N. 13223/2015 REG.PROV.COLL.

N. 01383/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1383 del 2015, proposto da:
V M, rappresentato e difeso dall'avv. R G, presso lo studio del quale elettivamente domicilia in Roma, via Valadier, n. 36;

contro

Ministero della giustizia, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

nei confronti di

W S;

per l'annullamento

del provvedimento del Ministero della giustizia, GDAP n. 0426712-2014 del 12 dicembre 2014, di approvazione della graduatoria finale del 2° corso di formazione per allievi vice ispettori del Corpo di Polizia penitenziaria e dei consequenziali provvedimenti di assegnazione dei ricorrenti, del presupposto, incognito provvedimento con il quale si è stabilito di dare precedenza, per i casi di ex aequo , al candidato più giovane di età, del provvedimento 18 dicembre 2014 che ha destinato il ricorrente alla sede di servizio.

Visto il ricorso;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 5 novembre 2015 il cons. A B e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente, ammesso alla partecipazione al corso di formazione relativo al concorso pubblico per la nomina di 271 allievi vice ispettori del Corpo di Polizia penitenziaria indetto con P.C.D. 6 febbraio 2003, pubblicato il 18 marzo 2003, ha interposto con l’odierno gravame azione impugnatoria avverso la graduatoria del 12 dicembre 2014 che ha esitato detto corso, nell’ambito della quale si è collocato in posizione utile, ma inferiore a quella asseritamente spettante.

Ciò in quanto il Ministero della giustizia, per il caso di parità di punteggio di merito, evenienza che ha riguardato un rilevante numero di candidati, ha dato priorità nella redazione della predetta graduatoria ai candidati con minore età anagrafica, con conseguenza lesive per il ricorrente, in capo al quale non sono stati valutati i titoli relativi all’essere figlio di invalido per servizio nel settore pubblico e al lodevole servizio già prestato nell’amministrazione, anche quanto alla scelta della sede di servizio.

L’impugnazione è stata indi estesa al presupposto e incognito provvedimento con il quale si è stabilito di dare precedenza, per i casi di ex aequo , al candidato più giovane di età, nonché al provvedimento di assegnazione alla sede.

Narra preliminarmente il ricorrente come il procedimento in parola si sia caratterizzato per straordinaria lunghezza temporale, derivante da contenziosi medio tempore interposti, che ha comportato anche il mutamento delle sedi a disposizione per le assegnazioni finali.

Evidenzia ancora il ricorrente come il predetto corso di formazione si sia svolto non in un unico istituto di formazione, come possibile e auspicabile, bensì in quattro differenti sedi.

Ciò posto, il ricorrente deduce avverso gli atti gravati le seguenti censure.

1) Violazione e falsa applicazione di legge, segnatamente dell’art. 15 del predetto bando di concorso, dell’art. 5, commi 4 e 5, del D.P.R. 487/1994, dell’art. 24, comma 3, del d.lgs. 443/1992 – Eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione amministrativa.

2) Violazione e falsa applicazione di legge per difetto e insufficienza di motivazione in violazione dell’art. 3 della l. 241790 – Eccesso di potere per violazione dei principi di trasparenza e di buon andamento dell’attività della pubblica amministrazione, nonché per illogicità e irrazionalità manifesta.

3) Violazione di legge per violazione dell’art. 97, comma 2, Cost. – Eccesso di potere per manifesta ingiustizia, sviamento, nonché per violazione dei principi di imparzialità e trasparenza della pubblica amministrazione.

L’applicazione del contestato criterio violerebbe sia l’art. 15 del bando che l’art. 25 del d.lgs. 443/92, i quali prevedono che l’immissione in ruolo avviene per scorrimento della graduatoria di merito, da redigere secondo i principi del bando stesso.

In particolare, nell’affrontare il problema costituito dall’elevato numero di ex aequo presenti nella graduatoria di merito con il criterio della più giovane età, senza considerare, a favore del ricorrente, i due titoli di cui sopra (uno dei quali del resto conteggiato nella precedente graduatoria), l’Amministrazione non si sarebbe avveduta che di tale criterio non vi è traccia nelle disposizioni regolanti la procedura in parola.

Di contro, il d.m. 21 luglio 1998, n. 297, richiamato dal bando, recante norme per l’espletamento della procedura concorsuale per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo degli ispettori del Corpo di Polizia penitenziaria, rimanda al D.P.R. 487/1994.

