N. 01623/2009 REG.SEN.

N. 02191/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

nel giudizio introdotto con il ricorso n. 2191/07, proposto da In.Im. S.r.l., e da General Beton Triveneta S.p.A., in persona dei rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avv. R. Squarcina, con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. Veneto, giusta art. 35 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054;

contro

il Comune di Noventa di Piave (Venezia), rappresentato e difeso dall'avv. M. T. Pagotto Borgato, con domicilio con domicilio presso la Segreteria del T.A.R. Veneto, giusta art. 35 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054;

per la dichiarazione di nullità, ovvero, in subordine, per l’annullamento, ovvero ancora per la risoluzione dell’art. 21 della convenzione urbanistica 4 ottobre 2002, n. 11217, nella parte in cui costituisce un fondo vincolato per la realizzazione del terzo ponte sul fiume Piave.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Noventa di Piave;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2009 il consigliere avv. A. Gabbricci;

Uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

A. Il 15 giugno 2001 le Amministrazioni comunali di Fossalta, Musile, Noventa e San Donà di Piave sottoscrissero una convenzione, intitolata «iniziative connesse con la trasformazione urbanistica e la promozione della zona industriale della “Città del Piave” e l’organizzazione e promozione delle restanti aree industriali e artigianali».

B. In particolare, i quattro Comuni – collocati lungo il basso corso del fiume, e confinanti tra loro– “tenuto conto dell’importanza prioritaria che riveste la realizzazione del terzo ponte sul fiume Piave ai fini di un ordinato andamento dei flussi di persone connessi con le attuali zone produttive e quelle di progetto”, si impegnano ad approvare un nuovo schema di convenzione per le assegnazione delle ulteriori aree produttive.

In tale schema si sarebbe prevista“la partecipazione dei soggetti attuatori delle aree produttive, mediante un contributo”, determinato in L.

5.000 per m² di superficie territoriale delle aree produttive, “sul costo delle opere di urbanizzazione anche esterne al perimetro di intervento ma comunque connesse con il sistema infrastrutturale comprensoriale”: gli importi così raccolti, prosegue l’intesa, avrebbero costituito un fondo vincolato “per la partecipazione alla realizzazione del terzo ponte sul Piave.

C. Il 4 ottobre 2002 è stata sottoscritta da In.Im. S.r.l., e General Beton Triveneta S.p.A., da una parte, ed il Comune di Noventa di Piave, dall’altra, una convenzione urbanistica, relativa ad un piano di lottizzazione d’iniziativa privata - approvato dal consiglio municipale con deliberazione 10 aprile 2002, n. 25 - denominato PN20, da realizzare sull’area, di proprietà delle ricorrenti, in Noventa, foglio 4, mappali 22-23-24-28-27-194-207, per complessivi m² 150.689.

D. Secondo la convenzione i proprietari sono obbligati a realizzare le opere d’urbanizzazione primaria e secondaria elencate (art. 4), cedendo al Comune le relative superfici (art. 3): e ciò (art. 5) a scomputo del contributo degli oneri di urbanizzazione primaria.

L’art. 21 della convenzione dà poi attuazione alle previsioni dell’accordo di programma prima riprodotto, ed è appunto intitolato alla “costituzione del fondo vincolato per la realizzazione del terzo ponte sul fiume Piave”.

Dopo aver richiamata espressamente l’ intesa, la convenzione prevede che “la ditta lottizzante” si impegni a versare la somma di € 2,58 (pari alle originarie L. 5.000) per metro quadrato di superficie territoriale, pari a complessivi € 631.858,95, con le modalità previste per il pagamento degli oneri d’urbanizzazione: e ciò per la costituzione del fondo suddetto, “il cui utilizzo avverrà secondo le modalità previste dall’accordo di programma richiamato”.

E. In.Im. e General Beton, come si legge nel ricorso in esame, avevano sottoscritto la clausola – procedendo poi, tra il 2002 ed il 2004, ad effettuare i prescritti versamenti - benché il nuovo ponte non fosse un’opera immediatamente connessa con il loro intervento, “perché avrebbe comunque contribuito a beneficiare e valorizzare la complessiva lottizzazione”.

