Pubblicato il 20/09/2022

N. 11969/2022 REG.PROV.COLL.

N. 10467/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10467 del 2019, proposto da
Comune di Quarto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato E F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso Enrico Califano in Roma, piazza dei Consoli 11;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

1) della comunicazione del Ministero dell'Interno n. 2 del 17.01.2019, con cui sono stati pubblicati gli importi del Fondo di solidarietà comunale per l'anno 2019;
2) del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 07.03.2018;3) di tutti gli atti presupposti, conseguenti e connessi, in quanto abbiano comunque portato ai provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 luglio 2022 la dott.ssa L M B e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto di riassunzione a seguito di istanza di trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale il Comune di Quarto impugna, chiedendone l’annullamento, il comunicato del Ministero dell’Interno del 17 gennaio 2019 avente ad oggetto la pubblicazione degli importi del Fondo di Solidarietà Comunale 2019 ai sensi dell’art. 1, comma 921 della L. n. 145/2018, ogni atto a questo connesso e il DPCM del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 07.03.2018.

Premesso un breve excursus delle norme che disciplinano il funzionamento ed il riparto delle risorse facenti capo al Fondo di Solidarietà Comunale (in avanti, anche “il Fondo” o “FSC”), il Comune si duole di avere ricevuto meno di quanto gli spetterebbe ed in ogni caso in misura inferiore e non sufficiente a finanziare i servizi essenziali e le funzioni fondamentali di cui agli art. 117 e 119 della Costituzione.

Al primo motivo, lamenta la violazione del Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 30 ottobre 2018, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 267 del 16.11.2018, con cui viene stimata la capacità fiscale dei comuni delle regioni a statuto ordinario per l’anno 2019. Sostiene che la conferma per il 2019 dell’importo del FSC 2018 reitererebbe la sottovalutazione del fabbisogno standard del Comune di Quarto, dovuta alla misurazione di taluni servizi con il criterio della spesa storica e non, come prevede la normativa che regola l’attuazione del cd. federalismo fiscale, con quello degli obiettivi di servizio e dei livelli essenziali delle prestazioni.

Al secondo motivo, deduce che il provvedimento avrebbe dovuto essere emanato solo previo coinvolgimento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.

Al terzo motivo, sostiene anche che la tardiva impugnazione dei provvedimenti impugnati avrebbe compromesso la capacità dei comuni di effettuare la necessaria programmazione per l’elaborazione dei bilanci di previsione nei tempi previsti dalla legge. Chiede poi che sia sollevata la questione di illegittimità costituzionale in relazione al disposto congelamento della gradualità e di applicare per il 2019 la quota del 60% come previsto dalla legge, invece del 45% applicato nel 2018 e replicato per il 2019. Lamenta la circostanza che il criterio perequativo sarebbe effettivamente tale solo per la metà, per la restante metà replicando i trasferimenti storici.

Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.

A seguito della camera di consiglio del 4 dicembre 2019, l’esigenza cautelare prospettata dalla parte è stata tutelata attraverso la fissazione della data di trattazione del merito della controversia.

All’udienza pubblica del 6 luglio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

Ai fini di una migliore comprensione della controversia, è opportuna una breve disamina delle principali fonti normative di riferimento.

In attuazione della legge-delega n. 42/2009 in materia di “federalismo fiscale” è stato emanato il D.Lgs. 23/2011, recante “Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale” il quale, all’art. 13, ha previsto l’istituzione di un fondo perequativo a favore dei comuni che, “salvaguardando la neutralità finanziaria per il bilancio dello Stato e in conformità con l'articolo 13 della legge 5 maggio 2009, n. 42…è alimentato da quote del gettito dei tributi di cui all'articolo 2, commi 1 e 2, e dalla compartecipazione prevista dall'articolo 7, comma 2. Tale fondo è articolato in due componenti, la prima delle quali riguarda le funzioni fondamentali dei comuni, la seconda le funzioni non fondamentali. Le predette quote sono divise in corrispondenza della determinazione dei fabbisogni standard relativi alle funzioni fondamentali e riviste in funzione della loro dinamica”.

