Pubblicato il 27/06/2022

N. 00527/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00483/2021 REG.RIC.

N. 00840/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 483 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Birrificio di Genova s.n.c. di I L &
C., rappresentata e difesa dagli avv. A E e A B, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. A E in Genova, via Domenico Fiasella, 1/18;

contro

Comune di Genova, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv. L D P e M P P, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia e domicilio eletto presso l’Ufficio Legale del Comune in Genova, via Garibaldi, 9;

sul ricorso numero di registro generale 840 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Birrificio di Genova s.n.c. di I L &
C., rappresentata e difesa dagli avv. A E e A B, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. A E in Genova, via Domenico Fiasella, 1/18;

contro

Comune di Genova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. L D P e Nicola Rossi, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia e domicilio eletto presso l’Ufficio Legale del Comune in Genova, via Garibaldi, 9;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 483 del 2021:

dell’ordinanza dirigenziale di sospensione del titolo abilitativo per pubblico esercizio prot. n. 18/06/2021.0222643.U del Comune di Genova - Direzione Sviluppo del Commercio;

di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale o connesso, tra i quali: Comune di Genova - Corpo Polizia Locale - Distretto II: rilevamenti fonometrici piazzetta Barisone/via delle Grazie;
Comune di Genova: provvedimento del 30.6.2021 di rigetto dell’istanza di annullamento d’ufficio del provvedimento prot. n. 222643 del 18/6/2021;

e per il risarcimento dei danni patrimoniali patiti e patiendi a seguito dell’illegittima sospensione delle SCIA e delle licenze di cui la ricorrente è titolare;

e, con primi motivi aggiunti, per l’annullamento

dell’ordinanza dirigenziale di limitazione dell’orario di esercizio di attività commerciale ai sensi dell’art. 9 T.U.L.P.S. prot. 26/11/2021.0427148.U, con cui il Comune di Genova ha disposto che la Società ricorrente effettui la chiusura dell’esercizio commerciale sito in via delle Grazie 56R dalle ore 23.30 di ogni venerdì, sabato, domenica e giorno prefestivo e festivo alle ore 6.00 del giorno successivo;

di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale o connesso, tra i quali:

- accertamenti effettuati dalla polizia locale in data 12 e 13 giugno 2021, 8 e 9 ottobre 2021, 13 ottobre 2021, 16 e 17 ottobre 2021, 22 e 23 ottobre 2021, 19 e 20 novembre 2021;

- rilievi fonometrici svolti in data 12 e 13 giugno 2021 e 9 ottobre 2021;

- relazioni di servizio degli agenti di polizia locale agli atti del procedimento amministrativo;

e per il risarcimento dei danni patrimoniali patiti e patiendi a seguito dell’illegittima chiusura e riduzione di orario in relazione al periodo dal 18 giugno 2021 al 30 luglio 2021, nonché dell’illegittima riduzione di orario del medesimo esercizio commerciale in relazione al periodo dal 26 novembre 2021 all’invocata sospensione e/o annullamento del provvedimento lesivo;

dei danni concorrenziali, d’avviamento e d’immagine subiti dall’esercizio commerciale in conseguenza dell’illegittimo comportamento della p.a., da liquidarsi in via equitativa nella misura meglio ritenuta e comunque non inferiore ad € 10.000,00;

e, con terzi motivi aggiunti, per l’annullamento

della nuova ordinanza dirigenziale di limitazione dell’orario di esercizio di attività commerciale ai sensi dell’art. 9 T.U.L.P.S. prot. 31/1/2022.39786.U, con cui il Comune di Genova ha disposto che la Società ricorrente effettui la chiusura dell’esercizio commerciale sito in Via delle Grazie 56R dalle ore una del mattino di ogni sabato, domenica e giorno festivo alle ore 6.00;

e per il risarcimento

-dei danni patrimoniali patiti e patiendi a seguito dell’illegittima chiusura e riduzione di orario in relazione al periodo dal 18 giugno 2021 al 30 luglio 2021, nonché dell’illegittima riduzione di orario del medesimo esercizio commerciale in relazione al periodo dal 26 novembre 2021 all’invocata sospensione e/o annullamento dei provvedimenti lesivi;

- dei danni concorrenziali, d’avviamento e d’immagine subiti dall’esercizio commerciale in conseguenza dell’illegittimo comportamento della p.a., da liquidarsi in via equitativa nella misura meglio ritenuta e comunque non inferiore ad euro 10.000,00;

quanto al ricorso n. 840 del 2021:

dell’ordinanza dirigenziale di limitazione dell’orario di esercizio di attività commerciale ai sensi dell’art. 9 T.U.L.P.S. prot. 26/11/2021.0427148.U, con cui il Comune di Genova ha disposto che la Società ricorrente effettui la chiusura dell’esercizio commerciale sito in Via delle Grazie 56R dalle ore 23.30 di ogni venerdì, sabato, domenica e giorno prefestivo e festivo alle ore 6.00 del giorno successivo;

di ogni ulteriore atto presupposto, consequenziale o connesso, tra i quali:

- accertamenti effettuati dalla polizia locale in data 12 e 13 giugno 2021, 8 e 9 ottobre 2021, 13 ottobre 2021, 16 e 17 ottobre 2021, 22 e 23 ottobre 2021, 19 e 20 novembre 2021;

- rilievi fonometrici svolti in data 12 e 13 giugno 2021 e 9 ottobre 2021;

- relazioni di servizio degli agenti di polizia locale agli atti del procedimento amministrativo;

e per il risarcimento

- dei danni patrimoniali patiti e patiendi a seguito dell’illegittima chiusura riduzione di orario in relazione al periodo dal 18 giugno 2021 al 30 luglio 2021, nonché dell’illegittima riduzione di orario del medesimo esercizio commerciale in relazione al periodo dal 26 novembre 2021 all’invocata sospensione e/o annullamento del provvedimento lesivo;

- dei danni concorrenziali, d’avviamento e d’immagine subiti dall’esercizio commerciale in conseguenza dell’illegittimo comportamento della p.a., da liquidarsi in via equitativa nella misura meglio ritenuta e comunque non inferiore ad euro 10.000,00;

e, con ricorso per motivi aggiunti, per l’annullamento

della nuova ordinanza dirigenziale di limitazione dell’orario di esercizio di attività commerciale ai sensi dell’art. 9 T.U.L.P.S. prot. 31/1/2022.39786.U, con cui il Comune di Genova ha disposto che la Società ricorrente effettui la chiusura dell’esercizio commerciale sito in Via delle Grazie 56R dalle ore una del mattino di ogni sabato, domenica e giorno festivo alle ore 6.00;

e per il risarcimento

- dei danni patrimoniali patiti e patiendi a seguito dell’illegittima chiusura e riduzione di orario in relazione al periodo dal 18 giugno 2021 al 30 luglio 2021, nonché dell’illegittima riduzione di orario del medesimo esercizio commerciale in relazione al periodo dal 26 novembre 2021 all’invocata sospensione e/o annullamento dei provvedimenti lesivi;

- dei danni concorrenziali, d’avviamento e d’immagine subiti dall’esercizio commerciale in conseguenza dell’illegittimo comportamento della p.a., da liquidarsi in via equitativa nella misura meglio ritenuta e comunque non inferiore ad euro 10.000,00.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Genova;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 aprile 2022 il dott. R G e uditi i difensori intervenuti per le parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società ricorrente è titolare dell’esercizio commerciale denominato “Birreria Fitz”, ubicato nel centro storico genovese.

Con ricorso notificato e depositato il 1° luglio 2021 (r.g. n. 483 del 2021), essa ha impugnato l’ordinanza dirigenziale notificatale il precedente 18 giugno con cui il Comune di Genova aveva sospeso per un periodo di trenta giorni l’efficacia del titolo autorizzativo relativo all’esercizio predetto e disposto che, per i successivi sei mesi, la chiusura del locale sarebbe stata anticipata alle ore 21.00.

Premessi riferimenti ai disagi cagionati dal fenomeno della cosiddetta movida in alcune zone del centro storico cittadino, la motivazione di tale atto, adottato ai sensi dell’art. 10 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (“t.u.l.p.s.”), richiamava i rilievi fonometrici che avrebbero fatto registrare, in tutta la zona, emissioni sonore superiori alla soglia massima prevista per le rispettive fasce orarie nonché le riprese video e fotografiche che avrebbero dimostrato la maggior presenza di assembramenti di persone nel tratto della pubblica via antistante l’esercizio della ricorrente. Sono richiamati anche due verbali di accertamento del 15 giugno 2021 per infrazioni relative alla raccolta differenziata dei rifiuti, alla mancanza di prodotti gastronomici tipici di altre località, alla mancata tracciabilità dei fornitori e alle inadeguate modalità di conservazione di alcuni alimenti.

La ricorrente deduce i seguenti motivi di gravame:

I) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 del Regolamento comunale di polizia annonaria. Carenza di motivazione per insufficienza e contraddittorietà. Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e conseguente travisamento della norma violata, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di proporzionalità. Annullabilità dell’intero procedimento”.

Non sarebbero stati allegati elementi atti a ricondurre le criticità evidenziate nella motivazione dell’atto alla responsabilità del gestore del locale.

II) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 del Regolamento comunale di polizia annonaria. Carenza di motivazione per insufficienza e contraddittorietà. Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e conseguente travisamento della norma violata, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di proporzionalità. Annullabilità dell’intero procedimento”.