Tuttavia, la procedura per la realizzazione del ponte non prese avvio: sicché In.Im. e Beton, nel novembre 2006 e nel maggio 2007 chiesero la restituzione delle somme versate;
ma il Comune, con nota 14 maggio 2007, respinse la richiesta poiché “la procedura inerente la realizzazione dell’opera …è stata avviata”.

F. A questo punto le due società hanno proposto il ricorso in esame, con cui hanno richiesto lo scioglimento del vincolo di cui all’art. 21 e la restituzione delle somme versate, fondando la propria domanda su titoli distinti e tra loro gradati, ovvero, in estremo subordine, l’assegnazione di un termine all’Amministrazione per la realizzazione dell’opera.

Si è costituto in giudizio il Comune di Noventa, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice adito, e negando, nel merito, che sussistano i presupposti del lamentato inadempimento.

DIRITTO

1.1. L’esame dell’eccezione di carenza di giurisdizione va posposta all’illustrazione delle domande proposte in causa e del loro titolo.

1.2. Invero, per la costruzione del terzo ponte sul fiume Piave, si sostiene in ricorso, era stato stimato nel 2001 un investimento di una somma equivalente a € 10.330.000.

Attualmente – e cioè quando, nel 2007, venne proposta la domanda giudiziale in esame - sarebbero necessari almeno 13 milioni di euro, cui si aggiungerebbero altri due milioni per la progettazione e la direzione lavori: ma quest’ultimo importo corrisponderebbe alle disponibilità complessive degli Enti proponenti, purché avviassero subito l’intervento.

In realtà, seguita il ricorso, soltanto con il provvedimento 22 maggio 2007, n. 19375/07/07, il Comune di San Dona di Piave ha indetto la gara per l’appalto della progettazione dell’opera, che potrebbe anche essere successivamente ripartita in più procedure autonome: con ciò dimostrando, sottolineano le ricorrenti, che persiste tuttora “incertezza sul prosieguo dell’incarico per eseguire l’opera, e comunque, che i tempi di attuazione sono imprecisati e irragionevoli”.

1.3. Così rappresentato il contesto, le due ricorrenti affermano di essersi impegnate a conferire l’importo complessivo di € 631.858,95, “in aggiunta agli oneri previsti per legge, unicamente perché costrette dal Comune ed in ragione della imminente e programmata realizzazione del terzo ponte sul fiume Piave”.

1.4. Tale somma, tuttavia, non avrebbe dovuto essere corrisposta, poiché “completamente estranea alla realizzazione del piano di lottizzazione”: la dazione sarebbe quindi “priva di causa giuridica”.

1.5. Anche se poi ciò non fosse, è comunque trascorso gran tempo dal versamento della somma e dalla realizzazione della lottizzazione e l’opera non è stata ancora realizzata: “né risultano diligentemente avviate le procedure amministrative né le fasi di progettazione;
né verosimilmente lo potrà essere in imminente futuro per mancanza di fondi”: il Comune di San Dona di Piave avrebbe infatti destinato parte dei fondi reperiti alla realizzazione di altre opere, mentre nessuno degli Enti pubblici astrattamente interessati all’opera, avrebbe fornito il proprio contributo.

1.6. Su tale fondamento, le ricorrenti – pare opportuno riprodurre le articolate conclusioni da essi presentate – chiedono che il T.A.R., “accertata la mancata realizzazione in tempo ragionevole del menzionato Ponte sul fiume Piave e comunque la mancata diligente effettuazione di quanto amministrativamente e finanziariamente necessario per la realizzazione stessa in tempi ragionevoli”, voglia, nel seguente ordine gradato:

a) dichiarare ovvero disporre la risoluzione della clausola n. 21 della citata convenzione 4 ottobre 2002, per inadempimento del Comune di Noventa di Piave ex art. 1453 c.c. e, per l’effetto, condannare il Comune stesso alla restituzione ad IN.IM S.r.l. l’importo di € 421.330,29 e a General Beton Triveneta S.p.A. di € 84.211,24 oltre interessi legali e moratori dalla messa in mora al saldo;

b) accertare e dichiarare che non si è verificato l’evento dedotto, nonché dichiarare privo di causa, per indebito oggettivo, il trattenimento delle somme versate al Comune di Noventa di Piave e conseguentemente condannarlo alla restituzione delle somme sub a);

c) dichiarare la risoluzione della previsione convenzionale per impossibilità sopravvenuta e conseguentemente condannare alle predette restituzioni;

d) dichiarare, ex art. 1418 c.c., nulla la predetta clausola per assenza di causa e violazione di norma, e disporre le restituzioni;

e) fissare un termine al Comune di Noventa di Piave, ai sensi dell’art. 1183 c.c., per la realizzazione del menzionato ponte sul fiume Piave in ragione della natura della prestazione.

2.1. L’eccezione di difetto di giurisdizione, che è giunto il momento di esaminare, è posta dall’Amministrazione resistente in termini dubbi.

L’Ente, infatti, riconosce che le controversie riguardanti gli adempimenti degli obblighi derivanti da convenzioni edilizie, connesse a lottizzazioni, spettano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in base all’art. 11, V comma, l. 7 agosto 1990, n. 241 (conf. C.d.S., IV, 29 febbraio 2008, n. 781, nonché Cass. s.u., 25 maggio 2007, n. 10186).

La ripetuta clausola 21, e così l’obbligazione di contribuzione al fondo che essa contiene, pur inclusa nella convenzione di lottizzazione, ne parrebbe estranea per contenuto, e realizzerebbe un contratto pubblico autonomo, il quale sarebbe sottoposto, quanto a giurisdizione sulle liti, alle comuni regole sulla ripartizione.

2.2. Orbene, quand’anche si volesse ammettere che la clausola 21 non sia parte integrante della convenzione di lottizzazione, la controversia apparterrebbe in ogni caso al giudice adito.

Infatti, il petitum concerne la restituzione di una somma di denaro, già versata quale contributo di urbanizzazione: essa rientra dunque nella giurisdizione esclusiva di questo giudice, ex art. 34 del d. lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, e pur dopo le pronunce di parziale incostituzionalità, di cui alle sentenze 6 luglio 2004, n. 204 e 28 luglio 2004, n. 281, della Corte costituzionale.

Del resto, la stessa Amministrazione resistente, pur sollevando la questione, non indica in forza di quale previsione la controversia dovrebbe essere assegnata ad altro giudice (presumibilmente quello ordinario).

2.3. In ogni caso, la clausola non è estranea alla convenzione.

La costruzione del terzo ponte sul fiume Piave è invero finalizzata, come afferma l’accordo stipulato nel 2002 (sopra, sub B), a realizzare un ordinato andamento dei flussi di persone, connessi anche con le zone di progetto, tra le quali si può includere anche quella, oggetto dalla lottizzazione de qua: gli stessi ricorrenti, del resto, ammettono che il nuovo ponte contribuirebbe a valorizzare l’intervento da essi progettato.

Sulla base di tali premesse, disciplinando (in base alla superficie territoriale interessata dalla stessa lottizzazione) il concorso al finanziamento di un’opera funzionalmente collegata allo strumento attuativo, la clausola 21 è parte integrante della relativa convenzione, di cui concorre del resto a stabilire i costi e, dunque, la convenienza economica complessiva.

2.4. Ciò posto, resta soltanto da ricordare che tale convenzione, stipulata ex art. 28, commi V segg. della l. 17 agosto 1942, n. 1150, integrante uno strumento di pianificazione di tipo attuativo del piano regolatore, rientra tra gli accordi sostitutivi del procedimento, ex art. 11 della l. 7 agosto 1990, n. 241: e questo, al V comma, devolve al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi conclusi, nel pubblico interesse, dalla amministrazione con i soggetti privati (C.d.S., IV, 29 febbraio 2008, n. 781;
Cass. s.u. 25 maggio 2007, n. 10186).