L’Amministrazione, pertanto, avrebbe dovuto fare obbligatoriamente ricorso all’art. 5, commi 4 e 5, del detto D.P.R. 487/1994, come del resto fatto in occasione della precedente graduatoria, e applicare in particolare tutti i criteri ivi previsti per l’ipotesi di ex aequo , condizione che avrebbe determinato una miglior posizione in graduatoria del ricorrente, in possesso dei descritti titoli preferenziali.

Privilegiando, invece, uno solo di tali criteri, ovvero quello della minor età anagrafica, l’Amministrazione avrebbe violato la normativa richiamata e il principio di uguaglianza sostanziale, riservando un trattamento deteriore ai candidati in possesso di titoli (in particolare, il lodevole servizio già prestato nell’amministrazione) che, secondo la giurisprudenza, prevalgono su quello della minore età, avente notoriamente valenza residuale.

Inoltre, la modifica delle sedi intervenuta nelle more della procedura, ancorchè giustificata dalle esigenze dell’Amministrazione, avrebbe dovuto essere adottata con un formale provvedimento, motivato e da comunicarsi agli interessati con le forme rituali.

L’Amministrazione si sarebbe invece limitata a diffondere, mediante l’inoltro alla direzione delle scuole coinvolte nello svolgimento dei corsi di formazione, una nota informativa priva di motivazione.

Vieppiù, la carenza di elementi conoscitivi da parte del ricorrente, refluente in senso negativo sulla corretta valutazione della sede di servizio più consona alla proprie esigenze, sarebbe stata aggravata dalla circostanza che la notifica della graduatoria di merito è avvenuta nello stesso giorno in cui il medesimo è stato chiamato a esercitare l’opzione di scelta della sede, in violazione dei canoni di trasparenza e di buon andamento della pubblica amministrazione.

Infine, l’avvenuto smistamento dei candidati, ai fini della frequentazione del corso di formazione, in 4 scuole differenti, presso cui sono state correlativamente istituite 4 sottocommissioni di esame, anche tenendo conto della possibilità di destinare tutti al medesimo istituto numero degli stessi, consentita dal relativo numero, avrebbe gravemente pregiudicato l’offerta formativa del ricorrente, destinato a una scuola di Roma che ha sospeso le attività didattiche per un mese, a motivo della contemporanea organizzazione di altri eventi, con conseguenze che si sarebbero riverberate, sotto vari profili, in relazione alla sua competitività, e avrebbero in ogni caso favorito condotte discriminanti e anomalie operative in sede deliberativa, verificatesi presso la stessa scuola.

Esaurita l’illustrazione delle illegittimità rilevate a carico degli atti gravati, parte ricorrente ne ha domandato l’annullamento.

Il Ministero della giustizia, costituitosi in resistenza, ha confutato mediante memorie e produzione documentale la fondatezza di tutte le tesi ricorsuali.

In particolare, quanto alla principale censura attinente il criterio di preferenza adottato nella formazione della graduatoria impugnata rispetto agli ex aequo , parte resistente ha fatto constare la non coincidenza dei titoli invocati dal ricorrente in questa sede con quelli dichiarati in sede di partecipazione al concorso.

In linea generale, sullo stesso tema, l’amministrazione ha poi esposto il seguente impianto argomentativo.

La fase concorsuale vera e propria della procedura per cui è causa si sarebbe conclusa con l’approvazione della precedente graduatoria di cui al P.D.G. 13 agosto 2013, che ha dato accesso ai vincitori del concorso al Corpo di Polizia penitenziaria.

Di talchè sarebbe legittima la scelta dell’Amministrazione di applicare i titoli di preferenza di cui all’art. 5, commi 4 e 5, del D.P.R. 487/1994 (con l’ordine di priorità stabilito dalla norma, ovvero conferendo valenza esclusivamente residua al criterio dell’età anagrafica), solo nella predetta graduatoria del 13 agosto 2013.

Finita la fase concorsuale, e conclusi gli esami finali del corso di formazione, esitato con la diversa graduatoria impugnata, l’Amministrazione, in carenza di specifiche disposizioni regolanti il caso di parità di punteggio di merito, non poteva che applicare – come già in altre procedure similari – l’unica norma specifica a valenza generale, e cioè il criterio previsto dall’art. 3, comma 7, della l. 15 maggio 1997, n. 127, costituito dalla giovane età.

L’Amministrazione ha pertanto domandato la reiezione del ricorso.

Parte ricorrente ha affidato a memorie lo sviluppo delle proprie tesi difensive.