Al fine di pervenire ad un graduale cambiamento della finanza locale il D.Lgs. 23/2011 ha anche previsto, all’art. 2, comma 3, l’istituzione del Fondo Sperimentale di Riequilibrio, stabilendo la durata di detto fondo “in tre anni e, comunque, fino alla data di attivazione del fondo perequativo previsto dall'articolo 13 della citata legge n. 42 del 2009”. La norma si limitava a stabilire che è alimentato dal gettito derivante da entrate proprie dei comuni e dalla compartecipazione ad essi riconosciuta alla fiscalità immobiliare statale;
secondo quanto previsto dal comma 7 della norma, inoltre, le “modalità di alimentazione” del fondo sarebbero state definite in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Con l’art. 1, comma 380, lett. b) L. 228/2012 (legge di stabilità per il 2013), il legislatore ha soppresso il Fondo Sperimentale di equilibrio e, contestualmente, ha istituito il Fondo di Solidarietà Comunale, “alimentato con una quota dell'imposta municipale propria, di spettanza dei comuni, di cui al citato articolo 13 del decreto-legge n. 201 del 2011, definita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'interno, previo accordo da sancire presso la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, da emanare entro il 30 aprile 2013 per l'anno 2013. In caso di mancato accordo, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri è comunque emanato entro i 15 giorni successivi…”.

La legge n. 208/2015 ha modificato la disciplina di alimentazione e di ripartizione del Fondo di solidarietà comunale, costituito da una quota dell'imposta municipale propria di spettanza dei comuni e incrementato di una quota al fine di compensare i comuni delle perdite di gettito derivanti dall’introduzione del sistema di esenzione IMU e TASI.

Successivamente, la disciplina del FSC è stata delineata dai commi 448 e seguenti dell’art. 1 della legge n. 232 del 2016 (legge di bilancio per il 2017).

In particolare, a decorrere dall’anno 2018, la dotazione del FSC è stabilita dal comma 448 dell’art. 1 della l. 232/2016 in “euro 6.208.184.364,87…, di cui 2.768.800.000 assicurata attraverso una quota dell'IMU, di spettanza dei comuni”.

I commi successivi (commi 449-452) hanno fissato i criteri di ripartizione del FSC.

Accanto alla quota del FSC ripartita tra i comuni sulla base del gettito IMU e TASI, è presente una componente distribuita tra i comuni in parte con criteri di tipo compensativo legati alla “spesa storica” e in parte secondo criteri di tipo perequativo, basati sulla differenza tra i fabbisogni standard e le capacità fiscali.

Era previsto un graduale passaggio dal criterio della spesa storica a quello perequativo e le relative percentuali sono state oggetto di modifiche da parte del legislatore.

Nello specifico, ai sensi dell'art. 1, comma 884, della legge n. 205/2017 (legge di bilancio per il 2018), la percentuale di risorse da distribuire sulla base dei criteri perequativi - applicata nella misura del 20 per cento nel 2015, 30 per cento nel 2016, 40 per cento nel 2017 e del 45 per cento per l'anno 2018 – era prevista crescere al 60 per cento per l'anno 2019, all'85 per cento per l'anno 2020, fino al raggiungimento del 100 per cento a decorrere dall'anno 2021.

Infine, la L. n. 145/2018 (legge di bilancio per il 2019) al comma 921 dell’art. 1 ha stabilito che “Il Fondo di solidarietà comunale di cui all'articolo 1, comma 380, lettera b), della legge 24 dicembre 2012, n. 228, in deroga all'articolo 1, comma 449, lettere da a) a d), della legge 11 dicembre 2016, n. 232, è confermato per l'anno 2019 sulla base degli importi indicati per ciascun ente negli allegati al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7 marzo 2018, pubblicato nel supplemento ordinario n. 17 alla Gazzetta Ufficiale n. 83 del 10 aprile 2018, recante «Fondo di solidarietà comunale. Definizione e ripartizione delle risorse spettanti per l'anno 2018», salve le operazioni aritmetiche relative ai nuovi comuni risultanti da procedure di fusione. Rimangono confermate le modalità di erogazione degli importi da parte del Ministero dell'interno e le modalità di recupero da parte dell'Agenzia delle entrate degli importi dovuti a titolo di alimentazione del Fondo. Rimane inoltre confermato l'accantonamento di 15 milioni di euro di cui all'articolo 7 del predetto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 7 marzo 2018 e il prioritario utilizzo dello stesso per le medesime finalità dell'anno 2018. Il riparto del predetto accantonamento è effettuato con uno o più decreti del Ministro dell'interno, adottati di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali”.

