Pubblicato il 07/02/2020

N. 00178/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00160/2019 REG.RIC.

N. 00161/2019 REG.RIC.

N. 00165/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 160 del 2019, proposto da

F N V, rappresentata e difesa dagli avvocati E B e A B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio E B in Firenze, via degli Artisti n. 20;

contro

Comune di Fabbriche di Vergemoli, rappresentato e difeso dall'avvocato G T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato e domiciliato per legge presso la stessa in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

sul ricorso numero di registro generale 161 del 2019, proposto da
S G, rappresentata e difesa dall'avvocato Barbara Vittiman, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gerolamo Angotti in Firenze, via Lorenzo il Magnifico 83;

contro

Comune di Fabbriche di Vergemoli, rappresentato e difeso dall'avvocato G T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Firenze, domiciliatario ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

sul ricorso numero di registro generale 165 del 2019, proposto da
S G e A Giusti, rappresentati e difesi dagli avvocati Matteo Guerri e Barbara Vittiman, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gerolamo Angotti in Firenze, via Lorenzo il Magnifico 83;

contro

Comune di Fabbriche di Vergemoli, rappresentato e difeso dall'avvocato G T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 160 del 2019:

dell'ordinanza del 21.11.2018, n. 5601, con cui il Sindaco del Comune di Fabbriche di Vergemoli ha ordinato alla ricorrente di eseguire, entro e non oltre il termine di 90 giorni dal ricevimento della medesima, “gli interventi necessari per ristabilire le condizioni di sicurezza” dell'immobile di sua proprietà sito in fraz. Fabbriche di Vallico, Via Maggi n. 16 “mediante interventi di riparazione e consolidamento che interessino la porzione del fabbricato direttamente affacciato o soprastanti (zona sottopasso) via Maggi, al fine di eliminare il pericolo per la pubblica incolumità durante il transito nel tratto in questione”, nonché degli atti al medesimo presupposti, consequenziali o comunque connessi;

quanto al ricorso n. 161 del 2019:

per l'annullamento

dell’ordinanza n. 17 del 21.11.2018, prot. 5602, notificata in data 25.11.2018 alla Signora G “in qualità di proprietaria del muro di contenimento del terreno soprastante la strada di Via Maggi, lesionato e pericoloso …”, ordinanza a mezzo della quale si intimava alla ricorrente di “provvedere entro il termine di 90 giorni (novanta) all’esecuzione degli interventi necessari per ristabilire le condizioni di sicurezza del muro sopraindicato, mediante interventi di riparazione e consolidamento del muro medesimo posto a monte della viabilità di via Maggi, al fine di eliminare il pericolo per la pubblica incolumità durante il transito nel tratto in questione”;
nonché di ogni altro atto presupposto e conseguente, se lesivo, anche se non conosciuto;

quanto al ricorso n. 165 del 2019:

per l'annullamento

dell’ordinanza n. 15 del 21.11.2018, prot. 5600, notificata in data 25.11.2018 “ai titolari dei diritti reali dell’immobile identificato all. A, sez. B, particella 1163, sig.ra G S (proprietaria), nata a Barga il 23.11.1982, residente in Fabbriche di Vallico, Via Maggi, 13, sig. G A (usufruttuario), nato in Belgio il 13.1.1953, residente in Fabbriche di Vallico, Via Maggi, 13 ”, ordinanza a mezzo della quale si intimava ai ricorrenti di “provvedere entro il termine di 90 giorni (novanta) ad eseguire gli interventi necessari per ristabilire le condizioni di sicurezza degli immobili in oggetto, mediante interventi di riparazione e consolidamento che interessino la porzione del fabbricato direttamente affacciato o soprastanti (zona sottopasso) Via Maggi, al fine di eliminare il pericolo per la pubblica incolumità durante il transito nel tratto in questione”;
nonché di ogni altro atto presupposto e conseguente.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fabbriche di Vergemoli e del Ministero dell'Interno;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2020 il dott. G B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Il Collegio ritiene di riunire i tre ricorsi in epigrafe, per ragioni di connessione oggettiva.

Premesso quanto segue.

