Pubblicato il 18/12/2023

N. 00725/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00214/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 214 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Conpat S.C.A.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati F M, F Z e M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati A D L e A M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio - inadempimento serbato da ANAS in merito all''istanza inoltrata dalla ricorrente società, con nota del 24.5.2022 trasmessa a mezzo pec in pari data, ai fini del riconoscimento della compensazione dei prezzi ex art. 1 septies decreto legge 25 maggio 2021, n. 73 per i lavori eseguiti nel secondo semestre 2021.

Nonché per l’annullamento:

- della nota prot. n. 0396740 del 24.5.2023 recante il preavviso di diniego ex art. 10-bis L. n. 241/1990 dell''istanza di compensazione prezzi avanzata dal ricorrente;

- della nota prot. n. 0435666 del 6.6.2023 recante provvedimento definitivo di diniego all''istanza di compensazione proposta da Conpat.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Anas S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2023 il dott. P M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso depositato in data 4/5/2023, la società deducente è insorta avverso il silenzio serbato da A.N.A.S. s.p.a. sull’istanza, presentata in data 24/5/2022, volta al riconoscimento della compensazione dei prezzi ex art. 1- septies del D.L. n. 73/2021 per i lavori svolti, nel secondo semestre 2021, nell’ambito dell’Accordo quadro per l'esecuzione di lavori manutenzione straordinaria per la bonifica del sottofondo stradale in tratti saltuari tra il km 82+000 ed il km 122+065 della SS. n° 655, sottoscritto in data 21/1/2021.

1.1. Con successiva determinazione del 6/6/2023, impugnata con motivi aggiunti depositati in data 21/6/2023, A.N.A.S. s.p.a. ha provveduto ex professo sull’istanza per cui è causa, rigettandola per le seguenti motivazioni:

“(…)

Considerato che:

- a seguito dell’istruttoria, è emerso che, nella fattispecie in questione, l’accordo quadro è stato stipulato in data 21.1.2021 ma lo stesso non è in grado di attribuire il diritto alla compensazione, atteso che l’art.

1-septies D.L. 73 cit. stabilisce che “la compensazione è determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori, ovvero annotate sotto la responsabilità del direttore dei lavori nel libretto delle misure, al 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre 2021 le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto di cui al comma 1 con riferimento alla data dell'offerta, eccedenti l'8 per cento se riferite esclusivamente all'anno 2021 ed eccedenti il 10 per cento complessivo se riferite a più anni” e l’accordo quadro in questione non comportava affatto lavorazioni e l’impiego di materiali soggetti a variazioni in aumento dei relativi prezzi (cfr., sul punto, l’Art. 2: “L’Appaltatore non avrà nulla a pretendere in relazione al presente Accordo Quadro fintantoché l’ANAS non darà luogo ai Contratti applicativi. Il presente Accordo Quadro non determina pertanto alcun obbligo in capo all’ANAS S.p.A., ma unicamente l’obbligo di applicare al futuro/i contratto/i applicativo/i le condizioni contrattuali predefinite nell’Accordo Quadro stesso.”);

- l’unico contratto che sarebbe stato in grado di attribuire il diritto alla compensazione non poteva che essere quindi che il contratto applicativo;

- d’altro canto, scopo della compensazione è quello di consentire alle imprese di recuperare (in parte) gli extra costi effettivamente subiti nei periodi di eccezionale aumento dei prezzi dei materiali da costruzione;

- il contratto applicativo è stato stipulato in data 30.8.2021, ovvero in data successiva rispetto a quella di entrata in vigore della L. 106 cit. di conversione del D.L. 73 cit. ossia in data successiva al 25.07.2021;

- in ogni caso, codesto Spett.le Appaltatore, ha dichiarato, successivamente al D.L. 73 cit., alla L. n. 106 cit., benché prima dell’emanazione del D.M. di rilevazione delle variazioni dei prezzi relative al secondo semestre 2021, nel contratto applicativo (Art. 4), che: “Con la firma del presente Contratto l’Appaltatore riconosce la remuneratività del complesso dei prezzi contrattuali. I prezzi contrattuali sono fissi ed invariabili. Non è prevista alcuna revisione dei prezzi contrattuali e non trova applicazione l’art. 1664 comma 1 del Codice civile”, con ciò confermando la sua offerta ed accettando le condizioni di mercato afferenti al periodo considerato;

(…) ”.

1.2. Detta impugnazione è diretta a contestare sotto più profili la legittimità delle ragioni a fondamento dell’avversato diniego di compensazione, assumendo - essenzialmente - che l’invocato art. 1- septies del D.L. n. 73/2021 sarebbe pertinente alla fattispecie per cui è causa, poiché riferibile all’accordo quadro sottoscritto inter partes in data 21/1/2021, prima dell’entrata in vigore di detta disposizione (25/7/2021), a prescindere dunque dalla circostanza per cui il successivo contratto applicativo (al quale l’istanza di compensazione si riferisce) sia stato stipulato solo in data 30/8/2021 (dunque, oltre l’orizzonte temporale divisato dalla norma).

2. Si è costituita in giudizio A.N.A.S. s.p.a. che, eccependo in via liminare l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse (per aver provveduto sull’istanza), ha successivamente argomentato anche l’infondatezza dei motivi aggiunti.

