TAR L'Aquila, sez. I, sentenza 2009-11-10, n. 200900479

N. 00479/2009 REG.SEN.

N. 00203/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 203 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Gianpacifico Di Pietro, rappresentato e difeso dall'avv. Dario D'Alessandro, con domicilio eletto presso Aleandro Avv. Equizi in L'Aquila, via XX Settembre, N. 38;
P P, S F;

contro

Regione Abruzzo, in Persona del Presidente P.T., rappresentato e difeso dagli avv. S P, Camilla D'Alonzo, domiciliata per legge in L'Aquila, via Leonardo Da Vinci;

nei confronti di

Comune di Rocca Santa Maria, rappresentato e difeso dall'avv. A C, con domicilio eletto presso Tar Segreteria in L'Aquila, via Salaria Antica Est;

per l'annullamento

-(ricorso introduttivo): del decreto n. 23/09 del Presidente della Giunta regionale con cui si dispone lo scioglimento del comitato dell’Amministrazione Separata dell’Antica Università Agraria e l’affidamento temporaneo fino a nuove elezioni delle relative funzioni al sindaco del Comune di Rocca S. Maria;

-(motivi aggiunti) del decreto del Presidente della Giunta Regionale del 16.6.2009, con cui sono state indette le elezioni anticipate per la ricostituzione del disciolto Comitato dell’Amministrazione Separata.

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo in Persona del Presidente P.T.;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Rocca Santa Maria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 04/11/2009 il dott. Paolo Passoni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Il sig. Giampacifico Di Pietro –in qualità di presidente p.t. dell’Amministrazione separata dell’Antica Università Agraria di Rocca Santa Maria, nonché i sigg.ri P P e S F (frazionisti dell’Antica Università Agraria di Rocca Santa Maria e componenti del Comitato di Amministrazione dei beni in proprietà collettiva di uso civico della medesima frazione del Comune di Rocca Santa Maria), si sono rivolti al Tar Abruzzo –sezione di Pescara- per gravarsi con ricorso introduttivo avverso il provvedimento del Presidente della Giunta regionale con cui è stato disposto:

-lo scioglimento dell’amministrazione separata dei beni uso civico della frazione Antica Università Agraria, del Comune di Rocca Santa Maria;

-l’affidamento temporaneo delle funzioni di tutela e gestione delle terre civiche frazionali al sindaco del Comune di Rocca Santa Maria;

-il rinvio indeterminato all’indizione delle elezioni per la ricostruzione della disciolta Amministrazione Separata.

La motivazione del provvedimento si basa sulla espressa condivisione “…di quanto relazionato dal dirigente del Servizio Foreste Demanio Civico e Armentizio” in data 4.2.09.

A sua volta la relazione del Servizio regionale ha proposto lo scioglimento, dopo aver menzionato le conformi richieste del sindaco di Rocca Santa Maria in data 8.8.08, 8.9.08 e 30.1.09, allegando la seguente motivazione: “(…) al fine di tutelare tutti gli utenti di uso civico dell’amministrazione Separata dell’Antica Università Agraria di Rocca Santa Maria in adesione alle ripetute richieste in tal senso avanzate dal Sindaco del Comune di Rocca Santa Maria unico titolato a rivedere i conti dell’amministrazione separata ai sensi dell’art. 64 ultimo comma del r.d. 332/1928. Quanto sopra è motivato anche dalla circostanza che la risposta del Presidente dell’amministrazione separata (prot. 707 del 10.11.08) è da reputarsi non significativa allo scopo di controdedurre alle contestazioni del Sindaco nonché da quanto previsto dall’art. 23 lett. B) dello Statuto tipo delle Amministrazioni Separate approvate dalla Giunta Regionale con atto n. 205 del 10.2.09”.

I motivi di gravame avverso il citato provvedimento possono così riassumersi:

-lo scioglimento del Comitato di Amministrazione (e non dell’intera Amministrazione Separata, come impropriamente affermato nell’atto impugnato) sarebbe previsto dalla legge regionale 25/88 solo per l’ipotesi di omessa trasmissione al Servizio Demanio Civico e Armentizio di copia del bilancio preventivo e consuntivo, fattispecie che non ricorrerebbe nel caso in vertenza, ove il Comitato stesso avrebbe debitamente provveduto alla rituale approvazione e trasmissione dei bilanci. Da qui l’invocata disapplicazione del c.d. Statuto tipo delle Amministrazioni Separate approvato con semplice atto di indirizzo regionale (DGR 205/99), strumento inidoneo ad introdurre nuove ipotesi di scioglimento rispetto all’unica consentita dalla legge;

-non sarebbe stato dato rituale avviso di avvio del procedimento, senza che in contrario possano rilevare due note del servizio regionale in data 23.9.08 e 5.11.08, contenenti un generico invito a controdedurre ad apodittiche “osservazioni” del Sindaco p.t. rese alla Regione circa pretese illiceità di bilancio dell’amministrazione separata (la quale si è limitata sul punto a rispondere in data 10.11.08 che “le rappresentate note del Sindaco erano prive di pregio tecnico-contabile”);
in proposito si sostiene che il Comune ex art. 64 R.D. 332/1928 avrebbe una mera di funzione di vigilanza generica nell’interesse delle minoranze dei frazionisti, mentre il potere di controllo sugli organi degli enti gestori spetterebbe in via esclusiva alla Regione;
da qui la rilevanza e quindi l’ingiusta sottovalutazione della risposta resa alla Regione dall’Amministrazione Separata, in ordine alle due segnalazioni del Sindaco dell’8.8.08 e del 8.9.08;
sarebbero inoltre del tutto sfuggite alla cognizione preventiva del Comitato altre due note civiche di grave tenore accusatorio (del 9.10.08 e del 30.1.09), pur considerate nell’istruttoria regionale.

