornare il Piano Speditivo di Protezione Civile – rischio idrogeologico <<al fine di adeguare le prescrizioni operative al reale carico di utenza sul territorio che tenga conto, oltre che della popolazione residente, anche del flusso turistico>>, e in modo da <<regolamentare la gestione dei flussi turistici nelle “Cinque terre” durante il periodo di durata della stagione e di garantire il deflusso nonché l’accesso nel territorio del Comune di Riomaggiore in condizioni di massima sicurezza>>
tenuto conto della <<necessità di implementare il piano esistente con un allegato specifico dedicato al rischio di affollamento>>.

Nella delibera, il Comune ha dato conto della <<necessità di adottare misure che incidono su ambiti di pertinenza di soggetti diversi dall’Ente locale>>.

In concreto e per quanto in questa sede di interesse, il Piano speditivo allegato alla predetta delibera contiene una prima parte meramente “valutativa” e descrittiva nell’ambito della quale sono stati individuati:

- il massimo affollamento ritenuto compatibile con lo stato dei luoghi e con le procedure di protezione civile;

- la popolazione residente e non residente inserita in strutture ricettive;

- le zone critiche di controllo.

Quindi, dopo aver “fotografato” i problemi da risolvere, il Piano ha individuato:

- le misure di protezione civile da adottare;

- gli elementi di particolare criticità a causa dei quali non risulterebbe possibile attuare completamente le procedure descritte in precedenza.

Sotto il primo profilo, il Piano ha individuato come “zone critiche di controllo”:

a) per quanto concerne Riomaggiore,

- l’uscita dalla stazione verso la galleria che conduce alla Marina – Connessione tra aree 23 e 24;

- altro imbocco galleria proveniente dalla stazione ferroviaria – connessione tra aree 24 e 13;

- seconda sbarra scendendo nella strada carrabile –connessione tra aree 2 e 3;

- via signorini connessione tra aree 9, 12 e 20;

- Loc. Lavaccio – connessione tra le aree 1 e 2.

b) per quanto riguarda Manarola:

- uscita stazione ferroviaria e imbocco galleria di comunicazione con abitato – termine area 11;

- sbocco galleria da stazione – connessione tra aree 11 e 10;

- collegamento con il molo di attracco natanti –connessione aree 14 e 20;

- piazzale della chiesa – connessione tra aree 2, 7 e 3.

Il Comune, quindi, nel tentare di individuare le misure di protezione civile attuabili, ha dato conto del fatto che:

- sul territorio insistono aree fortemente interessate dal rischio affollamento che sono di proprietà di soggetti diversi dall’Ente locale e sulle quali quest’ultimo non può intervenire se non con provvedimenti d’urgenza per motivi di incolumità pubblica tesi a ridurre il rischio, ciò con specifico riferimento alle aree di proprietà di RF;

- su tali aree senza la fattiva attivazione dei proprietari/gestori, risulta frustrato ogni possibile tentativo di limitare i rischi;

- con riferimento alla Stazione di Manarola, la fisica impossibilità, attualmente, di ipotizzare idonee vie di fuga e/o aree di sfollamento, <<esige da parte della società proprietaria di dette aree e della concessionaria del servizio, l’adozione di strategie tese a non consentire un afflusso indiscriminato di visitatori nei periodi in cui maggiore è la densità di presenze garantendo, così, la possibilità di un ordinato deflusso dei visitatori>>.

- le tabelle di calcolo da cui si evincono gli affollamenti massimi per area in questo senso <<sono strumento necessario e sufficiente per consentire a tutti i soggetti interessati (Ente locale, proprietà della stazione ed aree limitrofe, concessionaria del servizio, operatori che utilizzano i moli per l’attracco e la partenza) di conoscere il massimo affollamento consentito nelle singole zone di interesse ed adeguare la loro attività nel rispetto di detti limiti invalicabili nell’ottica di responsabilizzazione a salvaguardia dell’incolumità dei presenti>>.