L’unica contestazione mossa alla ricorrente non potrebbe giustificare di per sé l’adozione di misure assai gravose.

III) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 del Regolamento comunale di polizia annonaria. Violazione dei principi del giusto procedimento. Eccesso di potere. Travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia grave e manifesta. Lesione della libertà costituzionale del diritto di impresa. Annullabilità dell’intero procedimento”.

Si contesta l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.

IV) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 del Regolamento comunale di polizia annonaria. Violazione dei principi del giusto procedimento. Incompetenza del redattore dell’ordinanza e conseguente travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Lesione della libertà costituzionale del diritto di impresa. Annullabilità dell’intero procedimento”.

Non competerebbe al Dirigente comunale l’adozione di misure a tutela della pubblica sicurezza e incolumità.

V) “Violazione e/o falsa applicazione di legge ex d.l. 201/2012 (cd. manovra salva-Italia), convertito nella legge 214/2011. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex art. 3 d.l. 223/2006 (cd. decreto Bersani), convertito nella legge 248/2006. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 2 e 11, d.lgs. 114/1998. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 41 e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex art. 1, d.l. 1/2012, convertito nella legge 27/2012. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 3 e 7, l. 241/1990. Eccesso di potere per illogicità manifesta e/o sviamento della causa tipica e/o carenza di istruttoria e/o travisamento dei presupposti di fatto e/o difetto di motivazione e/o disparità di trattamento”.

Si denuncia la violazione della normativa in materia di liberalizzazione delle attività commerciali.

In conclusione, la ricorrente propone anche una domanda di risarcimento dei danni derivanti dalla sospensione e successiva chiusura anticipata dell’attività commerciale nonché dei danni di immagine e di avviamento provocati da tali misure.

Con il decreto monocratico n. 151 del 3 luglio 2021, è stata accolta l’istanza di tutela cautelare provvisoria, facendo tuttavia salva la prescrizione di chiusura dell’esercizio alle ore 21.00. L’istanza di modifica della misura cautelare è stata respinta con il decreto n. 161 del 9 luglio 2021.

Costituitosi in resistenza, il Comune di Genova controdeduce ai motivi di impugnazione, concludendo per il rigetto del ricorso e dell’istanza risarcitoria.

L’istanza cautelare accedente al ricorso introduttivo è stata accolta con l’ordinanza n. 200 del 30 luglio 2021 che, in punto fumus boni iuris , evidenziava l’assenza di responsabilità del gestore del locale in merito alle condotte svoltesi sul suolo pubblico nonché le specifiche azioni poste in essere dalla ricorrente per evitare che gli avventori producessero schiamazzi nelle ore notturne.

Quindi, con provvedimento dirigenziale ex art. 9 t.u.l.p.s. notificato all’interessata il 26 novembre 2021, il Comune di Genova ha disposto, quale prescrizione aggiuntiva al titolo autorizzativo per la gestione dell’esercizio commerciale, l’anticipazione dell’orario di chiusura alle 23.30 di ogni venerdì, sabato, domenica e giorno prefestivo e festivo, con la sola eccezione della notte di capodanno, fino al 31 gennaio 2022. La motivazione di tale provvedimento evidenzia l’esigenza di conciliare il fenomeno della movida con “ le esigenze di tutela di quiete pubblica e salute dei residenti ”: avendo accertato che “ la maggior presenza di assembramenti di persone ed i fenomeni incivili e molesti che ne conseguono ricomprendono, tra gli altri, il tratto antistante l’ubicazione dell’esercizio ” della ricorrente e che “ i rumori provocati dagli avventori fuori dal locale si protraggono sino a tarda notte ”, l’Amministrazione ha ritenuto che esistesse un “ concreto legame ” tra l’esercizio dell’attività commerciale in questione e le lamentate problematiche di disturbo della quiete pubblica tale da giustificare una misura cautelare, in attesa dell’adozione del provvedimento definitivo, di riduzione dell’orario di apertura del locale medesimo.

L’interessata ha impugnato il provvedimento suddetto con ricorso per motivi aggiunti notificato e depositato il 7 dicembre 2021.

Questi i motivi di gravame:

VI) “Violazione e/o elusione del giudicato cautelare ex art. 21 septies , legge n. 241/1990. Eccesso di potere per sviamento della causa tipica”.

Il Comune avrebbe inteso eludere il giudicato cautelare formatosi sulla citata ordinanza di sospensione del precedente provvedimento di chiusura anticipata del locale della ricorrente.

VII) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9, 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 21 quater della l. n. 241/1990. Carenza di motivazione per insufficienza e contraddittorietà. Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e conseguente travisamento della norma violata, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di proporzionalità. Annullabilità dell’intero procedimento”.

La ricorrente ribadisce che nessuna responsabilità potrebbe essere ascritta al gestore del locale per gli assembramenti di persone e gli schiamazzi nella pubblica via.