La signora S G (proprietaria dell’immobile situato in via Maggi n. 13, confinante con quello della signora F N V), con nota del 10.8.2017 segnalò al Comune di Fabbriche di Vergemoli lo stato di instabilità di un muro di contenimento situato tra via Giuseppe D’Alessandro e via Maggi, in corrispondenza della propria abitazione.

A seguito di detta segnalazione il Comando dei Vigili del Fuoco, in data 10.9.2017, ha evidenziato al Comune che il muro in questione presentava lesioni verticali, uno spanciamento e segni di distacco dal terreno retrostante, nonché un recente aggravamento, a dimostrazione di possibili cinematismi in atto (documento n. 2).

Pertanto il Sindaco del Comune di Fabbriche di Vergemoli, con ordinanza contingibile e urgente n. 17 del 10.8.2017, ha ordinato la chiusura al transito del tratto di strada comunale via Maggi compreso tra il n. 14 e l’intersezione con via Giuseppe D’Alessandro, e con ordinanza contingibile e urgente n. 18 del 10.8.2017 ha disposto lo sgombero dell’abitazione della signora F N V (in via Maggi n. 16) e dei signori A e S G (in via Maggi n. 13).

Successivamente il Sindaco, sulla base di due perizie recanti il resoconto dei movimenti di alcune pareti dell’abitazione (sottoscritte rispettivamente dal geologo L M e dall’ingegner A P), con ordinanza contingibile e urgente del 21.11.2018 ha ordinato alla signora F N V (ricorrente) l’esecuzione di interventi idonei a ristabilire le condizioni di sicurezza dell’immobile e ad eliminare il pericolo per la pubblica incolumità durante il transito nel tratto viario in questione.

Avverso quest’ultimo provvedimento la signora F N V è insorta col ricorso n. 160/2019, deducendo:

1) Violazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000;
eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione;
eccesso di potere per travisamento dei fatti, irragionevolezza e illogicità manifesta.

Nel caso di specie non ricorre, quale presupposto dell’ordinanza, un evento eccezionale e imprevisto o una situazione di imprevisto pericolo di danno imminente non fronteggiabile con gli ordinari strumenti previsti dall’ordinamento. Sono proprio le perizie richiamate nell’atto impugnato ad escludere la presenza di un pericolo imminente. Inoltre, dalle perizie si evince che il Comune non ha svolto alcuna indagine per individuare le cause dei fenomeni accaduti nel 2017 e per stabilire gli interventi necessari a porvi rimedio. I disposti interventi di riparazione e consolidamenti potrebbero essere inutili a risolvere la problematica riscontrata nell’agosto 2017. La genericità, in punto di descrizione degli interventi da eseguire, propria dell’ordinanza in questione dimostra che il Comune non ha accertato le cause delle fessurazioni e non ha svolto alcuna indagine per stabilire la soluzione alla situazione di pericolo assunta a presupposto del gravato provvedimento.

2) Violazione degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/1990;
eccesso di potere per difetto di istruttoria, violazione del giusto procedimento, carenza dei presupposti e difetto di motivazione.

L’Amministrazione non ha nemmeno motivato la scelta di omettere le garanzie procedimentali ex artt. 7 ss. della legge n. 241/1990. Il contraddittorio con l’interessata avrebbe portato il Comune ad accertare che i fenomeni franosi erano stati causati da interventi di difesa del suolo e di consolidamento del versante a margine della strada provinciale n. 37, nel tratto antistante l’accesso alla frazione Capoluogo, con la conseguenza che occorrono interventi di natura diversa da quelli previsti nell’ordinanza e in aree limitrofe a quella in questione.

3) Violazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000;
eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità e del giusto procedimento, difetto di istruttoria, irragionevolezza e illogicità manifesta.

La contestata ordinanza, laddove impone di adottare interventi di consolidamento, oltre che immotivata e priva di adeguata istruttoria, è sproporzionata. Il Comune avrebbe dovuto preventivamente effettuare accertamenti tecnici idonei a individuare le cause delle difformità riscontrate.

Si è costituito in giudizio il Comune di Fabbriche di Vergemoli.