L’esatta comprensione dei termini dell’odierna controversia non può prescindere dalla corretta esegesi della norma da ultimo richiamata. La legge n. 145/2018 ha chiaramente inteso superare, per l’anno 2019, il meccanismo di distribuzione del fondo attraverso l’emanazione di un DPCM, sostituendolo con la previsione dell’assegnazione ai comuni delle somme direttamente in base alla legge, confermando gli importi già assegnati a ciascun ente in relazione al FSC per il 2018.

Dunque, sono infondate le censure formulate avverso il comunicato del Ministero dell’Interno del 17 gennaio 2019, che è un atto privo di valore provvedimentale e di contenuto meramente ricognitivo di scelte intraprese dal legislatore.

Neppure può prospettarsi una lesione dell’autonomia finanziaria dell’ente locale in ragione dell’asserita impossibilità di una adeguata programmazione per l’elaborazione dei bilanci di previsione nei tempi previsti dalla legge, giacché la succitata prescrizione della L. n. 145/2018 ha reiterato anche per l’anno finanziario 2019 la stessa modalità di riparto del 2018, in linea con il contenuto dell’Accordo del 29 novembre 2018 sancito in sede di Conferenza Stato – Città e Autonomie Locali.

Residuano, a questo punto, le questioni di legittimità costituzionale prospettate nel ricorso avverso le diposizioni presenti nella legge di bilancio per il 2019, che il Comune contesta nelle parti in cui ha “congelato” la percentuale della quota del Fondo da ripartire secondo i criteri perequativi al 45% anziché disporre il graduale aumento della stessa al 60% e ha ripartito le somme ai comuni a seguito di una stima del fabbisogno standard ritenuta non corretta.

Le censure sono infondate.

La Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi in relazione a talune disposizioni regolanti l’assegnazione delle somme del Fondo per l’anno 2020, ha osservato che le norme incidenti sull’assetto finanziario degli enti territoriali non possono essere valutate in modo “atomistico” ma solo nel contesto della manovra complessiva. Ha aggiunto che i numerosi tagli lineari che hanno colpito il FSC dal 2015 sono stati oggetto dal 2020 di una progressiva restituzione, destinata a completarsi nel 2024. Ciò in quanto attraverso la legge di bilancio per il 2020 è stata avviata <<una progressiva restituzione della quota “verticale” del fondo, quota che era stata completamente sottratta dall’art. 47 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito, a titolo di concorso degli enti locali al risanamento delle finanze pubbliche (Corte dei conti, sezione autonomie, Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali, Esercizi 2019-2020, deliberazione n. 11 del 2021). Tale decurtazione, circoscritta originariamente al triennio 2015-2017, è stata dapprima estesa dal legislatore al 2018 e successivamente prorogata al 2019>>.

La pronuncia ha, quindi, affermato che la disciplina relativa al FSC per il 2020 “segna una netta soluzione di continuità rispetto alla fase dei tagli lineari e inaugura il progressivo ripristino dell’ammontare originario del FSC. (…) In questa prospettiva, nella valutazione complessiva della questione, deve altresì considerarsi che, nell’ambito degli stanziamenti previsti durante l’emergenza da COVID-19, l’art. 106 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonché di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, ha istituito un fondo per destinare risorse aggiuntive ai comuni, finalizzato al finanziamento delle funzioni degli enti locali, pari complessivamente a 3,5 miliardi di euro in relazione alla possibile perdita di entrate locali connessa all’emergenza sanitaria. Successivamente, l’art. 39, comma 1, del decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 (Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 13 ottobre 2020, n. 126, ha incrementato di ulteriori 1,67 miliardi di euro detto fondo speciale per il 2020, portandolo a un ammontare complessivo di circa 5,17 miliardi di euro. In aggiunta a quanto stanziato per il 2020, la legge n. 178 del 2020 ha provveduto all’integrazione del fondo per le funzioni degli enti locali anche per il 2021, stanziando complessivamente 500 milioni di euro da ripartire fra comuni (450 milioni di euro), Città metropolitane e Province (50 milioni di euro). A questo proposito, in sede di audizione, il Ragioniere generale dello Stato ha precisato che le risorse destinate a ristorare gli enti locali delle minori entrate e delle maggiori spese connesse all’emergenza sanitaria/epidemiologica da COVID-19 ammontano complessivamente a circa 15,6 miliardi di euro per il 2020 e 4,9 miliardi di euro per il 2021. Peraltro, sempre il Ragioniere generale dello Stato ha chiarito che tali risorse sono state distribuite secondo criteri articolati, che tengono conto delle specificità dei territori, e che sono definiti da tre note metodologiche adottate con altrettanti decreti del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, rispettivamente del 16 luglio, dell’11 novembre e del 14 dicembre 2020. Deve pertanto rilevarsi che la disposizione impugnata si inserisce in un contesto complessivo di ripristino dei trasferimenti erariali agli enti territoriali, sovvenendo in parte anche ai tagli imposti negli anni della crisi finanziaria, dal che il rigetto della questione di legittimità costituzionale promossa”.

