Pubblicato il 19/03/2020

N. 00349/2020 REG.PROV.COLL.

N. 01178/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1178 del 2019, proposto da
H S, J H, A H, Pisa Centro di Shamsul Hoque e Hossan Anwar &
C. S.n.c., Md Sapon, Md Abu Kawser, Hossain Kabir, Le Stelle S.n.c. di Sapon Md, Akter Hossain, Shahidur Rahman, Sydul Islam, Vettovaglie S.n.c. di Hossain Akter &
C., Oli Ullah, Bangla Mini Super Market di Ullah Oli e C. S.N.C, Samima Sumi, Impresa Individuale Sumi Samima, Moktar Hossain, Minisupermarket di H Mr, Monjur Ahmed, Mynul H, Fuad S.n.c. di A M e H Mynul, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Salvatore Cutellè e Giovanni Montana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pisa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Toscano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell'art. 5 del Regolamento approvato con la deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Pisa n. 27 del 9.7.2019, nella parte in cui dispone che rientrano nei divieti indicati al precedente articolo 3 e sono sottoposte alle limitazioni del titolo II, i c.d. minimarket non appartenenti a catene standard ufficiali riconosciute dalla grande distribuzione, in quanto non costituenti punti vendita aventi la natura giuridica di succursali di imprese di grandi dimensioni di rilevanza nazionale o internazionale;

- delle disposizioni dell'art. 8, comma 1, del medesimo Regolamento che prevedono il divieto per le attività economiche prive di titoli abilitativi per l'esercizio della somministrazione e quindi per tutti i ricorrenti, di vendita, anche per asporto, di alcolici di ogni gradazione, in qualunque contenitore, dalle ore 21.00 alle ore 00.00 (dalle ore 00.00 alle ore 06.00 vige quanto previsto dall'art. 54 comma 2 bis della legge 120/2010) e di vendita, anche per asporto, di bevande alcoliche refrigerate dalle ore 00.00 alle ore 23:59, sospendendo pertanto i predetti divieti e consentendo ai ricorrenti in via cautelare la vendita di bevande alcoliche refrigerate sino alle ore 00.00, così come consentito, dall'art. 5, ai supermercati e, dall'art. 9, comma 1, agli esercizi pubblici presenti nelle zone rossa e gialle del centro storico di Pisa, per la medesima attività di vendita di bevande alcoliche refrigerate;

- dell'art. 10 del medesimo Regolamento che ha attribuito al Sindaco poteri di modifica dell'orario di vendita e dell'art. 14 (sanzioni) che ha disposto che la violazione delle norme del regolamento (e dunque anche dell'illegittimo art. 8, comma 1) comporta l'applicazione di una sanzione da un minimo di 200,00 ad un massimo di 500,00;

- della cartografia (allegato C) alla predetta deliberazione che ha individuato le zone A (rossa) e B (gialla);

- dei due pareri favorevoli di regolarità tecnica rilasciati dal Dirigente competente ed allegati alla deliberazione impugnata;

- di ogni altro e provvedimento impugnato ed ogni altro atto e provvedimento presupposto, connesso consequenziale, anche se incognito;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pisa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2020 il dott. R G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - I ricorrenti sono titolari di esercizi di vicinato, c.d. minimarket, aventi ad oggetto, tra l’altro, la vendita di bevande alcoliche da asporto e sono ubicati all’interno delle zone rossa (A) e gialla (B) di cui alla cartografia allegata alla deliberazione del Consiglio comunale n. 27 del 9.7.2019. Sostengono i ricorrenti che il regolamento approvato con la deliberazione n. 27 del 2019 prevede, agli artt. 5 e 8, per i soli minimarket, che è vietata la “ vendita, anche per asporto, di alcolici di ogni gradazione, in qualunque contenitore, dalle ore 21.00 alle ore 00.00 (dalle ore 00.00 alle ore 06.00 vige quanto previsto dall’art. 54 comma 2 bis della legge 120/2010) ” e che è vietata la vendita “ anche per asporto, di bevande alcoliche refrigerate dalle ore 00.00 alle ore 23:59 ”. La violazione di tali disposizioni comporta l’applicazione delle sanzioni amministrative fissate dall’art. 14 e può determinare anche conseguenze ancor più gravi, in quanto, in caso di recidiva, in applicazione dell’art. 10, il Sindaco può modificare unilateralmente gli orari di vendita degli esercizi commerciali interessati.

