Pubblicato il 17/07/2017

N. 03786/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00416/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 416 del 2017, proposto da:
GE.TE.T. S.P.A. - Gestione Tesorerie e Tributi, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato F M C, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, viale Gramsci, 19;

contro

Comune di Roccarainola, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato S N, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo 282;

nei confronti di

Banca di Credito Popolare s.c.p.a., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

a) della determinazione R.S.N. 19 del 30.12.2016 e dell'allegata relazione istruttoria resa in pari data, con cui il Responsabile del Servizio Finanziario del Comune di Roccarainola ha revocato il contratto rep. n. 9 del 31.12.2013, stipulato con la Ge.Te.T. s.p.a., relativo all'affidamento del servizio di tesoreria fino al 31.12.2018;
b) della nota prot. n. 6514 dell'11.10.2016, con cui l'amministrazione comunale ha comunicato l'avvio del procedimento teso alla risoluzione del contratto di tesoreria comunale rep. n. 9 del 31.12.2012;
c) della deliberazione di G.C. n. 1 del 4.1.2017, recante affidamento alla Banca di Credito Popolare di Torre del Greco del servizio di tesoreria del Comune di Roccaraionola;
d) di tutti gli atti connessi, consequenziali e presupposti, se ed in quanto lesivi degli interessi della ricorrente e, segnatamente: 1) della nota prot. n. 8594 del 31.12.2016, con cui l'ente locale ha comunicato alla ricorrente la risoluzione del contratto di tesoreria;
2) della nota prot. n. 696 del 16.12.2016;
3) della nota prot. n. 505 del 22.9.2016, recante richiesta di pagamento dei mandati emessi;
4) della nota prot. n. 512 del 27.9.2016, recante richiesta di pagamento dei mandati emessi;
5) della Deliberazione di G.C. n. 3 del 10.1.2017, relativa alla quantificazione del primo trimestre del 2017 delle somme impignorabili;
6) della Deliberazione di G.C. n. 4 del 10.1.2017, con cui l'ente locale ha chiesto alla Banca di Credito Popolare di Torre del Greco un'anticipazione di cassa;
7) della Deliberazione di G.C. n. 75 del 6.10.2016, con cui, in vigenza del contratto di tesoreria rep. n. 9 del 30.12.2013, si fornivano indirizzi al Responsabile del Servizio Finanziario dell'ente in ordine all'individuazione di un nuovo gestore del servizio di tesoreria;
8) di tutti gli atti della procedura pubblica che hanno portato alla individuazione del nuovo tesoriere;
9) dell'eventuale contratto del servizio di tesoreria comunale sottoscritto tra l'aggiudicataria definitiva della gara e l'amministrazione, di data sconosciuta, nonché dell'atto approvativo della medesima convenzione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Roccarainola;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 maggio 2017 il dott. F G e uditi per le parti i difensori delle parti presenti come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Col ricorso in esame la GE.TE.T. S.p.A. - Gestione Tesorerie e Tributi, aggiudicataria della gara per la concessione del servizio di tesoreria del Comune di Roccarainola per il periodo 1° gennaio 2014 - 31 dicembre 2018, ha impugnato, unitamente agli atti interlocutori indicati in epigrafe, il provvedimento con cui il Comune ha disposto la risoluzione del relativo contratto di tesoreria, rep. n. 9 del 31 dicembre 2013, per inadempimento della concessionaria (determinazione R.S.N. n. 19 del 30 dicembre 2016), nonché il provvedimento di affidamento del servizio alla Banca di Credito Popolare con sede in Torre del Greco (determinazione R.S.N. n. 1 del 4 gennaio 2017).

Ha resistito in giudizio con memoria difensiva il Comune di Roccarainola.

Con ordinanza n. 293 del 22 febbraio 2017, in accoglimento della domanda cautelare proposta dalla ricorrente, è stata sospesa l’efficacia dei provvedimenti impugnati.

In vista dell’udienza di discussione il Comune resistente ha depositato note difensive e documenti.

Alla pubblica udienza del 23 maggio 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. - E’ controversa in giudizio la legittimità del provvedimento con il quale il Comune di Roccarainola ha dichiarato la risoluzione del contratto di concessione del servizio di tesoreria, rep. n. 9 del 31 dicembre 2013, stipulato con la ricorrente per un periodo di cinque anni a decorrere dal 1° gennaio 2014, e del successivo provvedimento di affidamento del servizio ad un soggetto terzo.