Ne consegue che, non essendo consentita una visione “atomistica” delle norme finanziarie, è di fondamentale importanza che sia stata avviata una “graduale ricostituzione della componente verticale di risorse del FSC a disposizione degli enti locali” (così Corte Cost. n. 220/2021).

Per completezza, avuto riguardo alle criticità segnalate dal ricorrente in ordine al corretto funzionamento di taluni servizi essenziali forniti dall’ente locale, va segnalato che il legislatore statale con le leggi di bilancio per il 2021 (L. n. 178/2020) e per il 2022 (L. n. 234/2021) ha opportunamente disposto un incremento delle risorse di carattere “verticale” della dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale, destinato specificamente allo svolgimento di alcune funzioni fondamentali, tra cui servizi sociali, asili nido e trasporto studenti disabili.

Per quanto riguarda l’entità della percentuale della quota del FSC da ripartire secondo i criteri perequativi, deve premettersi che è la legge di bilancio per il 2019 ad aver determinato una sospensione dell’incremento della perequazione (che è stata mantenuta al 45%, come nel 2018), in accoglimento di uno dei punti dell'Accordo Stato-Città del 29 novembre 2018, nel quale si sottolineava la necessità di una valutazione degli effetti del percorso perequativo avviato nel 2015. La volontà del legislatore di mantenere tale percentuale per un ulteriore anno non risulta contraria ai precetti costituzionali. Una simile scelta non appare né arbitraria né irragionevole, essendo anzi finalizzata a contenere alcune distorsioni causate dal progressivo rafforzamento della componente perequativa nella redistribuzione delle risorse del Fondo di solidarietà, quali un possibile disequilibrio dei bilanci degli enti interessati a seguito di un repentino cambiamento delle risorse disponibili.

Risulta, inoltre, indimostrata l’affermazione secondo cui il mantenimento di tale percentuale impatterebbe negativamente sulla capacità dell’ente ricorrente di assolvere alle proprie funzioni fondamentali.

Infine, sono manifestamente infondate anche le questioni sollevate in relazione ai parametri su cui è stimato il fabbisogno standard e, in particolare, all’utilizzo del criterio del “servizio storico” per alcune funzioni.

La Corte Costituzionale, pur valutando negativamente “il perdurante ritardo dello Stato nel definire i LEP, i quali indicano la soglia di spesa costituzionalmente necessaria per erogare le prestazioni sociali di natura fondamentale”, ha richiamato la sua precedente sentenza n. 83 del 2019 ribadendo che, con riferimento al rapporto tra funzioni da finanziarie e risorse, la riassegnazione di queste ultime “è priva di qualsiasi automatismo e comporta scelte in ordine alle modalità, all’entità e ai tempi, rimesse al legislatore statale”.

Avuto riguardo, poi, ai criteri di riparto del FSC, la sentenza n. 220/2021 ha osservato che erano presenti criticità nella distribuzione delle risorse tra i comuni italiani ma ha rigettato la questione di costituzionalità della norma che prevede la progressione dei criteri perequativi che concorrono alla ripartizione del FSC, calibrata sulla differenza fra capacità fiscali e fabbisogni standard, in quanto tali criticità “rappresentano soprattutto la conseguenza di una situazione di fatto, coincidente con il mancato adeguamento dei valori catastali degli immobili. La lamentata sperequazione, infatti, da un lato, discende da tale mancato adeguamento in numerose realtà comunali, che di fatto determina irrazionali differenziazioni, dall’altro è amplificata dal carattere meramente orizzontale che aveva assunto il FSC”.

Alle considerazioni già svolte dal giudice costituzionale può aggiungersi che i criteri utilizzati per la stima sono compositi e non appaiono irragionevoli, tenuto conto che sono determinati dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali e che il dato storico è solo uno dei fattori oggetto di considerazione per la determinazione del fabbisogno.

In conclusione, il ricorso non merita accoglimento e le spese di lite, tenuto conto della novità delle questioni prospettate, possono essere compensate tra le parti.