Pubblicato il 10/07/2024

N. 04181/2024 REG.PROV.COLL.

N. 01102/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1102 del 2024, proposto da
Comune di Forino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati F C, F L, E Fbbricatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio F L in Napoli, via G. Melisurgo n. 4;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A M, T M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio A M in Napoli, via Santa Lucia 81;
Provincia di Avellino, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Aiello, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Sabia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Serino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lara Mutascio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Comune di Contrada, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sabrina Mautone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

i) della Delibera della Giunta Regionale della Campania n. 816 del 29 dicembre 2023 (pubblicata sul BUR n. 3 della Regione Campania del 4 gennaio 2024) avente ad oggetto “Dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell'offerta formativa. Anno scolastico 2024-2015” nella parte in cui è stato disposto l'accorpamento del plesso scolastico del Comune di Forino (I. E. Botto Picella) a quello del Comune di Serino (I.C. Serino) e, al contempo ha previsto l'accorpamento del plesso di Contrada all'Istituto Comprensivo Aiello del Sabato;

ii) della Delibera della Giunta Regionale della Campania n. n. 11 del 10 gennaio 2024, che ha integrato la presupposta Delibera n. 816/2023 reiterando l''''accorpamento impugnato sub i);

iii) delle Linee guida “Dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell''''offerta formativa”, adottate con Delibera della Giunta Regionale n. 250 del 04/05/2023, laddove per la qualificazione dei “comuni “montani”, imponesse di tenere in considerazione solo l''''elencazione prevista dalla legge 1 marzo 1957 n.90 e richiamato all''''art.1 legge 25 luglio 1952 n.991, non anche quanto previsto dalla Legge Regionale Campania n.12 del 2008 “Nuovo Ordinamento e disciplina delle Comunità Montane”;

iv) del provvedimento del presidente dell''''Amministrazione Provinciale di Avellino, n.102 del 5 ottobre 2023 “Organizzazione della rete scolastica e programmazione dell''''offerta formativa della Provincia di Avellino – a.s. 2024/2025 – Determinazioni”, laddove abbia ritenuto di poter qualificare come comuni montani solo quelli definiti tali dalla legge 1° marzo 1957 n.90 e richiamati dall'art.1 legge 25 luglio 1952 n.991, e non quelli in qualificati “ montani ” dalla Legge Regionale n. 12 del 2008;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Comune di Aiello, del Comune di Serino, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2024 la dott.ssa G L S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.-Il Comune di Fiorino ha impugnato la Delibera della Giunta Regionale della Campania n. 816 del 29 dicembre avente ad oggetto il “ Dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa. Anno scolastico 2024-2015 ”, nella parte in cui è stato disposto l’accorpamento del plesso scolastico I. E. Botto Picella sito nel Comune ricorrente al plesso scolastico del Comune di Serino (I.C. Serino) e, al contempo, l’accorpamento del plesso di Contrada all’ I.C Aiello del Sabato, nonché la Delibera della Giunta Regionale della Campania n. n. 11 del 10 gennaio 2024, che ha confermato il predetto duplice accorpamento.

2.- Parte ricorrente riferisce quanto segue:

-che il Comune di Forino appartiene alla Comunità montana “Irno–Solofrana”;

-che, prima della riorganizzazione in controversia, l’istituzione scolastica Botto Picella, ricadente nel suo territorio, era accorpata al plesso scolastico del comune di Contrada, di gran lunga più vicino rispetto a quello al quale risulta ora accorpato (3 km a fronte degli attuali 20 km);

-che, per effetto di tale decisione organizzativa, l’I.C. E. Botto Picella non ha più i requisiti per ricevere l’assegnazione del Dirigente scolastico e del Direttore dei servizi generali, poiché la sede principale è ora dislocata presso l’istituto del Comune di Serino “ onerando il corpo docenti ed i genitori degli studenti di Forino di spostamenti verso una presidenza dell’Istituzione scolastica che, nel 2024, sarà collocata ad oltre 20 chilometri dall’Istituto di Forino ”.

In sostanza, secondo la prospettazione che si riporta, “ in assenza della benché minima motivazione, la Regione ha inopinatamente omesso di dare corretta attuazione alle previsioni che in materia di organizzazione scolastica differenziano i comuni montani da quelli che non rientrano in questa categoria”.