Questo TAR, con ordinanza n. 145 del 27.2.2019, ha disposto una verificazione tesa ad accertare la natura e l’origine dei cinematismi che hanno interessato gli immobili in questione, constatato che la parte istante aveva imputato il dissesto a lavori pubblici eseguiti sulla strada provinciale sottostante l’abitato.

Il verificatore ha accertato che, in corrispondenza del tratto viario durante i lavori del lotto 1 sulla strada provinciale n. 37, era diminuito il coefficiente di sicurezza;
ciò in quanto per effetto di perizia di variante dei lavori era stata omessa la prevista installazione di pali e tiranti nel tratto iniziale, situato tra le sezioni 1 e 4, il più vicino ai due edifici lesionati (pagine 35 ss. della relazione di verificazione).

Il Comune, con istanza depositata in giudizio il 10.12.2019, ha chiesto a questo TAR il differimento dell’udienza e di invitare il verificatore a fornire i chiarimenti del caso e a utilizzare sezioni di progetto più pertinenti.

In particolare, secondo la difesa del Comune, i verificatori si sono basati su una sezione che, dal punto di vista topografico e geologico, non corrisponde a quella dei luoghi oggetto di causa: le verifiche di stabilità riportate nella relazione di verificazione sarebbero riferite ad altro settore di versante, non interferente con l’area dei fabbricati della parte ricorrente. La difesa del Comune, in ragione di ciò, sostiene che i verificatori, non avendo avuto a disposizione la sezione giusta, non hanno potuto acclarare che in realtà, nel tratto murario a margine della strada provinciale compreso tra la sezione 4 e la sezione 8 del progetto, sono stati installati pali e tiranti (punto 7 delle controdeduzioni, le quali secondo il Comune contengono una verifica di stabilità riguardante il settore di versante effettivamente prossimo ai fabbricati dei ricorrenti). La difesa del Comune afferma infine che nella relazione di verificazione non sono riportate le opere del secondo lotto di lavori, nella zona più alta del versante a cavallo di via Maggi, a sostegno della scarpata a monte (paratia con tiranti su micropali: punto 9 delle controdeduzioni).

La difesa della parte ricorrente eccepisce la tardività della memoria depositata in giudizio il 23.12.2019. Aggiunge che il tratto di versante esaminato dai verificatori e interessato dai lavori del lotto 1 dista meno di 15 metri dall’edificio di proprietà della signora Vanni, e quello interessato dai lavori del lotto 2 dista meno di 30 metri, e precisa altresì che il riferimento, espresso nell’atto impugnato, alla necessaria messa in sicurezza del muro di sostegno non riguarda la signora Vanni, ma probabilmente la signora S G, promotrice del diverso ricorso n. 161/2019.

Con il ricorso n. 161/2019 la signora S G espone quanto segue.

Il Sindaco del Comune di Fabbriche di Vergemoli, con ordinanza n. 17 del 21.11.2018, ha ordinato alla signora Giusti, quale proprietaria del muro di contenimento (lesionato) del terreno soprastante la via Maggi, di ristabilire le condizioni di sicurezza del muro con interventi di riparazione e consolidamento, onde eliminare il pericolo per la pubblica incolumità durante il transito nel tratto in questione.

Avverso tale atto la signora S G è insorta con il ricorso n. 161/2019, deducendo:

1) Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti;
difetto di legittimazione passiva della ricorrente in quanto non proprietaria del muro in questione.

Trattasi di muro insistente per l’intera lunghezza del fronte lesionato sulla proprietà comunale (come risulta dalla relazione del geometra R P, il muro è interamente contenuto nella particella di proprietà comunale sulla quale insiste la viabilità di via Maggi: documento n. 10);
oltre al dato catastale, depongono in tal senso la conformazione dei luoghi, in quanto la strada è di molto antecedente all’urbanizzazione dei luoghi, e il contratto di provenienza della proprietà della ricorrente (documento n. 11), che nulla dice al riguardo. Il muro de quo è stato realizzato per tracciare la sottostante strada, e infatti la particella pubblica è stata gestita in modo da farvi rientrare il tratto stradale e il muro. A fronte di ciò, il Comune non ha accertato la titolarità del muro.

2) Violazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 e degli artt. 23 e 97 della Costituzione;
eccesso di potere per carenza dei presupposti e travisamento, difetto di istruttoria, sviamento e irragionevolezza, violazione degli artt. 3 e ss. della legge n. 241/1990.

Nel gravato provvedimento non emerge alcun effettivo carattere di contingibilità e urgenza (intesa come impossibilità di fronteggiare una determinata situazione di pericolo con mezzi ordinari);
emerge l’incompletezza dell’istruttoria in quanto è mancato l’accertamento delle cause del movimento geologico dell’agosto 2017. Allo stato attuale nessun pericolo è ipotizzabile, in quanto la via Maggi è inibita al transito mentre le abitazioni interessate sono disabitate dall’agosto 2017.

3) Violazione degli artt. 7 ss. della legge n. 241/1990.

La comunicazione di avvio del procedimento sarebbe stata particolarmente utile, in considerazione del difetto di legittimazione passiva della ricorrente, la quale avrebbe potuto dar conto della sua posizione mediante l’apporto partecipativo.

4) Eccesso di potere per carenza di istruttoria, violazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 sotto il profilo dell’indeterminatezza delle attività richieste;
travisamento e irragionevolezza.

Il Comune si è limitato a copiare l’indicazione finale della relazione dell’ingegner Poli;
l’ordinanza tace circa gli interventi che l’interessata dovrebbe eseguire (il Comune non si è dato carico di cercare le cause del dissesto e di individuare le possibili soluzioni).

5) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, erronea indicazione delle cause del pericolo esistente, illogicità e irragionevolezza, violazione degli artt. 3 ss. della legge n. 241/1990 per difetto di motivazione.

Il pericolo non è derivato e non deriva dall’instabilità del muro o delle altre costruzioni dei ricorrenti ma da un più esteso movimento che potrebbe interessare l’intero versante. Ciò emerge sia dalla relazione dei tecnici incaricati dai ricorrenti, sia da uno studio del 2008 commissionato dal Comune (documento n. 13), da cui si evince che il Comune aveva fatto posizionare micropali, ma su un’area più ristretta di quella originariamente prevista, e aveva scalzato il piede del versante accelerando le frane. Nella gravata ordinanza non viene spiegato perché gli interventi imposti sarebbero idonei a fugare ogni pericolo.

Si è costituito in giudizio il Comune di Fabbriche di Vergemoli.

Con ordinanza n. 146 del 27.2.2019 è stata disposta una verificazione.

Le conclusioni dei verificatori sono quelle sopra riportate in relazione al ricorso n. 160/2019.

Il Comune, con istanza depositata in giudizio il 10.12.2019, ha chiesto a questo TAR il differimento dell’udienza e di invitare il verificatore a fornire i chiarimenti del caso e a utilizzare sezioni di progetto più pertinenti.

In particolare, secondo la difesa del Comune, i verificatori si sono basati su una sezione che, dal punto di vista topografico e geologico, non corrisponde a quella dei luoghi oggetto di causa: le verifiche di stabilità riportate nella relazione di verificazione sarebbero riferite ad altro settore di versante, non interferente con l’area dei fabbricati della parte ricorrente. La difesa del Comune, in ragione di ciò, sostiene che i verificatori, non avendo avuto a disposizione la sezione giusta, non hanno potuto acclarare che in realtà, nel tratto murario a margine della strada provinciale compreso tra la sezione 4 e la sezione 8 del progetto, sono stati installati pali e tiranti (punto 7 delle controdeduzioni, le quali secondo il Comune contengono una verifica di stabilità riguardante il settore di versante effettivamente prossimo ai fabbricati dei ricorrenti). La difesa del Comune afferma infine che nella relazione di verificazione non sono riportate le opere del secondo lotto di lavori, nella zona più alta del versante a cavallo di via Maggi, a sostegno della scarpata a monte (paratia con tiranti su micropali: punto 9 delle controdeduzioni).