2 - Avverso il suddetto regolamento comunale, e gli atti come meglio in epigrafe indicati, parte ricorrente formula le seguenti censure:

- gli artt. 31, comma 1, e 34 del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito in legge n. 241 del 2011, hanno attuato la piena liberalizzazione dei giorni e orari di apertura degli esercizi commerciali ed hanno abrogato qualsiasi disposizione che, tra l’altro, vietasse la commercializzazione di alcuni prodotti;
l’art. 3, comma 1, lett. d) del decreto-legge n. 223 del 2006 ha aggiunto, all'elenco degli ambiti normativi per i quali è espressamente escluso che lo svolgimento di attività commerciali possa

incontrare limiti e prescrizioni, anche la disciplina degli orari e della chiusura domenicale o festiva di tutti gli esercizi e di tutte le attività commerciali;
ne consegue che solo la legge statale può derogare all’art. 3 cit . e quindi la normativa comunale impugnata risulta illegittima;
è evidente l’illegittimità dell’art. 5, in parte qua , e dell’art. 8, comma 1, del regolamento comunale impugnato, laddove pretendono di definire orari di vendita in contrasto con la norma statale che vieta la vendita di bevande alcoliche solo dalle ore 00.00 alle ore 06.00;
quanto sopra è ulteriormente confermato dall’art. 50 del TUEL che al comma 7 (come modificato dall'art. 8, comma 1, lettera a, legge n. 48 del 2017) ed al successivo comma 7 bis attribuisce solo al Sindaco, con provvedimenti temporanei, eventuali limitazioni alla vendita, anche da asporto di bevande alcoliche, con conseguente vizio di competenza del Consiglio comunale;

- le norme di cui agli artt. 5 e 8 del regolamento comunale violano il principio di uguaglianza;
i divieti che esse pongono non si applicano alle catene della grandi distribuzione di vendita (supermarket) presenti nel centro storico a breve distanza degli esercizi dei ricorrenti, tutte con superficie superiore ai 300 mq, che possono pertanto continuare a vendere bevande alcoliche anche dopo le ore 21.00 (applicandosi il limite di legge ore 00 – 06);
i titolari degli esercizi pubblici (bar, etc) possono vendere bevande alcoliche sino alle ore 01.00 i giorni feriali e sino alle ore 01.30 il venerdì ed il sabato;
i minimarket al contrario devono cessare la vendita alle ore 21,00;
pur trattandosi in tutti e tre i casi sempre della solita identica di attività di vendita di bevande alcoliche;
la stessa fattispecie, dunque, è stata soggetta a trattamenti differenziati senza alcuna giustificazione;
ed è irrilevante se tale vendita sia praticata da un minimarket, da un supermercato o da un esercizio commerciale;

- l’art. 8, comma 1, del regolamento comunale impugnato prevede che è vietata la vendita “ anche per asporto, di bevande alcoliche refrigerate dalle ore 00.00 alle ore 23:59 ”, per cui i ricorrenti (titolari di minimarket ex art. 5) per tutto il giorno non possono vendere bevande alcoliche refrigerate e talune bevande alcoliche, ad esempio la birra, si bevono solo refrigerate;
pertanto, preclude di fatto la vendita tout court per tutto il giorno di bevande alcoliche, perché gli utenti non le comprano non refrigerate;
ancora una volta, non può il Comune con un proprio regolamento porre (illogiche) limitazioni all’attività di vendita, posto che la materia de qua è invece demandata espressamente alla legge dello Stato, per le medesime ragioni di cui al motivo precedente;
anche in questo caso c’è pure incompetenza del Consiglio comunale e favore del Sindaco;

- l’art. 5 e l’art. 8, comma 1, che prescrivono il divieto di vendita per i titolari dei minimarket, che si trovano nelle zone rosse e gialle, per tutto il giorno, di bevande refrigerate violano i principi costituzionali di uguaglianza e di imparzialità e sono viziate per eccesso di potere sub specie delle figure sintomatiche richiamate in rubrica;

- dalla illegittimità degli artt. 5 e 8 deriva in via derivata l’illegittimità delle norme sanzionatorie di cui agli artt. 10 e 14 dello stesso regolamento comunale;
l’art. 10 è anche illegittimo in proprio per violazione dell’art. 50 del d.lgs. n. 267/2000.