3. Si sono costituiti in giudizio, sostenendo la legittimità dell’atto impugnato, sia la Regione Campania, amministrazione resistente, che il Comune di Serino e il Comune di Aiello, intimati con il ricorso introduttivo;
il Comune di Contrada è invece intervenuto ad opponendum .

Hanno depositato memoria di costituzione, senza sollevare eccezioni di merito o processuali, anche i Ministeri cui è stato notificato il ricorso introduttivo.

4. All’udienza pubblica del 5 giugno 2024, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. Il ricorso è infondato, poiché le censure sollevate da parte ricorrente presuppongono che il Comune di Forino sia qualificabile come “ comune montano ”;
presupposto che però nel caso di specie non sussiste.

6. L’azione di annullamento è affidata alle censure di seguito sintetizzate: a) contrariamente a quanto previsto dalla normativa nazionale di riferimento, per l’anno scolastico 2024 –2025, la riorganizzazione non avrebbe tenuto conto “ della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche ”;
in particolare, “ in attuazione della Legge di Bilancio 2023, il Decreto Interministeriale n.127 del 30 giugno 2023, per l’anno scolastico 2024 –2025 ha previsto un contingente organico di dirigenti scolastici e direttori dei servizi generali e amministrativi pari a 839, da dislocarsi ai sensi dell’art.1 comma 2 del medesimo Decreto in applicazione del criterio secondo il quale “è assegnato un dirigente scolastico (DS) con incarico a tempo indeterminato e un direttore dei servizi generali ed amministrativi (DSGA) in via esclusiva solo alle istituzioni scolastiche con almeno 600 alunni (400 nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche), ed in ogni caso del parametro dimensionale previsto dall’articolo 19, comma 5 del richiamato decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98....“ferma restando la necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani ”;
analogamente, anche le “ Linee Guida dimensionamento della rete scolastica e programmazione dell’offerta formativa a.s. 2024-2025” della Regione Campania approvate con la Delibera della Giunta n.250 del 4 maggio 2023, avrebbero previsto, oltre che il coinvolgimento degli enti locali nella fase istruttoria, anche deroghe ai parametri quantitativi della soglia di alunni necessaria per garantire l’autonomia a favore delle “ Istituzioni scolastiche situate nelle piccole isole e nei comuni montani per salvaguardarne le specificità ”;
nello specifico, secondo quanto riportato dalla ricorrente “ la deroga numerica prevista per i plessi scolastici che insistano su comuni montani, in applicazione del Decreto Interministeriale prevede che la personalità giuridica e la conseguente autonomia (…) possa essere conservata laddove gli istituti accorpati a quello insistente presso un comune montano presentino almeno 600 studenti (o in alcuni casi 400) ”.

7. Va premesso che, come da ultimo osservato con sentenza della Sezione n. 3798 del 17 giugno 2024, la determinazione regionale oggetto di gravame presenta una “ indubbia valenza programmatoria ” ed è “ strutturalmente connotata da un ampio margine di apprezzamento discrezionale ”, trattandosi di un atto generale che viene adottato nell'esercizio dell'ampia discrezionalità riservata alla Regione, nei limiti del riparto di competenze legislative come da ultimo delineate dalla sentenza della Corte Cost., 22 dicembre 2023, n. 223, ampiamente richiamata in atti. Tuttavia, con la sentenza sopra citata n. 3798/2024, è stato anche precisato che tale natura programmatoria non sottrae l’amministrazione “ all’obbligo di una più pregante motivazione, essendo coinvolti, nella specie, nell’assetto da essa delineato, istituti scolastici collocati in un Comune Montano ed essendo espressamente prevista dalla normativa di settore una deroga appunto per i Comuni montani ”.

Ciò in quanto, in relazione alla definizione del contingente organico dei DS e dei DSGA, la normativa statale riconosce una tutela specifica, tale da giustificare la deroga ai criteri dimensionali, proprio alle istituzioni scolastiche situate nei “ comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche ”.