La difesa della ricorrente ha eccepito sia l’inammissibilità delle relazioni a firma dell’ingegner Pieri, del geologo Palazzotti e dell’ingegner Squeglia, non essendo gli stessi i CTP a suo tempo nominati dal Comune (ingegner Poli e geologo Moni), sia la tardività delle richieste del Comune, legate a relazioni tecniche che avrebbero dovuto essere prodotte nel contraddittorio con i verificatori. Ha aggiunto che l’ingegner Pieri e il geologo Palazzotti sono coloro che hanno curato la realizzazione delle opere responsabili del movimento franoso. In realtà, secondo la difesa della deducente, la cartografia dimostra che la verifica ha interessato porzioni del versante immediatamente a valle delle case e del muro oggetto dell’ordinanza e la sezione utilizzata dai verificatori è la stessa riportata negli elaborati di progetto presentati al Genio civile (i verificatori hanno utilizzato l’unica sezione disponibile);
i lavori del secondo lotto (eseguiti per realizzare un nuovo parcheggio) sono stati eseguiti a monte della strada e non hanno risolto l’instabilità riscontrata nel lato di valle della strada;
secondo la ricorrente, se anche la situazione fosse diversa, con le criticità riscontrate non avrebbe senso imporre ai privati lavori di consolidamento senza avere prima consolidato il versante.

Il Comune, con ordinanza n. 15 del 21.11.2018, ha ordinato a S G (proprietaria) e a A Giusti (usufruttuario) di ristabilire le condizioni di sicurezza degli immobili mediante riparazione e consolidamento, per la porzione direttamente affacciata o soprastante via Maggi, onde eliminare il pericolo per la pubblica incolumità durante il transito nel tratto in questione.

Avverso tale atto i ricorrenti sono insorti col ricorso n. 165/2019, deducendo:

1) Violazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 e degli artt. 23 e 97 della Costituzione;
eccesso di potere per carenza dei presupposti e travisamento, difetto di istruttoria, sviamento e irragionevolezza, violazione degli artt. 3 e ss. della legge n. 241/1990.

2) Violazione degli artt. 7 ss. della legge n. 241/1990.

3) Eccesso di potere per carenza di istruttoria, violazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 sotto il profilo dell’indeterminatezza delle attività richieste;
travisamento e irragionevolezza.

4) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, erronea indicazione delle cause del pericolo esistente, illogicità e irragionevolezza, violazione degli artt. 3 ss. della legge n. 241/1990 per difetto di motivazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Fabbriche di Vergemoli.

Con ordinanza n. 147 del 27.2.2019 è stata disposta una verificazione.

Le conclusioni dei verificatori sono quelle sopra riportate in relazione al ricorso n. 160/2019.

All’udienza del 22 gennaio 2020 le cause sono state poste in decisione.

Ciò considerato, il Collegio osserva quanto appresso:

La memoria depositata in giudizio dal Comune in data 23.12.2019 non è tardiva, trattandosi di replica alle risultanze della verificazione eseguita. Vale quindi il termine previsto dall’art. 73, comma 1, del d.lgs. n. 104/2010 per la presentazione delle repliche, termine che è stato rispettato nel caso in esame.

Fatta questa precisazione, il Collegio ravvisa la necessità di un supplemento di istruttoria da parte dei verificatori alla luce delle osservazioni fornite dalla difesa del Comune, al fine di un compiuto, definitivo ed esauriente accertamento delle cause dei riscontrati pericoli di crollo, dissesti e cinematismi, in relazione ai quali sono state emesse ed eseguite le sopra citate ordinanze istruttorie.

Invero, l'istituto della verificazione, nella disciplina dettata dall'art. 66 c.p.a., comporta l'intervento in funzione consultiva del giudice di un organismo qualificato, per la soluzione di questioni che implichino l'apporto di competenze tecniche o il riscontro di circostanze in fatto, che si pongono come essenziali ai fini della definizione della controversia;
poiché questo apporto collaborativo avviene in funzione pari ordinata nella fase di cognizione della causa, non è previsto un momento di irripetibile contraddittorio nel corso della fase istruttoria, che in prosieguo si attesta sugli sviluppi della verificazione (ex multis: