TAR Campobasso, sez. I, sentenza 2019-11-18, n. 201900399

Pubblicato il 18/11/2019

N. 00399/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00137/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 137 del 2018, proposto da
Societa' Cooperativa Sociale S.Co.R.I.M., Società Cooperativa Sociale “G. Falcone”, Società Coop. Sociale Scaed, Segretariato per i Servizi Sociali Soc.Coop. Sociale, Soc. Coop. Sociale S.C.S.A.I.M.H.A. A R.L., Centro per i Servizi Sociali Soc. Coop. Sociale, S.Co.R.I.M.A.A. Acli Coop.Sociale, Cooperativa Sociale La Vastese, Sant'Agapito Martire Società Cooperativa Sociale, Società Cooperativa Sociale “Vittorio Bachelet”, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato M R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Campobasso, via Crispi n. 4;

contro

Regione Molise, Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Commissario Ad Acta Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario, Conferenza Permanente Rapporti Stato Regioni e Province, Subcommissario Ad Acta Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario, Ministero della Salute in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso cui domiciliano in Campobasso, alla via Garibaldi, 124;

Azienda Sanitaria Regionale del Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del Decreto del Presidente della Regione Molise – Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario n. 19 del 22.2.2018, avente ad oggetto “Programma Operativo Straordinario 2015-2018 – Programma 7 “rapporti con gli erogatori privati” – intervento 7.1. “stipula intese e contratti on gli erogatori accreditati” – approvazione schema di contratto per l'acquisto di prestazioni di assistenza sociosanitaria residenziale e semiresidenziale a carattere terapeutico-socio-riabilitativo, per gli anni 2016-2017-2018”, unitamente all'allegato A), concernente “accordo contrattuale per l'acquisto di prestazioni di assistenza sociosanitaria residenziale e semiresidenziale a carattere terapeutico-socio-riabilitativo per gli anni 2016-2017-2018”, pubblicati sul Burm n. 19 del 16.3.2018;

nonché

di tutti gli altri atti agli stessi presupposti, consequenziali e/o comunque connessi,

nonché

per la consequenziale disapplicazione e/o declaratoria di inefficacia e/o nullità del contratto stipulato tra le ricorrenti e la Asrem in data 1.3.2018, limitatamente agli artt. 9, co. 1, e 10.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Molise, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Commissario Ad Acta Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario, Conferenza Permanente Rapporti Stato Regioni e Province e di Subcommissario Ad Acta Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario e di Azienda Sanitaria Regionale del Molise;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 ottobre 2019 la dott.ssa R L e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Le ricorrenti sono società cooperative sociali che operano in Molise e gestiscono le Comunità di riabilitazione psicosociale (già Centri di recupero psichiatrico) di cui alla l.r. 30/2002, erogando prestazioni di riabilitazione psichiatrica;
più nel dettaglio, le suddette CRP sono state autorizzate e accreditate per alta attività terapeutico-socioriabilitativa, dapprima in via provvisoria nel 2004 e poi istituzionalmente, ciascuna per un numero di dieci posti letto in regime residenziale e tre semiresidenziale per utenti di esclusiva competenza psichiatrica residenti nella Regione Molise, così come previsto dalla l.r. 30/2002 e dal regolamento applicativo regionale n. 1/2004.

Ciò premesso, con DCA n. 30/2017 veniva disposto l’adeguamento tariffario delle prestazioni erogate dai Centri ricorrenti agli indici ISTAT così come previsto dall’art. 19 del Regolamento regionale n. 1/2004;
l’importo ivi stabilito veniva interamente pagato alle strutture ricorrenti con riferimento all’anno 2016, così come disposto dalla Asrem con note prot. n. 100399/2017 a firma del responsabile del DSM e n. 101215/2017 a firma del Direttore Generale della Asrem.

Successivamente, con il DCA 19/2018 qui impugnato, veniva approvato lo schema di accordo contrattuale per l’acquisto delle prestazioni dalle strutture residenziali psichiatriche, tra cui le ricorrenti, per gli anni 2016-217-2018.

In data 1.3.2018 le CRP ricorrenti sottoscrivevano i contratti di cui all’art. 8 quinquies del D.lgs n. 502/92 con espressa riserva di impugnazione del DCA 19/2018.

Le ricorrenti hanno quindi impugnato il DCA 19/2018 deducendo, quali motivi della sua illegittimità, che le nuove tariffe (pari a : - strutture ad alta intensità: rette giornaliere euro 110,33 + iva;
retta riabilitazione euro 3,09 + iva;- strutture a media intensità: retta giornaliera presso CRP 46,40 + iva.) risulterebbero arbitrariamente ed immotivatamente inferiori a quelle in precedenza stabilite sia con DCA 17/2017 sia con DCA 30/2017;
le nuove tariffe, poi, andrebbero a soprapporsi, per l’anno 2016, con quelle già state fissate dal DCA 30/17, con evidente incongruenza e contraddittorietà tra più atti della stessa Amministrazione.

Il provvedimento impugnato risulterebbe, altresì, illegittimo per violazione dell’art. 3 della L. 241/90, per carenza assoluta di motivazione e di istruttoria, atteso che, a fronte del richiamo ivi operato alla DGR 502/2006, nessuna menzione sarebbe fatta né al più recente DCA 30/2017 né al DCA 17/2017;
non vi sarebbe traccia, infine, dell’esito istruttorio del gruppo di lavoro all’uopo nominato con determinazione del direttore generale per la Salute n. 1053/2017 posto a base del DCA 30/17. Per tali ragioni, la struttura commissariale sarebbe pervenuta alla definizione del nuovo regime tariffario in modo arbitrario ed omettendo di verificare la congruità delle tariffe rispetto ai costi gestionali (utenze, personale, servizi) posti a carico delle strutture.

Ancora, l’Amministrazione aveva fissato le nuove tariffe per l’anno 2016 con previsione retroattiva e lesiva del legittimo affidamento maturato dai ricorrenti sulle tariffe vigenti per la suddetta annualità, in quanto aveva introdotto i nuovi importi in via retroattiva proprio a partire dal 2016, ovvero con riferimento ad una annualità già liquidata e pagata e che i ricorrenti si vedrebbero costretti a restituire per la parte eccedente.

Si costituivano in giudizio le Amministrazioni resistenti eccependo l’infondatezza delle avverse censure e chiedendo il rigetto del ricorso.

Il Tribunale, rilevando come il disposto adeguamento tariffario riportasse le tariffe remunerative delle prestazioni riabilitative a livelli inferiori a quelli del 2016, in contrasto con quanto previsto nel DCA n. 30/2017 per il medesimo anno e in assenza di una adeguata motivazione sul punto, accoglieva l’istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato con riferimento alla predetta annualità.

All’udienza pubblica del 23 maggio 2018 la ASREM precisava, a verbale che le strutture ricorrenti, a decorrere dal 31 dicembre 2012, erano state definitivamente accreditate e che i rapporti tra le stesse e la Asrem non erano regolamentate da alcun contratto. All’udienza pubblica del 9 ottobre 2019 la causa veniva trattenuta in decisione.

Il ricorso è parzialmente fondato nei termini che seguono.

Con l’odierno gravame le ricorrenti hanno impugnato il DCA 19/2018, concernente la fissazione delle tariffe per gli anni dal 2016 al 2018 relative ad attività di riabilitazione psicosociale per le quali sono autorizzate, accreditate e convenzionate (10 p.l. ad alta intensità e n. 3 p.l. a media intensità) lamentandone l’incongruenza e l’irragionevolezza: tali importi, infatti, introdurrebbero valori ampiamente inferiori a quelli in precedenza adeguati per effetto dell’indicizzazione Istat disposta dal DCA 30/2017.

Lamentano le ricorrenti che le suddette tariffe sarebbero gravemente ingiuste e lesive del legittimo affidamento in esse ingenerato dal fatto di essersi già visti corrisposti gli importi relativi all’annualità 2016: il decreto 19/18, infatti, aveva fissato le nuove tariffe con decorrenza retroattiva dal 2016 al 2018, andandosi in tal modo a sovrapporre irragionevolmente e immotivatamente alla previsioni di cui al precedente DCA 30/17 che pure aveva provveduto all’adeguamento ISTAT delle tariffe, come previsto dall’art. 19 del regolamento regionale n. 1/2004, per l’anno 2016.

Il provvedimento impugnato, infine, sarebbe illegittimo per carenza di motivazione e di istruttoria, anche con riferimento alla congruità del nuovo regime tariffario rispetto ai costi gestionali posti a carico delle strutture sanitarie.

Ciò detto, il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato soltanto in parte ovvero per ciò che concerne la previsione tariffaria relativa alla annualità 2016. Ed invero, con il DCA n. 19/18 qui gravato l’Amm.ne ha inteso approvare lo schema di contratto per l’acquisto di prestazioni di assistenza socio-sanitaria residenziale e semiresidenziale, contestualmente approvando – anche in vista delle prioritarie esigenze di riequilibrio finanziario – le tariffe per gli anni 2016-2018 afferenti la remunerazione dell’attività riabilitativa territoriale psichiatrica: il suddetto provvedimento ha, quindi, fissato gli importi tariffari per le annualità 2016-2018 con previsione retroattiva, evidentemente sovrapponendosi con quanto già disposto dal decreto 30/2017 proprio per l’anno 2016.

Merita, quindi, condivisione il motivo di censura con il quale i Centri ricorrenti hanno contestato l’indebita retroattività delle nuove previsioni tariffarie con specifico riferimento all’annualità 2016, atteso che il nuovo il regime tariffario è andato a sovrapporsi indebitamente ed immotivatamente con le previsioni di cui al precedente DCA 30/17 fissate per la suddetta annualità, in evidente contraddizione con quanto ivi previsto ovvero stabilendo importi inferiori a quelli ivi contemplati, e peraltro già corrisposti agli aventi diritto.

Ad analoghe conclusioni non può, invece, giungersi per ciò che concerne le tariffe relative agli anni 2017 e 2018 che pure il decreto impugnato va a regolamentare.

Parte ricorrente si lamenta, infatti, sostanzialmente del fatto che le nuove tariffe risulterebbero fissate in importi inferiori a quelli già in precedenza riconosciuti alle strutture accreditate e comunque inferiori agli importi previsti dal DCA 30/17 e che a siffatta determinazione l’Amministrazione sarebbe giunta senza procedere ad una adeguata istruttoria, omettendo in particolare qualsivoglia riferimento ai precedenti DCA 30/2017 ed al DCA 17/2017 ed agli esiti del lavoro svolto dal gruppo di lavoro all’uopo nominato con determinazione del direttore generale per la Salute n. 1053/2017;
la struttura commissariale sarebbe, infine, pervenuta alla definizione del nuovo regime tariffario senza verificarne la congruità rispetto ai costi gestionali (utenze, personale, servizi) posti a carico delle strutture.

Orbene, tali censure non colgono nel segno atteso che la determinazione delle tariffe qui in contestazione appare espressione del potere tipicamente discrezionale di cui gode l’Amministrazione in materia di remunerazione delle prestazioni sanitarie effettuate dagli operatori privati e costituisce, come tale, un atto autoritativo e vincolato dalla necessità di rispettare gli obiettivi strategici fissati nella Regione Molise dal POS 2015-2018, cui infatti il decreto impugnato fa espresso riferimento. Nel caso di specie, infatti, il Commissario straordinario per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario ha rideterminato le tariffe per le attività riabilitative con il dichiarato intento di garantire l’equilibrio economico finanziario imposto dal POS 2015-2018 ovvero tenendo conto della particolare situazione emergenziale esistente nella Regione Molise, cosicché non vale a giustificare la dedotta illegittimità delle nuove tariffe il fatto che le stesse siano state previste in un ammontare inferiore a quello degli anni precedenti.

Nemmeno può valere l’affermazione secondo cui il DCA 30/2017 sarebbe già stato coerente con il POS 2015-2018 e ciò in quanto tale ultimo decreto si riferiva a un arco temporale limitato al 2016 e quindi diverso da quello contemplato dal decreto 19/18, relativo anche al 2017 ed al 2018.

Il Collegio ritiene, quindi, che la Regione intimata abbia legittimamente e motivatamente proceduto all’aggiornamento delle tariffe, avendo essa provveduto nel dichiarato intento di “garantire l’equilibrio economico-finanziario” imposto dal POS 2015-2018;
la sola circostanza che le suddette tariffe siano state aggiornate “in ribasso” rispetto a quelle previgenti, infatti, non vale di per sé a giustificarne l’illegittimità. Aggiungasi che gli operatori sanitaria non possono vantare, in subiecta materia, alcuna valida pretesa ad un necessario ed ineludibile aumento delle tariffe medesime.

Nemmeno può condividersi la richiesta di aumenti doverosi degli importi rispetto alle tariffe in precedenza stabilite, giacché, per come sopra rilevato (e vista, a maggior ragione, la sussistenza nella Regione Molise di un Piano di rientro dei disavanzi nel settore sanitario) non può condividersi l'assunto per cui, in sede di aggiornamento, "necessariamente" debba aversi una "lievitazione" delle tariffe stesse;
né è stato provato, in senso contrario, che le tariffe in esame, così come rideterminate, non siano remunerative per le strutture eroganti, limitandosi le ricorrenti, sul punto, ad una contestazione generica e non comprovata.

In conclusione, e per quanto dedotto, il ricorso va accolto solo in parte con conseguente annullamento del provvedimento impugnato limitatamente alle previsioni tariffarie relative all’anno 2016.

Le spese di lite possono essere compensate tra le parti giusta l’accoglimento solo parziale del ricorso.