3.1. Definitivamente stabilita la giurisdizione amministrativa nella fattispecie, va anzitutto respinta la domanda per l’accertamento della nullità originaria della clausola, (sopra sub 1.6. lett. d): e basterà per questo poco più che richiamare le precedenti considerazioni.

Il terzo ponte – da ricondursi al novero delle opere d’urbanizzazione primaria, ex l 29 settembre 1964, n. 847 – è bensì materialmente esterno alla lottizzazione, ma è di percepibile e diretta utilità per questa, secondo la convenzione e l’accordo presupposto: il contributo richiesto è dunque giustificato e, a sua volta, la previsione della convenzione trova in ciò la sua causa.

3.2. È però subito necessario soggiungere che la costruzione del ponte non è posta in rapporto sinallagmatico con il versamento delle somme richieste.

Queste, invero, sono un contributo, e cioè una prestazione patrimoniale, la quale non costituisce il corrispettivo di un bene ricevuto, ma che concorre alla spesa per la sua realizzazione in base a parametri indirettamente connessi con tale prestazione (nel caso, il contributo è proporzionato alla superficie della lottizzazione, e non al costo di costruzione).

Inoltre, il contributo delle ricorrenti è destinato a confluire in un fondo vincolato;
e questo, a sua volta, partecipa bensì all’onere economico che sarà sostenuto dalle Amministrazioni per la realizzazione del ponte, ma non ne è l’unica componente.

3.3. Non è quindi possibile dichiarare (domanda sub § 1.6. lett. a) inadempiente l’Amministrazione ex art. 1453 c.c..

Tale previsione, infatti, regola la risolubilità per inadempimento nei contratti con prestazioni corrispettive, ma il disposto di cui alla clausola 21, inteso da solo, ovvero in relazione ad altre previsioni della convenzione, non perfeziona un contratto a prestazioni corrispettive: sicché il Comune non è inadempiente nei confronti delle società lottizzanti di una prestazione – cioè la realizzazione del ponte – che tale non è, e per la quale, comunque, non è neppure stabilito alcun termine né iniziale, né finale.

3.4. Per le stesse ragioni non si può poi neppure affermare che non si sia verificato l’evento dedotto, e disporre le restituzioni;
egualmente è da respingere la domanda che il T.A.R. dichiari essere la previsione divenuta impossibile (domande sub b e c).

Invero, anche se si volesse intendere la previsione come direttamente riferita alla realizzazione del ponte – anziché, come formalmente appare, alla costituzione del fondo – non vi sono elementi, oltre alle dichiarazioni dei ricorrenti, i quali permettono di affermare che l’opera non potrà più essere realizzata e che, pertanto, il fondo deve essere sciolto e restituite le somme in esso confluite.

3.5.1. Infine, va respinta anche la domanda di fissazione di un termine.

Ancora una volta, a parte ogni altra considerazione, il presupposto per l’applicazione dell’art. 1183 c.c.è che, nella convenzione, la realizzazione del terzo ponte costituisca una prestazione, per la quale sia possibile determinare un termine d’adempimento: ciò che, come ripetuto, non è.

3.5.2. Comunque, su quest’ultimo punto non sembra superfluo ricordare che al piano di lottizzazione deve ritenersi applicabile, pur nel silenzio della legge, il termine di validità decennale previsto, ex art. 16 seg. l. 1150/42, con specifico riferimento ai piani particolareggiati (C.d.S., IV, 30 giugno 2004, n. 4803;
id. 25 luglio 2001, n. 4073).

Il fondo vincolato costituito non potrà perdurare oltre quel termine, con i conseguenti obblighi restitutori, ove le previsioni di cui alla clausola 21 della convenzione, ed al presupposto accordo rimanessero inadempiute, in tutto ovvero in parte.

4. Le spese di lite possono essere integralmente compensate, considerata la novità delle questioni trattate.