-il responsabile del procedimento del servizio regionale –anziché accertare d’ufficio i fatti in contestazione- avrebbe così proposto la misura dello scioglimento recependo acriticamente le richieste del Sindaco p.t., e senza neanche far riferimento specifico “ad uno qualsiasi dei fatti segnalati dal Sindaco, ad uno qualunque degli obblighi assunti come violati, ad un qualsivoglia pregiudizio conseguito dall’amministrazione separata”.

-la nomina del sindaco quale commissario straordinario dell’organismo sottoposto a scioglimento avrebbe violato i fondamentali principi di imparzialità, trattandosi di un soggetto titolare di interessi propri (in società agroforestale) in conflitto con l’Amministrazione Separata, nei confronti della quale avrebbe peraltro sempre manifestato preconcetta ostilità .

Si sono costituiti in giudizio la Regione ed il Sindaco del comune di Rocca Santa Maria.

La difesa regionale ha eccepito l’incompetenza della sezione staccata di Pescara e la tardività del ricorso, affermando nel merito la legittimità dello scioglimento sulla base delle note sindacali del 9.8.08 e dell’8.9.08, mentre la difesa del sindaco ha insistito sulla doverosità della misura impugnata per la situazione oggettiva di grave malfunzionamento dell’amministrazione separata, tale da rendere impossibile il perseguimento delle finalità istituzionali.

Con ordinanza del 4.6.09 è stata respinta l’istanza incidentale di sospensiva, mentre con ordinanza presidenziale n. 7/09 è stata disposta la trasmissione degli atti al Presidente del Tar L’Aquila.

Nel frattempo si è insediato un nuovo Sindaco a capo del Comune di Rocca di S. Maria, in seguito alle consultazioni del 6 e 7 giugno 2009.

Con motivi aggiunti notificati il 16 luglio 2009 viene altresì impugnato il decreto del Presidente della Giunta Regionale del 16.6.2009, con cui sono state indette le elezioni anticipate per la ricostituzione del disciolto Comitato dell’amministrazione Separata, da svolgersi il giorno 2.8.09, poi rinviate al 15 novembre 2009.

Oltre ad allegare invalidità derivate dal decreto di scioglimento, i ricorrenti deducono vizi propri del decreto in questione, osservando che la data delle elezioni sarebbe stata fissata solo allorquando il precedente commissario dell’amministrazione separata (vale a dire il Sindaco p.t. promotore degli ingiusti addebiti) ha dovuto lasciare l’incarico commissariale per non esser più egli a capo del Comune;
con la conseguenza che poiché il nuovo Sindaco –ratione officii nuovo commissario subentrante- avrebbe assunto atteggiamenti critici rispetto all’operato del suo predecessore quale commissario dell’amministrazione separata- la Regione si sarebbe determinata solo per questo a superare di gran fretta il periodo transitorio di gestione commissariale, impedendo così al nuovo commissario di continuare a far chiarezza sulle vicende che avevano portato il precedente sindaco a favorire lo scioglimento della Struttura, per poi prenderne illegittimamente il comando.

In ordine ai motivi aggiunti la difesa regionale ne sostiene invece l’inammissibilità e comunque la loro infondatezza nel merito, mentre in prossimità della discussione della causa il comune ha revocato il mandato al suo legale.

Alla pubblica udienza del 4.11.09 il ricorso è stato riservato a sentenza.

DIRITTO

Vanno preliminarmente disattese le eccezioni di tardività del gravame e di mancanza di legittimazione attiva dei ricorrenti.

Quanto alla tempestività dell’impugnativa, la notifica del DPGR di scioglimento del Comitato al legale rappresentante dell’amministrazione separata (e quindi la piena e legale conoscenza dell’atto impugnato) è avvenuta il giorno 14 marzo 2009. A sua volta il ricorso risulta consegnato per la notifica all’ufficiale giudiziario il 13.5.2009 entro il termine decadenziale di sessanta giorni, a nulla rilevando in contrario la diversa data di effettiva ricezione della notifica;
quanto sopra in conformità ai noti principi costituzionali, secondo cui gli effetti della notificazione devono essere ricollegati - per quanto riguarda il notificante - al solo compimento delle formalità a lui direttamente imposte dalla legge, ossia alla consegna dell’atto da notificare all’ufficiale giudiziario, essendo la successiva attività di quest’ultimo e dei suoi ausiliari sottratta in toto al controllo ed alla sfera di disponibilità del notificante medesimo, (cfr. Corte costituzionale n. 477/2002).Relativamente poi all’asserito difetto di legittimazione attiva, i ricorrenti risultano componenti del Comitato di Amministrazione disciolto, e ciò basta per garantire il loro qualificato e differenziato interesse all’annullamento degli atti in gravame.