Il provvedimento, adottato nell’esercizio della facoltà pattuita nell’art. 7 del contratto medesimo, secondo cui l’amministrazione avrebbe potuto risolvere il contratto con semplice lettera raccomandata con messa in mora di quindici giorni ove ricorressero «abituali negligenze o deficienze del servizio, regolarmente accertate e notificate che, a giudizio del comune, compromettano gravemente l’efficienza del servizio stesso», trova giustificazione e fondamento, secondo quanto prospettatovi dal Comune, nel diniego del concessionario di fornire anticipazioni di cassa, che sarebbe così venuto meno all’osservanza dell’art. 11 della convenzione allegata al contratto, nonché nella inosservanza degli obblighi discendenti dall’art. 4 della stessa convenzione in materia di “Gestione informatizzata del servizio”, non avendo il concessionario assicurato il buon funzionamento di idonee procedure informatizzate «per cui l’Ente non ha mai potuto avere contezza, in tempo reale, dello stato del proprio conto di tesoreria né dei dati giornalieri dei provvisori di entrate della Banca d’Italia».

La ricorrente ha proposto, al riguardo, quattro motivi di censura:

i) non è vero che, in forza del contratto, il tesoriere fosse obbligato a concedere l’anticipazione di tesoreria a prescindere dalla valutazione delle eventuali difficoltà economiche dell’ente e non curandosi delle continue richieste di anticipazione (trattandosi, nella specie, della terza richiesta avanzata nell’anno 2016): è vero, infatti, che il Comune, qualora sia privo di fondi e debba far fronte a debiti impellenti, può ottenere anticipazioni di tesoreria, entro i 3/12 delle entrate accertate nel penultimo anno, da estinguere entro il 31 dicembre, ovvero alla chiusura dell’esercizio finanziario, purché indichi le entrate certe, ancorché future, con cui estinguerà l’anticipazione concessa, e che l’anticipazione può essere concessa anche utilizzando fondi vincolati (previa deliberazione di Giunta comunale assunta in termini generali all’inizio di ciascun esercizio finanziario: artt. 195 e 222 T.U.E.L.), ma è altrettanto vero che il concessionario ha l’obbligo di rifiutare le anticipazioni qualora l’ente abbia superato i 3/12 delle entrate accertate l’anno precedente, ossia abbia superato, nel caso di specie, la somma di € 948.467,64 nella quale lo stesso Comune, con delibera di G.C. n. 2 del 7 gennaio 2016, aveva quantificato la quota massima di anticipazione;
questo limite massimo non può essere superato, come opinato dal Comune, tenendo conto delle entrate che l’amministrazione avrebbe potuto reintrodurre nelle casse comunali a compensazione delle anticipazioni (è affermato, nella relazione istruttoria integrante il provvedimento in esame, che il concessionario «non tiene conto delle entrate che l'Ente avrebbe avuto a tutto il dicembre 2016;
entrate, il cui importo complessivo, sarebbe state sufficiente … a rimborsare l'eventuale anticipazione erogata»), indicando lo stesso, secondo la giurisprudenza contabile, la soglia di valore delle prestazioni alle quali è contrattualmente tenuto il tesoriere;

ii) la previsione del predetto limite quantitativo, oltre ad avere un evidente scopo deflattivo per l'utilizzo in maniera sistematica dell'anticipazione di cassa, attribuisce al tesoriere comunale - sottoposto, al pari degli amministratori pubblici, a giudizio di responsabilità erariale - una funzione di garante e controllore dell’attività amministrativa complessivamente esercitata, sicché illogica ed irrazionale, oltre che contraria ai principi in materia di contabilità pubblica, è l’interpretazione del Comune di Roccarainola secondo cui l’art. del 222 TUEL imporrebbe al tesoriere di rendere l'anticipazione di cassa senza la possibilità di effettuare alcun controllo sulla razionalità della richiesta del Comune;

