Pubblicato il 26/03/2024

N. 05939/2024 REG.PROV.COLL.

N. 10000/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10000 del 2023, proposto dalla Federazione Italiana Lavoratori Trasporti-Filt/Cgil, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti E E, U L S D L e M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
della Commissione di Garanzia dell’Attuazione della Legge sullo Sciopero nei Servizi Pubblici Essenziali e della Trenitalia s.p.a., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

- dell'ordinanza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 193 del 12 luglio 2023;

- di tutti gli atti ed i provvedimenti ad esso presupposti, connessi e conseguenti.

Visti il ricorso, le memorie e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2024 il dott. M S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio, la Federazione Italiana Lavoratori Trasporti – FILT/CGIL ha impugnato l’ordinanza di precettazione del MIT n. 193 del 12 luglio 2023, con cui è stata ordinata la riduzione a 12 ore dalle ore 03.00 del 13 luglio alle ore 15.00 del 13 luglio 2023:

- dello sciopero del personale Trenitalia per i giorni 13 e 14 luglio 2023 dalle ore 03.00 del 13 luglio alle ore 02.00 del 14 luglio, proclamato dalle organizzazioni sindacali Filt CGIL, Fit Cisl, Uiltrasporti, UGL Ferrovieri, Orsa Ferrovie, Fast Confsal Slm;

- dello sciopero del personale dipendente della società Italo-NTV, indetto dalle stesse sigle sindacali, negli stessi giorni e per le medesime ore;

- dello sciopero del personale dipendente delle società Trenitalia, TrenitaliaTPer, Trenord proclamato dall’Organizzazione sindacale CUB Trasporti e indetto negli stessi giorni nonché per le medesime ore.

2 – Nel gravame la ricorrente ha, fra l’altro, rappresentato: i) che i predetti scioperi sono stati proclamati per protestare contro il comportamento delle società Trenitalia s.p.a. e Italo-NTV s.p.a. che da ormai sei anni non procedono al rinnovo del contratto collettivo;
ii) di aver adottato e comunicato tutte le misure attuative dello sciopero, in modo da salvaguardare i diritti dei passeggeri;
iii) che, a fronte di ciò, il MIT, a sole di 15 ore dall’avvio dello sciopero nazionale, ha ritenuto di convocare un tavolo di confronto tra le parti, fisando all’uopo una riunione nello stesso giorno per le ore 15,00;
iv) che, di lì a poco, è intervenuta l’ordinanza impugnata, con cui è stato ridotto a 12 ore lo sciopero nazionale del trasporto ferroviario inizialmente proclamato per la durata di 24 ore;
v) di essere insorta avverso detta ordinanza.

3 – Il ricorso, è stato affidato ai seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 2 della l.n. 146/1990 in relazione al mancato rispetto del termine di preavviso e all’assenza del requisito dell’urgenza: l’ordinanza impugnata sarebbe stata emanata in violazione della disciplina procedurale prevista dall’art. 8, comma 2 della l.n. 146/1990, in assenza dei presupposti dell’urgenza;

2) violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 8 e 13 della l.n. 146/1990: lo sciopero sarebbe stato indetto in modo conforme alla disciplina pattizia in materia e nell’osservanza dell’invito della Commissione di Garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi essenziali (di seguito anche solo “Commissione”) ad evitare la rarefazione soggettiva: in questo quadro, nessun potere di precettazione potrebbe residuare in capo al Ministero, atteso che la Commissione avrebbe già esercitato tutte le prerogative spettanti in materia;

3) violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della l.n. 146/1990 e dell’art. 40 Cost.;
eccesso di potere;
motivazione carente e/o contraddittoria del provvedimento: le motivazioni poste a base dell’ordinanza impugnata coinciderebbero con i normali effetti connessi all’agitazione collettiva e non integrerebbero il fondato pericolo di pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati.

4 – Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (di seguito “MIT”) si è costituito in resistenza al ricorso e con articolata memoria ne ha argomentato l’infondatezza. Fra l’altro, il Ministero ha rappresentato:

- che nella specie la Commissione non ha soltanto adottato l’invito a concentrare lo sciopero del personale della Italo-NTV s.p.a. addetto all’esercizio ferroviario e di quello preposto alle lavorazioni non connesse (evitando la rarefazione soggettiva);
essa ha, infatti, anche osservato che la concomitanza dell’astensione collettiva del personale della Trenitalia s.p.a. e di quello della Italo-NTV s.p.a. avrebbe acutizzato i disagi per l’utenza in un periodo -a ridosso della franchigia estiva- di particolare criticità per il traffico ferroviario e ha conseguentemente raccomandato alle OO.SS. a diversificare l’agitazione;

- che le OO.SS. hanno aderito al primo invito ma non alla successiva raccomandazione;

- che ciò ha reso necessario l’invio al MIT della nota del 12 luglio 2023, con cui la Commissione lo ha invitato a valutare l’adozione dell’ordinanza di precettazione per ridurre la durata dello sciopero in considerazione ai suoi effetti sulla situazione contingente.