Nel merito, la vertenza trova assorbente accoglimento per la fondatezza delle censure sull’insufficiente attività istruttoria e di contraddittorio procedimentale.

La determinazione regionale di scioglimento del Comitato trova il suo unico presupposto istruttorio –senza alcun autonomo accertamento dell’autorità procedente- in reiterati interventi di sorveglianza ex art. 64 r.d. 332/1928 da parte del Sindaco p.t. del comune di Rocca Santa Maria. Trattasi in particolare di corrispondenza dal tenore né composto né pacato, mirata -più che a riferire sugli specifici punti oggetto di rituali revisioni contabili- a convincere la Regione ad estromettere l’organo elettivo, all’interno peraltro di un più diffuso contesto conflittuale (personale ed istituzionale) che da tempo vedeva contrapposti quel Sindaco e l’Amministrazione separata, per ragioni spesso estranee ai profili tecnico-giuridici della gestione contabile dell’ente vigilato (basta in questa sede far rinvio ai documentati episodi riportati dai ricorrenti alle pagg. 15 e 16 del gravame).

Con ciò non si intende certo affermare che le segnalazioni delle gravi illiceità di bilancio, formalizzate a più riprese dal primo cittadino di Rocca S. Maria, avrebbero dovuto essere minimizzate dalla Regione. Resta tuttavia il fatto che sarebbe stato in dovere della Regione medesima attivare i suoi poteri istruttori mirati ad una serena verifica degli assunti prospettati, anche mediante un contraddittorio procedimentale fra l’autore delle segnalazioni ed i vertici dell’amministrazione separata, al fine poi di desumerne le relative (documentate) conclusioni.

L’attività istruttoria degli uffici regionali –recepita poi dal Presidente della Giunta- si è invece esaurita in una sorta di “scrupolo” interlocutorio con il Comitato, negli stretti limiti di una mera notifica (per giunta parziale) delle note sindacali di addebito, in vista delle relative discolpe.

Ciò si è riverberato in un evidente vulnus istruttorio, non solo sotto lo stretto profilo delle garanzie procedimentali dell’Organo poi commissariato (la cui laconica risposta sulla mancanza di “pregio contabile”–sia detto per inciso- comunque non convince il collegio), bensì anche e soprattutto nel contesto di un mancato approfondimento delle modalità gestorie dell’ente controllato, sulle quali la Regione vigilante avrebbe invece dovuto ben diversamente soffermarsi.

Né può sussistere alcuna competenza stricto sensu riservata al Comune, ex art. 64 del r.d. n. 332 del 1928, tale da giustificare in qualche modo l’inerzia della Regione, come il competente ufficio regionale sembra invece affermare nella sua relazione poi recepita dal Presidente della Giunta. Infatti un conto è il potere di sorveglianza anche contabile del Sindaco, ed altro conto è il più generale potere vigilanza (comprensivo di controlli sostituivi sugli Organi inerti od inadempienti), demandato alla Regione Abruzzo ai sensi dell’art. 3 comma 1 legge 97/1994, dell’art. 2 L.R. 25/88 e della DGR 205/99.

L’attività di sorveglianza sindacale sulle amministrazioni separate si atteggia quindi a mero presupposto cognitivo e/o propositivo per le determinazioni stricto sensu provvedimentali di esclusiva titolarità regionale, queste ultime da adottare secondo i principi generali del procedimento. Tali garanzie di riscontro critico rimangono poi ancor più necessarie in vista di possibili misure surrogatorie, fermo restando che quand’anche la proposta civica di scioglimento si basi su documentati e rigorosi atti ispettivi (diversi ed ulteriori rispetto a segnalazioni pur insistite di “mala gestio”), la Regione procedente è comunque chiamata ad esaminare nel concreto e nel dettaglio i singoli episodi contabili dannosi, posti a base delle sue decisioni finali.

Il fatto poi che tra la Regione ed il capo dell’amministrazione civica p.t. vi fosse un particolare rapporto di fiducia –che le stesse difese resistenti hanno posto a sostegno della designazione commissariale a favore di quel sindaco - avrebbe dovuto rinforzare l’esigenza di un contraddittorio ancor più scrupoloso, per evitare qualsiasi sospetto di parzialità in pendenza di dichiarata frizione fra sindaco e componenti del comitato, e comunque per scongiurare in radice qualsiasi ipotesi di strumentalizzazione del predetto nesso fiduciario.

In conclusione, il ricorso trova accoglimento per difetto di istruttoria e di contraddittorio procedimentale, restando così assorbito ogni altro profilo del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

Sussistono ragioni per compensare integralmente le spese di lite, con irripetibilità del contributo unificato.