3. Con sentenza non definitiva n. 467 del 19/7/2023, resa all’esito della camera di consiglio del 21/6/2023, questo Tribunale ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso avverso il silenzio e rimesso la controversia sul ruolo ordinario per la trattazione in pubblica udienza della domanda di annullamento introdotta con i motivi aggiunti.

4. All’udienza pubblica del 6/12/2023 la causa (relativamente ai motivi aggiunti) è stata trattenuta in decisione.

5. Richiamati la sentenza di questo Tribunale n. 467 del 19/7/2023 (con cui è stato deciso l’originario ricorso sul silenzio), nonché i precedenti conformi in subiecta materia (cfr. T.A.R. Basilicata, sez. I, 5/5/2023, n. 267;
nonché T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 11/4/2023, n. 1203), i motivi aggiunti oggetto dell’odierno scrutinio sono infondati.

Il thema decidendum ruota attorno all’interpretazione dell’art. 1- septies del D.L. n. 73/2021, secondo cui:

“ 1. Per fronteggiare gli aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione verificatisi nell'anno 2021, per i contratti in corso di esecuzione alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili rileva, entro il 31 ottobre 2021 e il 31 marzo 2022, con proprio decreto, le variazioni percentuali, in aumento o in diminuzione, superiori all'8 per cento, verificatesi rispettivamente nel primo e nel secondo semestre dell'anno 2021, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi.

2. (…)

3. La compensazione è determinata applicando alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore dei lavori, ovvero annotate sotto la responsabilità del direttore dei lavori nel libretto delle misure, dal 1° gennaio 2021 fino al 31 dicembre 2021 le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto di cui al comma 1 con riferimento alla data dell'offerta, eccedenti l'8 per cento se riferite esclusivamente all'anno 2021 ed eccedenti il 10 per cento complessivo se riferite a più anni.

4. (…) ”.

Detta previsione ha introdotto un sistema di compensazione - la cui portata è stata estesa, dal comma 398 dell’art. 1 della L. n. 234/2021, all’intera annualità del 2021 - di natura derogatoria rispetto agli ordinari strumenti approntati dall’ordinamento (cfr. art. 106 del D.lgs. n. 50/2016), in quanto ordinato a fronteggiare un’occorrenza straordinaria (gli imprevedibili aumenti dei prezzi dei materiali da costruzione verificatisi nel 2021 e le connesse conseguenze negative per gli operatori economici impegnati nell’esecuzione di appalti pubblici e per le stazioni appaltanti).

Trattasi, pertanto, di norma eccezionale, come tale doverosamente sottoposta ad un vincolo di stretta interpretazione, secondo quanto previsto dall’art. 14 delle Preleggi.

Ciò precisato, è opinione del Collegio che il meccanismo straordinario di adeguamento dei prezzi in essa contemplato non sia applicabile al rapporto contrattuale per cui è causa, in quanto – come ben si evince dalla lettura della norma – quest’ultima richiede, quale essenziale condizione di ammissione al beneficio, che il contratto, al 25/7/2021 (data di sua entrata in vigore), non sia soltanto stipulato, ma sia anche “ in corso di esecuzione ” (cfr. comma 1), laddove, in specie, è incontroverso che, a quella data, le parti del giudizio, pur avendo stipulato l’accordo quadro (risalente alla data del 25/7/2021), non avevano neppure concluso il contratto applicativo al quale l’istanza di compensazione è riferita (stipula intervenuta in data 30/8/2021, oltre il discrimen temporale fissato dalla norma) e che del primo costituisce atto di esecuzione, in coerenza con la natura essenzialmente regolatoria e programmatica (di successivi rapporti contrattuali) dell’istituto dell’accordo quadro (come disciplinato dall’art. 54 del D.lgs. n. 50/2016).

Per l’effetto, va escluso che l’accordo quadro in questione sia qualificabile come “ in corso di esecuzione ”, per i fini di cui alla norma de qua, prima della stipula del contratto applicativo nel cui svolgimento soltanto si sono manifestati, in concreto, gli squilibri del sinallagma contrattuale e le connesse esigenze di compensazione economica di cui si controverte.

Tale conclusione:

- è confermata dalla circostanza per cui, in sede di stipula del contratto applicativo, la ricorrente ha espressamente riconosciuto “ la remuneratività del complesso dei prezzi contrattuali ”, come mutuati dal preliminare accordo quadro, pur avendo evidentemente la possibilità, finanche l’onere, di opinare il contrario;
il che, in disparte la considerazione per cui la prestata acquiescenza potrebbe persino rilevare in punto di interesse al gravame, dimostra come l’assetto economico divisato dalla misura compensativa de qua è soltanto quello sostanziatosi in sede di attuazione dell’accordo quadro;

- non è confutata dai successivi interventi normativi che hanno interessato la materia della revisione prezzi straordinaria (cfr. in specie, l’art. 29 del D.L. n. 4/2022, l’art. 25, co. 1, del D.L. n. 17/2022, l’art. 26 del D.L. n. 50/2022, richiamanti espressamente anche gli accordi quadro), su cui la ricorrente indugia lungamente, trattandosi di fattispecie eccentriche rispetto al perimetro dell’odierno thema decidendum , circoscritto al vaglio di spettanza della pretesa revisionale ai sensi dell’art.