5 – In vista dell’udienza, il ricorrente con memoria ha articolato e ribadito le proprie tesi.

6 – All’udienza pubblica del 20 marzo 2024, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è stata assunta in decisione.

7 – Il ricorso va respinto, in quanto è infondato.

E tale esito esime il Collegio dall’esame delle eccezioni di inammissibilità formulate dalla difesa erariale.

8 – Non convince il primo motivo di ricorso volto a lamentare la violazione dell’art. 8, comma 2 della l.n. 146/1990: in tesi, il MIT avrebbe dovuto adottare l’ordinanza impugnata non meno di quarantotto ore prima dell’astensione collettiva, atteso che non ricorrerebbero nella specie i presupposti di legge per procedere senza l’osservanza di tale termine minimo.

Al proposito, giova innanzitutto richiamare il dettato dell’art. 8, comma 2 citato, a mente del quale “ L’ordinanza è adottata non meno di quarantotto ore prima dell’inizio dell’astensione collettiva, salvo che sia ancora in corso il tentativo di conciliazione o vi siano ragioni di urgenza ”.

A tale stregua, dall’esame del provvedimento censurato, contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, emerge la sussistenza di entrambi i surrichiamati presupposti.

8.1 - Quanto al primo, il tenore dell’atto impugnato mette in luce che:

- come riconosciuto dalla stessa ricorrente, il Ministero ha convocato le parti per il tentativo di conciliazione il 12 luglio 2023;

- detto tentativo è risultato tutt’altro che formale, tenuto conto: i) dell’impegno, assunto nella riunione stessa dalle organizzazioni datoriali, a riaprire la trattativa con massima apertura sui punti oggetto della vertenza;
ii) della disponibilità del Dicastero ad assistere le parti per “ proseguire nella trattativa fino al positivo esito di essa ”;
iii) dell’invito dello stesso Dicastero a proseguire nella trattativa (cfr. primi tre “Considerato” a pag. 2 del provvedimento).

Al momento dell’adozione dell’ordinanza di precettazione, quindi, erano ancora in corso tra le parti sociali le interlocuzioni volte a dirimere la vertenza insorta.

8.2 - Quanto al secondo presupposto, è decisivo osservare che la sussistenza nella specie dell’urgenza di evitare il fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti costituzionalmente tutelati degli utenti in conseguenza dello sciopero è stata asseverata dalla Commissione in modo immune da mende. Oltre tutto la nota recante tale asseverazione ( idest la nota del 12 luglio 2023 indirizzata al MIT) non è stata neppure oggetto di specifiche censure da parte della ricorrente, ad onta del suo deposito in giudizio il 1° settembre 2023.

La Commissione, infatti, in un primo tempo ha invano raccomandato alle organizzazioni sindacali, nella nota del 27 giugno 2023, di evitare la concentrazione delle manifestazioni di protesta relative rispettivamente al personale della Trenitalia e della Italo-NTV, atteso che “ uno sciopero congiunto acutizza i disagi per gli utenti del servizio in un periodo - a ridosso della franchigia estiva - di particolare criticità per il traffico ferroviario ”. Si tratta di quegli stessi disagi poi emersi e approfonditi nel corso della riunione fra le parti al Ministero il 12 luglio 2023 (cfr. “Considerato” a pag. 3 in relazione al quarto, quinto e sesto “Considerato” a pag. 2 del provvedimento).

E successivamente, di fronte della mancata ottemperanza delle predette organizzazioni a detto invito, con nota del 12 luglio 2023, la stessa Commissione ha invitato il Ministero a valutare l’adozione dell’ordinanza di precettazione “ in relazione alla situazione contingente ”.