Il ricorso è stato indi trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 6 novembre 2015

DIRITTO

1. Parte ricorrente lamenta innanzitutto che il Ministero della giustizia, Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, nel graduare l’accesso al ruolo dei vincitori della procedura indetta con bando 6 febbraio 2003, pubblicato il 18 marzo 2003, valevole anche ai fini della scelta della sede di servizio tra quelle disponibili, non abbia applicato i titoli di preferenza stabiliti, in via generale, per tutti i concorsi pubblici, dall’art. 5, commi 4 e 5, del D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487 (di cui alcuni in suo possesso), avendo dato priorità, per il caso di parità di punteggio di merito, ai candidati con minore età anagrafica.

E ciò nonostante il bando richiami non solo il predetto D.P.R. 487/94, ma anche il d.m. 21 luglio 1998, n. 297, recante norme per l’espletamento della procedura concorsuale per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo degli ispettori del Corpo di Polizia penitenziaria, che all’art. 9 dispone che, per quanto non previsto dal decreto, si applichino, in quanto compatibili, le norme del ridetto D.P.R. 487/94.

Parte ricorrente denunzia pertanto l’illegittimità della graduatoria finale della procedura, della contestata determinazione e del provvedimento che lo ha assegnato alla sede.

2. La soluzione della questione rende necessaria la puntuale verifica della struttura della procedura in esame, come conformata dal bando, che si profila dotata di una sua peculiarità.

2.1. Il concorso è volto espressamente a conferire n. 271 posti di “allievo vice ispettore” del ruolo degli ispettori del Corpo della Polizia penitenziaria, ripartiti per contingenti regionali.

La relativa selezione prevede il superamento progressivo da parte dei candidati risultati in possesso dei requisiti di partecipazione di una serie di prove.

Si tratta, in particolare: di una prova preliminare, consistente in una serie di domande a risposta a scelta multipla, vertenti su materie di diritto (art. 7);
di un accertamento psico-fisico (art. 8);
di un accertamento attitudinale (art. 9);
di esami consistenti in una prova scritta e un colloquio, entrambi su materie di diritto, e in una ulteriore prova, facoltativa, in lingua straniera (art. 10).

L’art. 12 del bando prevede indi la formazione della graduatoria di merito all’esito dell’ultimazione di tali prove, secondo l’indicazione del punteggio conseguito nelle stesse da ciascun candidato.

In tale graduatoria, lo stesso art. 12 prescrive l’applicazione delle preferenze previste dall’art. 5, commi 4 e 5, del D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, per l’ipotesi di ex aequo.

L’art. 14 prevede ancora la pubblicazione della graduatoria.

Sin qui, nulla quaestio .

Tale graduatoria risulta infatti essere stata approvata con P.D.G. del 13 agosto 2013, non fatto qui oggetto di impugnazione, che in tale ambito, come riferisce l’Amministrazione resistente – senza essere, sul punto, smentita dalla parte ricorrente – ha effettivamente tenuto conto dei titoli di preferenza previsti dall’art. 5, commi 4 e 5, del D.P.R. n. 487 del 1994.

2.2. I problemi si pongono, invece, in relazione all’ulteriore segmento procedurale pure regolato dallo stesso bando.

Il quale prevede all’art. 15 che “i vincitori del concorso sono nominati allievi vice ispettori” e sono avviati in tale qualità “a frequentare un corso preordinato alla loro formazione professionale” con le modalità di cui all’art. 25 e ss. del d.lgs. 30 ottobre 1992, n. 443.

La disposizione chiarisce, in particolare, al comma 2 che gli “allievi vice ispettori”, che hanno ottenuto il giudizio di idoneità al servizio di polizia penitenziaria quali ispettori e superato gli esami scritti e orali e le prove pratiche di fine corso, sono nominati “vice ispettori in prova”, prestano giuramento e sono immessi nel ruolo “secondo la graduatoria finale”.

Tale graduatoria è stata adottata con provvedimento GDAP del 12 dicembre 2014 gravato nella presente sede.

3. Alla luce di quanto sopra deve convenirsi con l’Amministrazione resistente quando osserva che il bando di cui trattasi articola una procedura complessa, composta da un concorso pubblico e da un corso di formazione, sequenziali e intimamente collegati.

Il concorso è volto alla nomina ad “allievo vice ispettore”, finalità per cui si preordinano le prove di cui agli artt. da 7 a 10 del bando, con previsione di una graduatoria finale da redigersi e da pubblicarsi secondo quanto previsto agli artt. 12 e 14, graduatoria che è improntata anche ai criteri recati dall’art. 5, commi 4 e 5, del D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, per l’ipotesi di parità di punteggio tra candidati.

Il corso di formazione è volto alla eventuale nomina degli “allievi vice ispettori”, selezionati secondo quanto sopra, a “vice ispettori” in prova.

Ed è solo tale nomina, basata sul superamento delle prove conclusive del corso di formazione di cui all’art. 15 del bando, che prelude al giuramento e all’immissione in ruolo, secondo “la graduatoria finale”, come recita lo stesso art. 15.

4. Ne deriva che la impugnata graduatoria “finale” dei “vice ispettori” e i conseguenti provvedimenti di destinazione dei ricorrenti alle sedi disponibili, secondo l’ordine di merito recato dalla stessa graduatoria, si profilano immuni dalle illegittimità dedotte.

Invero, l’art. 15 del bando, come sopra chiarito, non prevede che tale graduatoria “finale”, che non può che essere quella successiva al corso di formazione di cui allo stesso articolo 15, debba tenere conto dei criteri di preferenza dettati dall’art. 5, commi 4 e 5, del D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, richiamati dal bando stesso esclusivamente per la precedente nomina ad “allievo vice ispettore” (art. 12).

Correttamente, pertanto, in applicazione del bando, l’Amministrazione ha tenuto conto esclusivamente dei risultati di merito del corso di formazione previsto dall’art. 15 del bando per la nomina a dei “vice ispettori”, e, nello stesso ambito, dovendo necessariamente risolvere il problema costituito dai casi di ex aequo , ha applicato l’unica norma specifica a valenza generale, e cioè il criterio previsto dall’art. 3, comma 7, della l. 15 maggio 1997, n. 127, laddove dispone che “Se due o più candidati ottengono, a conclusione delle operazioni di valutazione dei titoli e delle prove di esame, pari punteggio, è preferito il candidato più giovane di età”.

5. Né può sostenersi che, in linea generale, come fa parte ricorrente, siffatta scelta dell’Amministrazione si ponga in contrasto con il bando, con il D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, ovvero con il d.m. 21 luglio 1998, n. 297, recante come detto norme per l’espletamento della procedura concorsuale per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo degli ispettori del Corpo di Polizia penitenziaria, che all’art. 9 dispone che per quanto non previsto dal decreto si applichino, in quanto compatibili, le norme del ridetto D.P.R. 487/94, ovvero ancora che integri il vizio di eccesso di potere.

Una volta accertato, infatti, come sopra, che gli atti nei quali detta scelta si è concretizzata non risultano in alcun modo violativi del bando, che costituisce, come noto, la lex specialis della procedura, che la stessa Amministrazione si è vincolata a osservare, tale ipotesi va decisamente esclusa.

Né può essere direttamente indagato l’eventuale contrasto tra le norme e i principi invocati dalla parte ricorrente e l’art. 15 del bando di concorso.

Il bando, infatti, non risulta essere stato fatto oggetto di impugnazione unitamente alla graduatoria gravata.

Per lo stesso motivo, non può neanche essere valorizzata la tesi che il concorso è palesemente finalizzato all’assunzione non degli “allievi vice ispettori” bensì dei “vice ispettori”.

E’ vero, infatti, che la figura degli “allievi vice ispettori” non è neanche contemplata dall’art. 22 del d.lgs. 30 ottobre 1992, n. 443, recante l’ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria, che articola il ruolo degli ispettori in quattro qualifiche, di cui la prima è costituita dai “vice ispettori”.

Ed è parimenti vero che solo dopo l’approvazione della graduatoria del corso di formazione i candidati prestano giuramento e sono immessi in ruolo.

Tanto si deduce dallo stesso bando, che non parla né di giuramento né di immissione in ruolo in riferimento agli “allievi vice ispettori” nominati dopo la prima selezione, ai sensi degli artt. da 7 a 12 del bando, disponendo tali evenienze solo all’art. 15, con riguardo ai “vice ispettori”, ovvero a quei candidati già “allievi vice ispettori”, che hanno superato la prova pratica di fine corso di formazione.

Ma è altresì vero che l’eventuale possibilità di utilizzare tali argomentazioni, come tutti gli altri rilievi a comprovare della sostanziale unitarietà della procedura e della sua unica finalizzazione all’assunzione dei “vice ispettori”, con conseguente dovutezza dell’applicazione dei titoli preferenziali di legge nella fase che tale assunzione concretizza, postula inevitabilmente l’accertamento della legittimità della procedura così come delineata dal bando.