La tutela dei “ comuni montani ”, che deve leggersi alla luce dell’art. 44 Cost. (“ la legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane ”) è stata riconosciuta dal legislatore nazionale lungo tutto il percorso evolutivo che ha riguardato gli atti di organizzazione del settore scolastico. Possono menzionarsi in tal senso: la legge 1 marzo 1957, n. 90 ” Provvedimenti a favore della scuola elementare in montagna (abrogato dal combinato disposto del comma 1 dell’art. 1 e dell’allegato al D.Lgs. 13 dicembre 2010, n. 212, a decorrere dal 16 dicembre 2010);
l’art. 2, comma 3, del d.P.R. n. 233 del 18 giugno 1998 “ Regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti, a norma dell'articolo 21 della L. 15 marzo 1997, n. 59 ” secondo cui “ Nelle piccole isole, nei comuni montani, nonché nelle aree geografiche contraddistinte da specificità etniche o linguistiche, gli indici di riferimento previsti dal comma 2 possono essere ridotti fino a 300 alunni per gli istituti comprensivi (…);
in tempi più recenti, l’art. 1 comma 557 della legge n. 197 del 2022 ha introdotto, all'articolo 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, il comma 5- quater secondo cui “ al fine di dare attuazione alla riorganizzazione del sistema scolastico prevista nel Piano nazionale di ripresa e resilienza, a decorrere dall'anno scolastico 2024/2025, i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni, tenendo conto del parametro della popolazione scolastica regionale indicato per la riforma 1.3 prevista dalla missione 4, componente 1, del citato Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione interregionale, sono definiti, su base triennale con eventuali aggiornamenti annuali, con decreto del Ministro dell'istruzione e del merito, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 ”;
il conseguente del Decreto del Ministero dell’istruzione e del merito di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze n.127 del 30 giugno 2023 recante la “ definizione contingente organico DS e DSGA - triennio 2024/2027 ” che riduce la soglia da 600 a 400 alunni per gli istituti scolastici, ribadendo la formulazione delle fattispecie giustificative della deroga, situati “ nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche ”.

8. Va sul punto osservato che l’elencazione delle predette fattispecie in cui sono ricompresi i “ comuni montani ” non è da intendersi nei confronti delle amministrazioni cui spetta l’esercizio del potere programmatorio come costituente un numerus clausus . La più volta citata sentenza della Corte Costituzionale n. 223/2023 ha invece espressamente sottolineato che “ l’indicazione dei criteri operata dalla disposizione impugnata – riferita alle peculiarità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche – non determina un numerus clausus, (…) e quindi non preclude né che l’accordo in sede di Conferenza unificata, disciplinato dalla disposizione in esame, possa prendere in considerazione situazioni ulteriori ritenute meritevoli, né che questo avvenga nell’ambito della programmazione delle singole regioni, nell’esercizio dell’ampia discrezionalità connessa alla natura di atto generale del piano di dimensionamento scolastico ”.

Ciò però non è avvenuto, poiché il riferimento sia nella legislazione nazionale che negli atti amministrativi regionali rilevanti in controversia è tuttora ancorato solo alle tre specifiche ipotesi di “ comuni montani, piccole isole e aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche ”.

9. Tanto premesso, e considerato che per la stessa dichiarazione resa nel ricorso, il Comune di Forino non è un comune montano, ma un comune associato ad altri comuni nella comunità montana Irno Solofrana, istituita con la legge Regione Campania n. 12 del 30 settembre 2008 (della quale fanno parte anche i Comuni di Bracigliano, Baronissi, Calvanico, Fisciano, Montoro, Siano, Solofra), la questione interpretativa che il primo motivo di ricorso solleva riguarda la possibilità di estendere la deroga, prevista per i comuni montani, anche a quelli appartenenti ad una “comunità montana”.

Ritiene il Collegio che a tale questione debba darsi soluzione negativa.

Deve in primo luogo sottolinearsi che la disciplina appena riportata, in ordine alla diversa soglia dimensionale delle scuole insistenti nei “comuni montani” ha carattere derogatorio rispetto alla disciplina comune, dettata in materia di dimensionamento scolastico, e ciò implica, sul piano ermeneutico, l'utilizzo di parametri interpretativi che tengano conto della natura eccezionale delle disposizioni medesime e che precludano all'interprete l'utilizzo di canoni interpretativi estensivi e analogici, ma anche teleologici.

Peraltro l'art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale (cd. Preleggi), rubricato "Interpretazione della legge", prevede che " Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe;
se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stat o".