In altre parole, la stessa Commissione, in modo immune da mende, ha accertato e asseverato la sussistenza nella specie dell’urgenza di provvedere per evitare il pregiudizio grave e imminente ai diritti costituzionali dell’utenza e ha invitato il Ministero a valutare di provvedere di conseguenza;
e ciò in considerazione: i) della pervasività degli effetti dello sciopero volto a coinvolgere la totalità del personale delle aziende operanti nel settore dell’alta velocità;
ii) dell’ulteriore aggravamento di tali effetti in conseguenza del contesto temporale, meteorologico e modale di svolgimento dell’iniziativa.

In tale prospettiva, il Ministero non solo non si è sovrapposto né tanto meno si è contrapposto alle attribuzioni spettanti alla Commissione, quale soggetto deputato alla corretta attuazione della l.n. 146/1990, ma si è correttamente attivato, in sinergia con la stessa e in coerenza con le sue indicazioni, facendo uso dei poteri di urgenza spettantigli per salvaguardare i diritti dei passeggeri.

8.3 - Al proposito, il Collegio intende chiarire in linea generale, sulla base dell’interpretazione logico-sistematica dell’art. 8, comma 2 della l.n. 146/1990 alla stregua del costante orientamento giurisprudenziale nell’analoga materia dei poteri d’urgenza in capo al Ministero, che per la configurabilità dei presupposti dell’urgenza di provvedere in materia è sufficiente che dal provvedimento emerga l’indilazionabilità dell’intervento, cioè la materiale impossibilità di differirlo ad altra data, aspetto questo che prescinde da ogni valutazione sulla prevedibilità del pericolo o sulla sua imputabilità alle parti sociali, di cui la medesima legge significativamente non fa menzione alcuna.

E del resto una tale valutazione, visto l’ambito delle relazioni sociali fisiologicamente influenzate dai comportamenti delle parti sociali non sempre univocamente interpretabili e dagli esiti tutt’altro che scontati sia nel quando che nel quomodo , renderebbe la legge n. 146/1990 di difficile se non impossibile applicazione.

Si pensi nella specie, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, alle difficoltà di una valutazione della prevedibilità del pericolo, tenuto conto: i) della raccomandazione della Commissione alle OO.SS. di evitare la concentrazione dello sciopero del personale delle aziende operative nel servizio dell’alta velocità;
ii) della possibilità, propiziata dal Ministero in sede di tentativo di conciliazione, che le OO.SS. aderissero alla raccomandazione;
iii) e comunque della possibilità immanente che lo stato di agitazione venisse in radice meno in virtù di un accordo fra le parti sociali, anch’esso propiziato in sede ministeriale.

A tale stregua, ad avviso del Collegio, il potere di precettazione d’urgenza contemplato dall’art. 8, comma 2 si configura come strumento extra ordinem e di chiusura del sistema, allo scopo di dare effettività alla tutela dei diritti costituzionalmente tutelati dei cittadini in tutti quei casi - come quello oggi all’esame - in cui il dipanarsi della fattispecie concreta relativa all’agitazione proclamata, appalesi, per le sue modalità attuative e per i relativi possibili effetti concreti, l’attuale e assoluta necessità di un intervento a tutela dei predetti diritti a scopo preventivo e precauzionale, cioè allo scopo di evitare un loro pregiudizio “ grave ” e “ imminente ”.

Sul punto il Collegio non può che far proprio il condivisibile orientamento, secondo cui “ Per dare inizio al procedimento di precettazione non è necessaria poi l’attualità del pregiudizio, ma è sufficiente che questo sia potenziale;
l’Autorità cioè deve compiere una valutazione di probabilità e potenzialità dell’evento dannoso (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, III, n. 371/1995;
id., I, n. 571/1993). Ciò è del resto connaturale alla finalità stessa dell’istituto, che è quella di fornire uno strumento idoneo a prevenire il verificarsi della lesione ai diritti fondamentali degli utenti.

9 – Neppure condivisibili risultano il secondo e il terzo mezzo, trattati congiuntamente in considerazione della loro struttura integrata e unitaria, con cui la ricorrente ha asserito che:

- lo sciopero sarebbe stato proclamato nel rispetto delle previsioni contenute nell’accordo sindacale vigente in materia e in adesione all’invito formulato dalla Commissione di evitare la sua rarefazione soggettiva;

- le cautele già pianificate in sede di proclamazione sarebbero sufficienti a salvaguardare i diritti dei passeggeri;

- l’atto impugnato non sarebbe corredato della motivazione sulla necessità e proporzionalità dell’intervento di riduzione dello sciopero, che dovrebbe essere eccezionale.