E’ evidente, infatti, sia che la lex specialis è chiara nell’imprimere alla procedura di cui trattasi il peculiare andamento che ha determinato gli effetti dei quali parte ricorrente lamenta l’illegittimità, sia che gli atti qui gravati si sono limitati a dare a essa puntuale applicazione.

Di talchè la mancata impugnazione del bando in questa sede impedisce anche sotto tale profilo di accedere alle tesi ricorsuali.

Il primo motivo di ricorso deve essere pertanto respinto.

6. Stessa sorte seguono gli altri motivi.

Quanto, in particolare, alle modifica delle sedi intervenuta nelle more della procedura, lo stesso ricorrente riconosce che essa è giustificata dal lungo tempo intervenuto tra l’indizione della procedura (2003) e la sua conclusione ad opera della gravata graduatoria (2014), dipendente, come riferito dallo stesso ricorrente, non dall’inerzia dell’Amministrazione bensì dai ricorsi giurisdizionali proposti medio tempore da alcuni interessati.

Non è dato rinvenire, pertanto, quale diverso elemento motivazionale, ulteriore rispetto al dato obiettivo costituito dal mutamento delle sedi effettivamente disponibili all’esito della selezione, giustificato dal lungo andamento della procedura, avrebbe potuto o dovuto essere portato a conoscenza dei candidati mediante le forme rituali pretese in ricorso.

Del resto, dallo stesso ricorso risulta che il ricorrente, per effetto della relativa comunicazione da parte dell’Amministrazione, ben è stato posto in grado di scegliere la sede di servizio più consona alle sue esigenze tra quelle disponibili, come ha fatto, restando incomprensibile l’affermazione che tale scelta sia stata inficiata dalle modalità con cui l’Amministrazione ha diffuso l’elenco delle sedi stesse.

Quanto, infine, alle censure correlate allo smistamento dei candidati, ai fini della frequentazione del corso di formazione, in più scuole, si osserva in primo luogo che lo stesso risulta ampiamente giustificato dal numero dei partecipanti.

Sul punto, l’Amministrazione resistente ha anche chiarito come, diversamente da quanto riferito dal ricorrente, nella fattispecie non sono state nominate sotto-commissioni, bensì commissioni locali, alla luce dell’art. 6 del decreto istituivo del corso datato 2 ottobre 2013, nonché ha depositato vari atti mediante i quali ha fornito alle scuole indicazioni per una omogenea gestione del corso e dei relativi esami finali (note 17 ottobre 2013, n. 354113, 19 dicembre 2013, n. 43465929, 29 luglio 2014, n. 239328, 29 settembre 2014, n. 326982, 14 novembre 2014, n. 391237).

Di contro, le affermazioni del ricorrente in ordine alla circostanza che la sua destinazione a una di tali scuole abbia leso il suo percorso formativo nonché alle anomalie verificatesi presso la stessa scuola in sede di esami finali si profilano quali mere asserzioni, non corroborate da alcun principio di prova.

In particolare, quanto alla lamentata sospensione delle attività formative per la contemporanea organizzazione presso la scuola di altri eventi, emerge dalle difese svolte dall’Amministrazione come tale circostanza si sia innanzitutto tradotta nell’addestramento costituito dalla partecipazione degli allievi a compiti istituzionali del Corpo, e come la conseguente evenienza delle minor ore di didattica espletate nella stessa scuola sia stata specificamente considerata ai fini della specifica conformazione da imprimere all’esame finale (nota 29 luglio 2014, n. 269328).

Ancora, poiché l’esito delle verifiche didattiche effettuate durante l’ iter formativo non ha concorso alla media dell’esame finale (come espressamente statuito nella nota 10 ottobre 2014, n. 344089, in atti), risulta del tutto ininfluente la circostanza che in occasione di dette prove non tutte le scuole abbiano consentito l’utilizzo dei testi di legge.

Infine, prive di effettiva consistenza risultano le censure che alcuni candidati siano stati esaminati da commissari nei confronti dei quali avevano in passato avuto un ruolo di subordinazione, non rinvenendosi in tale eventuale circostanza alcuna incompatibilità, e che alle deliberazioni delle commissioni abbiano assistito estranei alla procedura, doglianza affidata a una mera e indimostrata asserzione

7. Alle rassegnate conclusioni, assorbita ogni altra eccezione pure avanzata dalla parte resistente, consegue il rigetto del ricorso.

La particolarità della questione giustifica la compensazione integrale tra le parti delle spese di lite.