iii) a fronte della richiesta del Comune di pagare alcuni mandati “anche saltando l'ordine cronologico” (cfr. nota prot. n. 505 del 22.9.2016, successiva alla verifica di cassa del 20.9.2016 ed all'anticipazione del 21.9.2016;
nota prot. n. 512 del 22.9.2016) il diniego di anticipazione era giustificato dal fatto che l’ordine di pagamento era contrario alle più elementari norme tecniche del servizio di tesoreria pubblica, dalle difficoltà economica in cui versava l'ente - risultante dalla verifica di cassa, ma indirettamente ricavabile dal continuo ricorso alle anticipazioni -, nonché dal fatto che la richiesta (nota prot. 505 del 22.9.2016) era carente di firma olografa e/o firma digitale, laddove il comma 10 dell'art. 6 della convenzione allegata al contratto di tesoreria prevede che «il tesoriere non deve dar corso a pagamenti di mandati che risultino irregolari», in quanto privi di uno qualsiasi degli elementi ivi espressamente indicati (il riferimento sottinteso è al comma 3 del medesimo art. 6, che richiede che i mandati di pagamento contengano gli elementi indicati nell’art. 186 TUEL, che, a sua volta, prevede al comma 2 che il mandato di pagamento è sottoscritto dal dipendente dell'ente individuato dal regolamento di contabilità);
infine, l'ulteriore nota prot. n. 696 del 16.12.2016, con cui il Comune ha invitato il tesoriere «dopo aver pagato le tredicesime mensilità, gli stipendi e le rate dei mutui» a pagare i mandati ivi indicati «solo a condizione e fino alla concorrenza delle somme incassate per conto dell'Ente almeno a tutto il 29 dicembre 2016 e, comunque, fino alla data di apertura dei Vs. uffici, senza fare ricorso ad alcuna anticipazione di cassa», avendo contenuto palesemente contrario alle precedenti note di richiesta di anticipazione, evidenzia ulteriormente le gravi illegittimità poste in essere dall'amministrazione comunale;

iv) la risoluzione del contratto di tesoreria persegue il fine sviato di addebitare alla società ricorrente la responsabilità delle proprie deficienze di cassa e di fungere come base giuridica per l’indizione di una nuova procedura di evidenza pubblica per la individuazione di un nuovo contraente, avviata ancora vigente il contratto stesso.

Quest’ultima censura trova specificazione nei successivi motivi con cui è censurato col medesimo ricorso il susseguente provvedimento di affidamento del servizio alla Banca di Credito Popolare con sede in Torre del Greco, con i quali la ricorrente si duole, oltre che dell’illegittimità derivata dal provvedimento di revoca del contratto (quinto motivo, numerato erroneamente come quarto), della lesione delle norme in materia di procedure di evidenza pubblica per avere il Comune indetto, nel mese di ottobre 2016, una gara pubblica per l’affidamento in concessione del servizio quando il contratto de quo era ancora vigente, salvo poi contattare il mese seguente la predetta banca, all’esito infruttuoso della gara, per affidarle il servizio di tesoreria con provvedimento del 10 gennaio 2017 e relativo contratto stipulato a condizioni più gravose per l’amministrazione (sesto motivo di ricorso);
nonché della mancanza delle condizioni di legge perché l’amministrazione potesse ricorrere alla procedura di affidamento diretto (settimo motivo).

2. – Il Comune intimato si è difeso in rito, eccependo l’inammissibilità del ricorso per violazione della disposizione secondo cui tutti gli atti delle parti debbono essere sottoscritti con firma digitale, e nel merito, contestando in toto la prospettazione in fatto ed in diritto delle tesi di parte ricorrente.

In sintesi ha sostenuto, sul piano interpretativo, che, poiché la ragione del limite dei 3/12 di cui all’art. 222 T.U.E.L. è quella di proporzionare il debito al livello di autosufficienza finanziaria accertata nel penultimo esercizio, rispettato tale limite non c’è motivo di limitare l’utilizzabilità dell’anticipazione se l’ente, attraverso il rientro del finanziamento già utilizzato, ricostituisce il plafond disponibile e, sul piano fattuale, che le anticipazioni di cassa chieste in costanza di esercizio finanziario non hanno mai cumulativamente superato il plafond legale dei tre dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente afferenti ai primi tre titoli di entrata del bilancio, pari, per il Comune di Roccarainola, ad € 948.467,64, tanto è vero che alla data del 3 novembre 2016 l’Ente disponeva di un saldo positivo di € 333.472,68 ed alla data del 31 dicembre 2016 una disponibilità attiva pari ad € 73.689,23, come verificato in sede di passaggio di consegne al nuovo tesoriere.

Per il resto l’amministrazione resistente argomenta che, essendo il tesoriere venuto meno ai propri obblighi di provvista in favore dell'ente richiedente, non è vero che il Comune non avrebbe avuto necessità di indire una nuova procedura e che avrebbe dovuto invitarvi la stessa ricorrente quale operatore e gestore uscente.

3. – Va preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal Comune di Roccarainola con riferimento al fatto che il ricorso è stato redatto e notificato in forma cartacea, senza l’utilizzo della firma digitale, in violazione dell’art. 136, comma 2 bis, c.p.a.

Difatti, dato atto che il ricorso reca la sottoscrizione autografa del difensore in calce alla formula di autenticazione del mandato ed alle relazioni di notifica e che è stato successivamente depositato con le prescritte modalità digitali, va osservato, da un lato, che l’art. 14 del