Al riguardo, va immediatamente chiarito che, come risulta dal tenore della nota del 27 giugno 2023: i) l’invito formulato dalla Commissione è stato riferito alla necessità di evitare la rarefazione soggettiva dello sciopero del solo personale della Italo-NTV e segnatamente di quello addetto all’esercizio del servizio ferroviario nonché di quello addetto alle funzioni ad esso non connessi;
ii) tale invito è stato accompagnato dalla distinta raccomandazione di evitare la concentrazione di uno sciopero che coinvolgesse contestualmente l’intero personale delle aziende operanti nel settore dell’alta velocità, ossia il personale della Trenitalia e della Italo-NTV.

9.1 - Ciò premesso, non regge l’architrave logico fondante la censura, secondo cui l’osservanza, da parte delle OO.SS., della normativa in materia di sciopero e dell’invito della Commissione sarebbe idonea ad inibire il potere di precettazione in capo al Ministro.

Sul punto, è decisivo soffermarsi sull’interpretazione logico-sistematica dell’art. 8 della l.n. 146/1990, da cui emerge che la funzione della precettazione non è quella di sanzionare uno sciopero illegittimo, ma piuttosto quella di prevenire un pericolo grave ed imminente per i diritti degli utenti, che potrebbe derivare da uno sciopero, a prescindere dalla sua legittimità o illegittimità.

Pertanto, l’esercizio di tale potere non presuppone necessariamente una violazione delle regole in materia di sciopero, atteso che la missione istituzionale di vigilare sul rispetto delle regole procedimentali dettate dalla legge o dagli accordi e contratti collettivi in tema di sciopero nei servizi pubblici essenziali spetta in via esclusiva alla Commissione.

La ratio dell’art. 8 citato è, invece, quella di consentire un intervento in extremis per scongiurare il pericolo di pregiudizio grave ai diritti degli utenti, in rapporto ai fondati rischi di criticità (sicurezza, ordine pubblico, etc.) individuati dal Dicastero, in relazione alle circostanze del caso concreto.

Operando su un piano autonomo e distinto rispetto al potere della Commissione di garanzia di sanzionare lo sciopero illegittimo, l’istituto della precettazione è, dunque, finalizzato a tutelare i diritti degli utenti, mediante la garanzia del livello di prestazioni da considerarsi indispensabili in rapporto alla situazione concreta;
livello che, quindi, non coincide necessariamente con quello individuato dagli accordi valutati idonei o dalla stessa proposta della Commissione di garanzia, e che può portare finanche al divieto dello sciopero per un certo periodo.

E di tale impostazione reca traccia l’ordinanza impugnata, nella misura in cui ha recato elementi concreti atti a dimostrare l’insufficienza in concreto delle precauzioni predeterminate dalle OO.SS. a salvaguardare i diritti dei passeggeri.

9.2 – D’altro canto neppure può dirsi che l’iniziativa in discorso fosse in toto in linea con le prescrizioni della Commissione, atteso che le OO.SS. non hanno ottemperato alla raccomandazione di evitare la concentrazione dello sciopero di tutto il personale delle aziende operanti nel settore dell’altra velocità, per scongiurare l’acutizzarsi i disagi dell’utenza proprio a cavallo della franchigia estiva.

Al proposito, il Collegio osserva che il potere di raccomandazione esercitato dalla Commissione nella specie, peraltro con provvedimento non impugnato, lungi dall’esorbitare dall’ambito delle funzioni ad essa attribuite dalla l.n. 146/1990, costituisce piuttosto estrinsecazione nel concreto di quel potere di valutare “ l’idoneità delle misure volte ad assicurare il contemperamento dell’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, di cui al comma 1 dell’articolo 1 ”, cioè del potere previsto dall’art. 12, comma 1 della citata legge.

Tale norma, avente una valenza non meramente programmatica ma immediatamente precettiva vale ad attrarre nell’alveo del principio di legalità connotato, analogamente a quanto avviene per gli enti analoghi alla Commissione per caratteristiche e funzioni tutorie, in chiave finalistica tutti gli interventi di quest’ultima preordinati, come quello in esame, alla realizzazione del migliore contemperamento – non già in astratto, come sostenuto dalla ricorrente, ma in concreto - fra diritto di sciopero e gli altri diritti costituzionalmente tutelati.