- è auspicabile per il futuro l’adozione di strumenti atti a censire il numero dei presenti in tempo reale nelle singole aree la cui adozione, peraltro, non è ipotizzabile in tempi brevi necessitando di apposito ed approfondito studio nonché di un necessario periodo di sperimentazione.

- il sistema di protezione civile comunale non può essere in grado per proprio conto di adottare in autonomia le azioni ritenute necessarie a fronte del superamento dei limiti di affollamento dalle tabelle indicati, in quanto relativi a zone non di esclusiva competenza dell’Ente;

- è indispensabile la concertazione tra gli Enti e le società operanti nel settore al fine di conoscere preventivamente i numeri delle persone che accedono alle aree di interesse, per stabilire misure collettive di protezione civile atte a limitare e prevenire l’affollamento qualora si preveda il superamento dei limiti di guardia.

Il Comune, quindi, sotto il profilo strettamente operativo e dispositivo ha previsto <<
le seguenti procedure operative, da attuarsi in occasione dell’incremento del flusso turistico nei periodi che si stima possano essere critici, non potendo prevedere preventivamente in modo puntuale il raggiungimento del numero massimo di componente turistica indicati dalle tabelle:

A) apposizione di personale adeguatamente formato in corrispondenza dei punti di immissione nelle aree sature per indicare i percorsi alternativi verso zone non Comune di Riomaggiore Piano Speditivo di Protezione Civile – Rischio Idrogeologico e Rischio Affollamento – Rev 06 – Aprile 2019 sature (il tutto come indicato nelle tavole A-01 del Piano);

B) attivazione dei responsabili dei flussi turistici via terra, mare e ferrovia al fine di provvedere alla gestione del flusso dei turisti nelle aree di loro competenza e impedire l’accesso degli stessi verso aree sature.

Per quanto concerne la Stazione Ferroviaria di Manarola, peraltro, il Comune ha precisato che la stessa presenta elementi <<di particolare criticità per i quali non appare all’attualità possibile attuare completamente le procedure descritte in precedenza>>.

In particolare, vi osterebbe il fatto che:

- dalla stazione ferroviaria di Manarola <<l’unico accesso all’abitato è costituito dalla lunga galleria di collegamento (area 11) con l’area 10. All’attualità, qualora il numero limite venisse raggiunto, non è possibile per l’Ente, adottare misure atte a deviare il flusso dei passeggeri che scendendo dal treno incrementerebbero ulteriormente l’affollamento delle aree congestionate>>.

- <<per tali motivi si genera la necessità di creare una nuova struttura di vie di fuga accessorie o di by-pass per la galleria per ovviare a tale fenomeno. In alternativa o affiancamento potrebbe utilmente essere valutato un sistema di incremento della capacità di accoglienza dello spazio circostante la stazione ferroviaria atto a contenere temporaneamente il flusso in ingresso fino a che il numero delle persone contenute nelle aree adiacenti non scendesse al di sotto della soglia limite>>.

- <<entrambi questi sistemi di protezione civile esulano tuttavia dalle possibilità operative del Comune di Riomaggiore, contemplando infatti scenari di rischio e di gestione dell’affollamento che rientrano invece nel campo di titolarità dell’ente gestore delle ferrovie>>.

Va rammentato che, ai sensi dell’art. 12, d.lgs. n. 1 del 2.1.2018, che ha abrogato, tra gli altri l’art. 15 l. n. 225 del 1992 (richiamato dall’ordinanza n. 7/19 impugnata) l’attività di pianificazione di protezione civile e di direzione dei soccorsi con riferimento alle strutture di appartenenza, è funzione fondamentale dei Comuni per il cui svolgimento possono procedere anche in forma associata, in modo da assicurare l'attuazione delle attività di protezione civile nei rispettivi territori.

In particolare, i Comuni, provvedono, con continuità:

a) all'attuazione, in ambito comunale delle attività di prevenzione dei rischi di cui all'articolo 11, comma 1, lettera a) b) all'adozione di tutti i provvedimenti, compresi quelli relativi alla pianificazione dell'emergenza, necessari ad assicurare i primi soccorsi in caso di eventi calamitosi in ambito comunale;

c) all'ordinamento dei propri uffici e alla disciplina di procedure e modalità di organizzazione dell'azione amministrativa peculiari e semplificate per provvedere all'approntamento delle strutture e dei mezzi necessari per l'espletamento delle relative attività, al fine di assicurarne la prontezza operativa e di risposta in occasione o in vista degli eventi di cui all'articolo 7;

d) alla disciplina della modalità di impiego di personale qualificato da mobilitare, in occasione di eventi che si verificano nel territorio di altri comuni, a supporto delle amministrazioni locali colpite;

e) alla predisposizione dei piani comunali o di ambito, ai sensi dell'articolo 3, comma 3, di protezione civile, anche nelle forme associative e di cooperazione previste e, sulla base degli indirizzi nazionali e regionali, alla cura della loro attuazione;

f) al verificarsi delle situazioni di emergenza di cui all'articolo 7, all'attivazione e alla direzione dei primi soccorsi alla popolazione e degli interventi urgenti necessari a fronteggiare le emergenze;

g) alla vigilanza sull'attuazione da parte delle strutture locali di protezione civile dei servizi urgenti;

h) all'impiego del volontariato di protezione civile a livello comunale o di ambito, ai sensi dell'articolo 3, comma 3, sulla base degli indirizzi nazionali e regionali.

Ai sensi del comma 5 dell’art. 12, <<il Sindaco, in coerenza con quanto previsto dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, per finalità di protezione civile è responsabile, altresì:

a) dell'adozione di provvedimenti contingibili ed urgenti di cui all'articolo 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli per l’incolumità pubblica, anche sulla base delle valutazioni formulate dalla struttura di protezione civile costituita ai sensi di quanto previsto nell'ambito della pianificazione di cui all'articolo 18, comma 1, lettera b);

b) dello svolgimento, a cura del Comune, dell’attività di informazione alla popolazione sugli scenari di rischio, sulla pianificazione di protezione civile e sulle situazioni di pericolo determinate dai rischi naturali o derivanti dall’attività dell'uomo;

c) del coordinamento delle attività di assistenza alla popolazione colpita nel proprio territorio a cura del Comune, che provvede ai primi interventi necessari e dà attuazione a quanto previsto dalla pianificazione di protezione civile, assicurando il costante aggiornamento del flusso di informazioni con il Prefetto e il Presidente della Giunta Regionale in occasione di eventi di emergenza di cui all'articolo 7, comma 1, lettere b) o c).

Ai sensi del comma 6, quando la calamità naturale o l'evento non possono essere fronteggiati con i mezzi a disposizione del Comune o di quanto previsto nell'ambito della pianificazione di cui all'articolo 18, il Sindaco chiede l'intervento di altre forze e strutture operative regionali alla Regione e di forze e strutture operative nazionali al Prefetto, che adotta i provvedimenti di competenza, coordinando i propri interventi con quelli della Regione;
a tali fini, il Sindaco assicura il costante aggiornamento del flusso di informazioni con il Prefetto e il Presidente della Giunta Regionale in occasione di eventi di emergenza, curando altresì l’attività di informazione alla popolazione.

Alla luce di quanto sopra, può ben dirsi che avverso la delibera n. 12 del 13.4.2019 e il relativo allegato piano speditivo modificato le censure sollevate da parte ricorrente siano inammissibili.