3 - Il Comune di Pisa si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

4 – Con ordinanza n. 621 del 2019 la Sezione ha accolto in parte la domanda incidentale di sospensione, con riferimento al disposto divieto di commercializzazione, per l’intera giornata, di bevande alcoliche refrigerate.

5 – Chiamata la causa alla pubblica udienza del giorno 25 febbraio 2020 e sentiti i difensori comparsi, come da verbale, la stessa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

6 – Con il primo mezzo parte ricorrente censura gli artt. 5 e 8 del regolamento comunale gravato laddove prevedono, nelle individuate zone A e B del territorio comunale, la vendita di alcolici a partire dalle ore 21.00, in contrasto con la normativa statale che stabilisce tale divieto solo a decorrere dalle ore 00.00 e attribuisce un potere di deroga solo al Sindaco, evidenziando che non sussistono norme che fondino tale potestà a livello locale.

La censura è infondata.

La mancanza di un potere comunale in materia risulta smentita dalla disciplina di cui all’art. 64 del d.lgs. n. 59 del 2010, rubricato “ somministrazione di alimenti e bevande ”, il quale, al comma terzo, afferma che “ al fine di assicurare un corretto sviluppo del settore, i comuni, limitatamente alle zone del territorio da sottoporre a tutela, adottano provvedimenti di programmazione delle aperture degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico di cui al comma 1, ferma restando l'esigenza di garantire sia l'interesse della collettività inteso come fruizione di un servizio adeguato sia quello dell'imprenditore al libero esercizio dell'attività. Tale programmazione può prevedere, sulla base di parametri oggettivi e indici di qualità del servizio, divieti o limitazioni all'apertura di nuove strutture limitatamente ai casi in cui ragioni non altrimenti risolvibili di sostenibilità ambientale, sociale e di viabilità rendano impossibile consentire ulteriori flussi di pubblico nella zona senza incidere in modo gravemente negativo sui meccanismi di controllo in particolare per il consumo di alcolici, e senza ledere il diritto dei residenti alla vivibilità del territorio e alla normale mobilità. In ogni caso, resta ferma la finalità di tutela e salvaguardia delle zone di pregio artistico, storico, architettonico e ambientale e sono vietati criteri legati alla verifica di natura economica o fondati sulla prova dell'esistenza di un bisogno economico o sulla prova di una domanda di mercato, quali entità delle vendite di alimenti e bevande e presenza di altri esercizi di somministrazione ”. La richiamata norma statale, che fonda specifici poteri di intervento comunale in materia di vendita di bevande, trova poi ulteriore riscontro nella legge regionale n. 62 del 2018, la quale stabilisce: all’art. 14, comma 3, che “ la vendita di bevande alcoliche può essere limitata o vietata dal comune in relazione a comprovate esigenze di prevalente interesse pubblico ”;
all’art. 48, comma 6, che “ la somministrazione di bevande alcoliche può essere limitata o vietata dal comune in relazione a comprovate esigenze di prevalente interesse pubblico ”;
all’art. 49 prevede poi limiti e prescrizioni che possono essere imposti anche in relazione alle diverse zone. Le riferite disposizioni normative escludono senza dubbio la fondatezza della censura in esame;
le Amministrazioni comunali possiedono sicuramente poteri di interventi in materia i quali si aggiungono a quelli posti dalle norme statali, tra cui il citato art. 50 del d.lgs. n. 267 del 2000.

7 – Con il secondo mezzo parte ricorrente censurano le previsioni di cui agli artt. 5 e 8 del regolamento comunale di Pisa per violazione del principio di eguaglianza, poiché esse operano un trattamento differenziato di situazioni di vendita identiche.

La censura è infondata.

La tesi di parte ricorrente è che dal complesso delle norme in esame risulterebbero tre diversi regime di orari per quanto riguarda la vendita di alcolici nelle zone di Pisa prese in esame dall’art. 8: a) i titolari dei minimarket, come i ricorrenti, incontrerebbero il divieto di vendita di alcool dalle ore 21.00 previsto dall’art. 8 del regolamento;
b) i titolari di esercizi di somministrazione sarebbero sottoposti al limite orario delle ore 01.00 (e venerdì e sabato a quello delle ore 01:30);
c) nessun divieto sarebbe invece previsto dal regolamento comunale per le grandi catene distributive (supermarket), cui si applicherebbe quindi il limite statale delle ore 00.00. Tale tesi non convince, per due ordini di considerazioni diverse. Che esista un trattamento differenziato per gli esercizi di <somministrazione di bevande alcoliche>
è vero;
tale particolare disciplina trova il proprio fondamento nell’art. 54 della legge n. 120 del 2010;
la maggiore durata della somministrazione alcolica qui consentita trova la propria giustificazione sui diversi obblighi di controllo e vigilanza che gravano sui gestori di questi locali che somministrano alcool direttamente agli avventori. Non risulta invece rispondente al dettato disciplinare delle norme in considerazione che sussista un trattamento diversificato nell’ambito della <vendita di bevande alcoliche>
tra minimarket, da un lato, e supermarket appartenenti alla grande distribuzione, dall’altro. L’art. 8 del regolamento comunale (rubricato “ limiti agli orari di vendita delle bevande alcoliche per asporto ”), infatti, al comma primo, stabilisce una disciplina uniforme per tutti gli operatori commerciali che operino la vendita di alcolici nelle zone di interesse: “ nelle aree A e B indicate nella planimetria allegata, alle attività economiche prive di titoli abilitativi per l’esercizio della somministrazione è fatto divieto di vendita, anche per asporto, di alcolici di ogni gradazione, in qualunque contenitore, dalle ore 21.00 alle ore 00.00 (dalle ore 00.00 alle ore 06.00 vige quanto previsto dall’art. 54 comma 2 bis della legge 120/2010) ”. Dunque la norma regolamentare contrappone soltanto attività di <somministrazione>
e attività di <vendita>
di alcolici, senza distinzione alcuna interna alla seconda categoria. Ne consegue che il divieto di vendita di alcolici dalle ore 21.00 vale anche per i supermarket appartenenti alla grande distribuzione. Parte ricorrente ricostruiva in via interpretativa la distinzione tra vendita di alcolici da parte dei minimarket e vendita di alcolici da parte dei supermarket partendo dall’art. 5, comma 1, del regolamento, che ha invero altra prospettiva disciplinare;
in ogni caso l’art. 5, comma 2, cit. afferma che sono soggette ai limiti di cui all’art. 8 “ anche le attività definite dal precedente comma 1 ”, ove quindi non si esclude che l’art. 8 effettui poi un’autonoma individuazione del proprio ambito applicativo.

8 – Con il terzo e quarto mezzo i ricorrenti censurano, per le stesse ragioni di cui ai motivi uno e due, la previsione dell’art. 8, comma 1, del regolamento comunale secondo cui “ è fatto divieto di vendita, anche per asporto, di bevande alcoliche refrigerate dalle ore 00.00 alle ore 23.59 ”.

Le censure sono fondate nei sensi che seguono:

- deve essere in primo luogo evidenziato che anche questa previsione non si presta ad essere letta, come vorrebbe parte ricorrente, come rivolta esclusivamente ai minimarket;
si tratta in realtà di disciplina cui sono sottoposti tutti gli operatori di vendita di alcolici, quindi non di somministrazione, di cui alle aree A e B del regolamento stesso;

- in questo caso, tuttavia, il Comune si è spinto oltre i confini di limitazione e regolamentazione ad esso rimessi, nella sostanza inibendo tout court un certo tipo di commercio, cioè la vendita di un certo prodotto, vale a dire le bevande alcoliche refrigerate;
in tale senso la disciplina specifica risulta illegittima in quanto incidente sui prodotti commerciabili, profilo che fuoriesce sicuramente dalla competenza comunale;

- anche alle bevande alcoliche refrigerate si applicherà quindi il limite orario, nelle zone interessate, delle ore 21.00, relativo a tutte le attività di vendita di bevande alcoliche.

9 Infondata è l’ultima censura, con la quale parte ricorrente fa valere in via derivata l’illegittimità delle norme sanzionatorie del regolamento, da applicarsi ovviamente alle norme sostanziali risultante legittime dallo scrutinio precedente.

10 – Alla luce delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere accolto solo in parte, in riferimento alla disciplina delle bevande alcoliche refrigerate, con annullamento dell’art. 8, comma 1, ultimo periodo ove afferma che “ inoltre, alle stesse, è fatto divieto di vendita, anche per asporto, di bevande alcoliche refrigerate dalle ore 00.00 alle ore 23.59 ”. L’accoglimento parziale giustifica la compensazione delle spese di giudizio.