Nell'ordine, quindi, come da ultimo osservato (Cons. Stato, Sez. VII, 31 maggio 2024, n. 4924;
sulla prevalenza del criterio letterale cfr. da ultimo Corte cost. 18 gennaio 2024, n. 5) “i canoni ermeneutici di cui l'interprete deve fare applicazione sono: a) l'interpretazione letterale palesata dal significato proprio delle parole;
b) l'interpretazione sistematica delle parole secondo la connessione di esse;
c) l'analogia iuris e l'analogia legis, per i casi simili o le materie analoghe;
d) se il caso rimane ancora dubbio, i principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato” .

10. Sul piano testuale, il legislatore, come emerge dai plurimi riferimenti, utilizza la locuzione “comune montano” che, proprio in forza del dato testuale o, non può ritenersi equiparata a quella di comuni, comunque appartenenti ad una “comunità montana”, poiché mentre nel primo caso si prende in considerazione la natura geografica e dimensionale del comune, nel secondo viene in rilievo una nozione amministrativa, essendo la comunità montana una unione di comuni di cui all’art. 27 del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 idonea a comprendere al suo interno anche comuni “ parzialmente montani ” e anche appartenenti a province diverse.

Peraltro, l'attitudine delle norme oggetto di indagine a derogare agli ordinari criteri dimensionali, riducendo la soglia che consente all’istituto scolastico di conservare la sua “autonomia”, preclude una lettura che vada oltre “i casi e i tempi in esse considerati” ex art. 14 delle preleggi, volta cioè ad estendere la sua sfera applicativa ad ambiti non direttamente segnati dal significato letterale delle espressioni lessicali utilizzate.

Le conclusioni ermeneutiche fondate sul dato letterale sono peraltro avvalorate anche dal criterio storico-funzionale poiché, oltre al costante riferimento ai “comuni montani” che emerge dall’evoluzione normativa in materia, la tutela, riservata alle scuole ubicate nei predetti comuni singolarmente considerati (anche per le evidenti difficoltà logistiche e di trasporto della comunità scolastica), ha condotto l’allora Ministero dell’istruzione, dell’Università e della Ricerca, in attuazione della legge 1 marzo 1957 n. 90 a predisporre l’elenco dei “comuni di montagna” tra i quali tuttavia non compare quello ricorrente, come eccepito dal Comune di Contrada.

11. La non applicabilità, in astratto, della deroga prevista per i comuni montani alla fattispecie concreta esclude, pertanto, la fondatezza della prima censura.

12. Non può accogliersi la seconda censura.

14. La Regione, richiamata la natura di atto generale, del piano impugnato non era tenuta a motivare la scelta organizzativa, rispetto alla posizione assunta dall’amministrazione provinciale che, in relazione al Comune di Forino, non ha peraltro formulato alcuna proposta concreta contraria alla decisione poi adottata, né tale silenzio avrebbe dovuto indurre la Regione, vista l’insussistenza dei presupposti per la deroga normativa, a fornire una puntuale motivazione della propria scelta ampiamente discrezionale.

A ciò si aggiunga che il Comune di Contrada aveva peraltro anche manifestato, nella delibera del 14 settembre 2023, in caso di mancata verificazione del presupposto costituito dal raggiungimento della soglia numerica, necessaria per il mantenimento dell’accorpamento precedente con il Comune ricorrente, la propria volontà di “accorpare il proprio Istituto Scolastico "A. Ammaturo" con l'Istituto Comprensivo di Aiello del Sabato per questioni di vicinanza territoriale e socio-culturali”.

Pertanto, la determinazione regionale, una volta esclusa l’applicazione della soglia prevista esclusivamente a favore dei comuni montani e quindi il raggiungimento del numero minimo che consentiva il mantenimento dello status quo, non può ritenersi contraria alle proposte derivanti dagli enti coinvolti, avendo il Comune odierno interventore espressamente manifestato la volontà di accorpare il proprio istituto all’istituto comprensivo sopra indicato. Analoga manifestazione di volontà è peraltro riferibile anche al Comune di Aiello del Sabato, con delibera della giunta comunale del 18 settembre 2023 (prodotta in giudizio).

15. In conclusione il ricorso va rigettato. La peculiarità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese di lite.