A tale stregua, se è ben vero che la raccomandazione impartita nella specie e la sua violazione non hanno avuto rilievo per l’attivazione, da parte della Commissione, dei poteri di intervento “tipici” previsti dalla l.n. 146/1990, risulta altrettanto innegabile che detti elementi non potevano non rilevare sul piano giuridico, al fine: i) di individuare nella specie le corrette modalità concrete per contemperare il diritto di sciopero con gli altri diritti costituzionali dell’utenza;
ii) e conseguentemente, di qualificare lo sciopero in esame come fattispecie suscettibile di ingenerare una situazione di pericolo grave e imminente dei diritti dell’utenza in considerazione delle modalità concrete del suo svolgimento.

10 – Egualmente prive di pregio risultano le censure, con cui la ricorrente ha censurato la motivazione dell’ordinanza avversata in relazione alla necessità dell’intervento di riduzione della durata dello sciopero;
e ciò in quanto i profili di danno grave e imminente ivi dedotti coinciderebbero con i disagi fisiologicamente connessi ad ogni iniziativa di sciopero.

In particolare, le censure delle parti non reggono in quanto si appuntano: i) da un lato, sull’esame atomistico dei singoli aspetti di pregiudizio per i diritti dell’utenza, senza considerare che gli stessi devono necessariamente apprezzati nel loro complessivo ridondare in danno dei passeggeri;
ii) dall’altro, su un piano puramente formale e non sufficientemente indicativo: l’affermazione del carattere fisiologico dei disagi arrecati all’utenza oblitera, infatti, la necessaria valutazione sostanziale e concreta del loro operare in relazione alle peculiari circostanze di tempo, climatiche e modali in cui l’agitazione si sarebbe realizzata nonché del carattere strategico coinvolto (l’alta velocità), valutazione questa compiuta nel provvedimento in modo immune da mende.

A tale stregua, non può non trovare applicazione nella specie, relativa allo sciopero congiunto del personale degli operatori esercenti nel settore dell’alta velocità di rilievo cruciale per il collegamento del Paese, l’orientamento di questo Tribunale affermato in una vicenda analoga.

In particolare, si è condivisibilmente affermato che “ qualora si concentri in un medesimo e ben ristretto lasso temporale un insieme di azioni di sciopero, tutte relative ad un unico settore di servizio pubblico –sì da impedire di fatto ai cittadini di fruire delle offerte alternative normalmente praticabili in tal mercato di riferimento–, si determina di per sé non il pericolo, ma addirittura la certezza del pregiudizio ai diritti della persona, che è al contempo grave (perché intacca beni essenziali della vita personale e di relazione) ed imminente … ” (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, III- ter , n. 4811/2005 e in senso analogo id., n. 4985/2009).

A tale stregua, l’atto impugnato, muovendosi nel solco di quanto riportato dalla Commissione nella lettera del 12 luglio 2023 e facendone proprie le relative valutazioni, le ha meglio articolate, in relazione: i) alle particolari modalità attuative dell’agitazione, tali da protrarre i disagi ben oltre la sua durata;
ii) al contesto temporale della sua effettuazione, coincidente con un periodo di flusso di passeggeri particolarmente sostenuto;
iii) al clima particolarmente caldo e afoso previsto per il medesimo torno di tempo.

In tal modo, sono state sostanziate in modo sufficientemente idoneo sia la gravità del pregiudizio per il diritto dei passeggeri alla libera e sicura circolazione sia l’imminenza del pregiudizio, da intendersi come rapporto di stretta e immediata derivazione di quest’ultimo dall’agitazione.

A tale stregua, non è mancata nella specie quella valutazione della fattispecie concreta e della idoneità dell’ordinanza di precettazione a garantire i diritti minimi dell’utenza richiesta in giurisprudenza per il legittimo esercizio del relativo potere (cfr. in tal senso T.A.R. Lazio, Roma, III, n. 2784/1999).

L’ordinanza impugnata, riducendo la durata dello sciopero, ha quindi contemperato in modo congruo e proporzionale tale diritto con i bisogni della collettività, a loro volta basati su diritti costituzionali di rango pari o non inferiore a quello esercitato dalle OO.SS..

Il tutto in linea con la ratio della l.n. 146/1990 che ha previsto e normato i poteri di intervento nella stessa contemplati, primo fra tutti quello dell’ordinanza di precettazione, per realizzare il contemperamento – da compiersi non già in astratto ma in concreto - fra il diritto di sciopero e gli altri diritti costituzionalmente rilevanti.

11 – In definitiva, il ricorso deve essere rigettato, in quanto è infondato sulla base di quanto in precedenza illustrato.

12 – Sussistono, nondimeno, giusti motivi, connessi alla peculiarità e alla novità della fattispecie, che giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.