Dal tenore del “Piano speditivo”, infatti, non risulta che il Comune abbia “disposto” alcunchè a carico dei soggetti terzi rispetto all’ambito territoriale comunale (tra i quali RFI e Trenitalia), perché i riferimenti contenuti nel predetto piano alla necessità di intervento da parte di soggetti diversi dal Comune stesso risulta finalizzato a dar conto dei confini operativi dell’Ente e del fatto che nell’ambito delle misure adottabili sussiste il limite dato proprio dalla necessità della collaborazione da parte di soggetti terzi, in mancanza della quale l’unico eventuale rimedio, temporaneo ed extra ordinem , sarebbe l’utilizzo da parte del Sindaco dello strumento ex art. 54, d.lgs. n. 267 del 2000, in conformità, peraltro, a quanto specificamente previsto proprio dall’art. 12 sopra citato.

In questo senso, non sussiste alcun interesse attuale da parte di RFI all’impugnazione della delibera de qua , per i motivi indicati in ricorso.

In particolare, infondato è l’argomento secondo il quale il Comune con il piano speditivo avrebbe regolato “l’afflusso turistico”, in quanto, come emerge dalla lettura delle previsioni del piano medesimo, l’Ente resistente ha più volte sottolineato come non potesse, perché privo di competenza, provvedere a gestire tale “afflusso” sottolineando, a tal fine, la necessità che a provvedervi fossero soggetti terzi a ciò competenti.

A dimostrazione che nel piano si rinvengono non disposizioni immediatamente impositivo-operative nei confronti dei terzi, ma meramente “esortative”, è sufficiente ricordate che tra le poche operazioni concrete indicate dal piano quali misure che il Comune può adottare vi è quella dell’<<attivazione dei responsabili dei flussi turistici via terra, mare e ferrovia al fine di provvedere alla gestione del flusso dei turisti nelle aree di loro competenza e impedire l’accesso degli stessi verso aree sature>>: si tratta evidentemente di una previsione con effetti e finalità meramente propulsivi e non immediatamente dispositivi.

Alla luce di quanto sopra detto, quindi, il ricorso, limitatamente all’impugnazione della delibera n. 12 del 13.4.2019, deve essere dichiarato inammissibile.

Esaminando, invece, la questione relativa all’ordinanza n. 7/19 emessa dal Sindaco di Riomaggiore in data 13.4.2019, è documentale e pacifico che detto provvedimento sia stato adottato ai sensi dell’art. 54, d.lgs. n. 267 del 2000, alla stregua di un’ordinanza contingibile e urgente.

Al riguardo, preliminarmente, con rifermento al Ministero dell’Interno, occorre rammentare l’insegnamento secondo il quale <<nelle ipotesi di impugnazione delle ordinanze contingibili e urgenti adottate dal Sindaco quale ufficiale del governo, ai sensi dell'art. 54, d.lgs. n. 267/2000, la legittimazione passiva spetta esclusivamente al Comune, essendo meramente formale l'imputazione giuridica allo Stato degli effetti dell'atto, nel senso cioè che il Sindaco non agisce quale organo di un'Amministrazione dello Stato, ma rimane incardinato nel complesso organizzativo dell'ente locale>>
(T.A.R. Sardegna, sez. I, 04/05/2018, n. 406).

Ne consegue il difetto di legittimazione passiva in capo al Ministero dell’Interno.

Nel merito, presupposti indefettibili delle ordinanze de quibus sono:

a) l'impossibilità di differire l'intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di un danno incombente (urgenza) e di far fronte alla situazione di pericolo incombente con gli ordinari mezzi offerti dall'ordinamento giuridico (contingibilità) ( ex plurimis , T.A.R. Campania, sez. dist. Salerno, sez. II, 21/08/2017, n. 1304);

c) il limite temporale di efficacia, in quanto solo in via temporanea può essere consentito l'uso di strumenti extra ordinem , che permettono la compressione di diritti e di interessi privati con mezzi diversi da quelli tipici indicati dalla legge (C. Stato, sez. V, 04/02/2015, n. 533);

d) la precisa indicazione delle attività richieste: infatti, trattandosi di un comportamento “imposto”, affinchè il provvedimento contingibile e urgente possa essere compatibile con il principio di efficacia e di imparzialità (in termine di logicità, ragionevolezza e proporzionalità) dell’agire amministrativo e, quindi, valutabile in termini di legittimità sotto il profilo del contenuto dell’obbligo posto a carico del destinatario, deve essere recuperato “a valle” cioè nell’ambito della motivazione e dispositivo del provvedimento medesimo il deficit di tassatività conseguente all’omessa predeterminazione normativa.

Peraltro, l'assoluta imprevedibilità della situazione da affrontare non è un presupposto indefettibile per l'adozione delle ordinanze sindacali extra ordinem ;
l'ordinanza può essere adottata solo ove non sia possibile fronteggiare la situazione con i provvedimenti tipici già previsti dall'ordinamento;
la circostanza che la situazione di pericolo sia protratta nel tempo non rende illegittima l'ordinanza dal momento che in determinate situazioni il trascorrere del tempo non elimina da sé il pericolo, ma può, invece, aggravarlo;
la situazione di pericolo deve essere attuale rispetto al momento dell'adozione del provvedimento;
le ordinanze contingibili ed urgenti devono essere adeguatamente motivate ed istruite anche in ragione del carattere extra ordinem che le caratterizza (in tal senso, C. Stato, sez. V, 04/02/2015, n. 533).

Nel caso di specie, deve ritenersi che sussistano tanto l’urgenza, quanto la contingibilità richieste dall’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267 del 2000.

Come si è detto, infatti, in parte è nota ed in parte è confermata anche dalla documentazione prodotta in atti dal Comune resistente (oltre ad essere da quest’ultimo stata sottolineata anche nel Piano allegato alla delibera n. 12 del 13.4.2019) la situazione di grave pericolo che, nel periodo contemplato dall’ordinanza impugnata, si viene a determinare ogni qual volta una improvvisa massa di turisti, residenti e pendolari viene a concentrarsi presso le stazioni di Riomaggiore e Manarola per scendere e salire sui treni in fermata nelle predette stazioni.

Si tratta di situazioni che si verificano non di rado e, comunque, nel corso della stagione estiva (intesa in senso ampio) il pericolo che le stesse si concretizzino e quindi possano anche conseguirne eventi tragici non è insussistente, né meramente ipotetico.

L’urgenza, poi, consegue al fatto che nonostante la situazione sia nota agli utenti e certamente (o almeno dovrebbe esserlo) a tutti gli Enti ed operatori competenti ed interessati, nessuna soluzione idonea a ridurre o risolvere il problema, quantomeno con riferimento alle stazioni di Riomaggiore e Manarola, è stata finora adottata.

In tal senso, quindi, è indubbio che il Sindaco, a tutela della pubblica incolumità, sia legittimato, nel perdurare ciclico della situazione di pericolo, all’adozione di provvedimenti che consentano di ovviare allo stesso ai sensi dell’art. 54, d.lgs. n. 267 del 2000, con ciò eventualmente imponendo, nel rispetto dei principi di competenza e proporzionalità, comportamenti idonei a risolvere temporaneamente o comunque ridurre il pericolo medesimo.

In questo senso, e nei limiti di quanto sopra detto, le doglianze sollevate da parte ricorrente in ordine alla mancanza di urgenza, contingibilità ed imprevedibilità non colgono nel segno.

Parimenti, soddisfatto è anche il presupposto della temporaneità degli effetti dell’ordinanza, avendo, nell’oggetto del provvedimento, il Sindaco limitato gli effetti al periodo dal 20.4.2019 al 30.9.2019 un lasso di tempo che non può definirsi eccessivo.

D’altronde, sempre in considerazione dei principi sopra esposti, l’illegittimità dell’ordinanza impugnata si palesa sotto il profilo strettamente contenutistico, il cui difetto determina altresì l’impossibilità di apprezzare compiutamente la compatibilità di quanto disposto dal Sindaco a carico di Trenitalia ed RFI con i principi di competenza, temporaneità, proporzionalità, ragionevolezza ed efficacia.

Si ricorda che il Sindaco di Riomaggiore ha ordinato a Trenitalia e a R.F.I. di procedere entro 10 giorni:

- ad adeguare i piani di emergenza degli edifici ferroviari, ivi comprese le aree di pertinenza del tunnel e della stazione di Manarola,

- “all’adozione tempestiva di ogni misura atta alla tutela della pubblica incolumità ed alla garanzia dello svolgimento del traffico e del flusso sia pendolare che turistico in condizioni di massima sicurezza”.

Si tratta di prescrizioni vaghe e prive di contenuto concretamente precettivo, perché il Sindaco avrebbe dovuto specificare le misure temporanee di competenza di Trenitalia ed RFI in via alternativa o se del caso cumulativa tra loro, proporzionate e ragionevoli in quanto idonee ad ovviare, per il periodo di tempo determinato, alla situazione di pericolo identificata.

A questo proposito il Comune non può eccepire che non sarebbe legittimato a disporre, per così dire, “in casa d’altri”: le ordinanze contingibili e urgenti sono prive di un contenuto predeterminato proprio perché, pur nel rispetto del principio di competenza (che esclude solo la possibilità di porre a carico di un soggetto obblighi gravanti su altri e che il destinatario non è tenuto ad adempiere nemmeno in via strumentale se non in caso di impossibilità a provvedervi da parte di chi vi risulta obbligato e legittimato), la situazione di pericolo ed imprevedibilità consente di imporre ai destinatari obblighi che con gli strumenti di tutela ordinari non sarebbe possibile imporre.

Il fatto che il Sindaco non abbia potuto o saputo cosa specificamente imporre a carico di Trenitalia ed RFI è anche evidentemente conseguenza dell’omessa idonea istruttoria prima dell’adozione dell’ordinanza de qua , non avendo il Comune nemmeno provveduto a comunicare l’avvio del procedimento, incombente questo che nel caso di specie avrebbe avuto una sua specifica utilità proprio al fine di individuare quali misure temporanee e minime imporre a RFI e Trenitalia ciascuno secondo le proprie competenze e possibilità.

Sul punto, va rammentato che <<
la sussistenza di gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana da prevenire o da eliminare mediante ordinanza ai sensi dell’art. 54, comma 4, T.U.E.L. (risultante a seguito della modifica introdotta dall'art. 6 del d.l. 23 maggio 2008, n. 92, convertito dalla legge 24 luglio 2008, n. 125) è un presupposto per l’emanazione del provvedimento: ma non è sufficiente, da sola, ad esentare il Sindaco dall’osservanza delle garanzie partecipative», e che <<le situazioni legittimanti la deroga in concreto vanno esternate in motivazione dell’ordinanza per dimostrare che, nel caso concreto, la comunicazione potrebbe compromettere il soddisfacimento dell’interesse pubblico cui il provvedimento è rivolto, senza arrestarsi a generiche affermazioni di urgenza di provvedere» (C. Stato, sez. V, 14.11.2017, n. 5239).

Nel caso di specie, il Sindaco non ha né fatto cenno alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, né, a fortiori, ha motivato in ordine ai presupposti per derogare alla regola dell’art. 7, l. n. 241 del 1990, ciò tanto più in considerazione del fatto che, come sopra detto, la partecipazione di RFI e Trenitalia allo specifico procedimento sarebbe stata certamente necessaria oltrechè utile ai fini di determinare compiutamente l’oggetto di una eventuale ordinanza contingibile e urgente.

Il difetto di specificità del contenuto degli obblighi imposti incide, evidentemente, anche sulla possibilità di difesa delle ricorrenti in relazione alla conformità del provvedimento contingibile e urgente con i principi sopra ricordati.

Nei limiti e per le ragioni sopra indicate, quindi, l’ordinanza n. 7 del 2019 emessa dal Sindaco di Riomaggiore in data 13.4.2019 deve essere annullata.

Attesa la particolarità e novità delle questioni esaminate, le spese di lite devono essere integralmente compensate.