VIII) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9, 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione dei principi del giusto procedimento. Eccesso di potere. Travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia grave e manifesta. Lesione della libertà costituzionale del diritto di impresa. Annullabilità dell’intero procedimento”.

Si contesta nuovamente l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.

IX) “Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 9, 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 50 e 54 T.U.E.L. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione dei principi del giusto procedimento. Incompetenza del redattore dell’ordinanza e conseguente travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Lesione della libertà costituzionale del diritto di impresa. Annullabilità dell’intero procedimento”.

La ricorrente ripropone le censure di incompetenza già sollevate con il quarto motivo del ricorso introduttivo.

X) “Violazione e/o falsa applicazione di regolamento ex art. 5 del Regolamento di polizia annonaria del Comune di Genova. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex art. 9 della l. n. 447/1995. Violazione dei principi del giusto procedimento. Incompetenza del redattore dell’ordinanza e conseguente travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Lesione della libertà costituzionale del diritto di impresa. Annullabilità dell’intero procedimento”.

L’adozione di una misura comportante la riduzione dell’orario di esercizio dell’attività commerciale sarebbe spettata, in ogni caso, alla competenza del Sindaco e non del Dirigente comunale.

XI) “Violazione e/o falsa applicazione di legge ex d.l. 201/2012 (cd. manovra salva-Italia), convertito nella legge 214/2011. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex art. 3, d.l. 223/2006 (cd. decreto Bersani), convertito nella l. 248/2006. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 2 e 11, d.lgs. 114/1998. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 41 e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex art. 1, d.l. 1/2012, convertito nella l. 27/2012. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 3 e 7, l. 241/1990. Eccesso di potere per illogicità manifesta e/o sviamento della causa tipica e/o carenza di istruttoria e/o travisamento dei presupposti di fatto e/o difetto di motivazione e/o disparità di trattamento”.

La ricorrente denuncia la violazione delle disposizioni che prevedono la competenza legislativa statale esclusiva in materia di limitazioni degli orari degli esercizi commerciali.

In conclusione, la ricorrente reitera la domanda di risarcimento dei danni cagionati dalla prescrizione di chiusura anticipata.

Con il decreto monocratico n. 329 del 9 dicembre 2021, è stata parzialmente accolta la nuova istanza di tutela cautelare provvisoria, limitatamente alla sospensione dell’esecuzione dell’ordinanza impugnata con motivi aggiunti nella parte in cui non stabilisce l’orario di chiusura dell’esercizio della ricorrente alle ore 1.00.

Con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato e depositato il 7 gennaio 2022, l’esponente ha denunciato i seguenti vizi di legittimità emersi a seguito dell’accesso documentale:

XII) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9, 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione della l. n. 447/1995 e del d.P.C.M. 1/3/1991. Carenza di motivazione per insufficienza e contraddittorietà. Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e conseguente travisamento della norma violata, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di proporzionalità. Annullabilità dell’intero procedimento”.

La documentazione inerente all’attività di controllo svolta dal personale della polizia locale confermerebbe che le riscontrate problematicità non sono riconducibili all’attività commerciale svolta dalla ricorrente.

Con l’ordinanza n. 10 del 13 gennaio 2022, sono state confermate le misure cautelari disposte con il decreto monocratico n. 329/2021.

In seguito, con ordinanza dirigenziale del 31 gennaio 2022, il Comune di Genova ha disposto, quale prescrizione aggiuntiva all’autorizzazione commerciale, che l’esercizio della ricorrente osservasse l’orario di chiusura fissato alle ore 1.00 di ogni sabato, domenica e giorno festivo, fino al provvedimento definitivo da adottarsi all’esito dell’istruttoria e del giudizio amministrativo pendente. Con successivo atto del 18 febbraio 2022, l’orario di chiusura è stato posticipato, in via dichiaratamente sperimentale, alle ore 2.00 fino al successivo 6 marzo. Infine, non essendo state segnalate nuove situazioni di disturbo, la chiusura alle ore 2.00 è stata confermata con atto del 11 marzo 2022.

L’interessata ha impugnato l’ordinanza del 31 gennaio 2022 con un terzo ricorso per motivi aggiunti notificato e depositato il 23 marzo 2022, denunciando i seguenti vizi di legittimità:

XIII) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59 c.p.a. Violazione e/o falsa applicazione ed elusione delle ordinanze cautelari del TAR Liguria nn. 5/2022 e 10/2022. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9, 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione della l. n. 447/1995 e del d.P.C.M. 1/3/1991. Carenza di motivazione per insufficienza e contraddittorietà. Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e conseguente travisamento della norma violata, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di proporzionalità”.

Sarebbero stati violati i provvedimenti cautelari di questo Tribunale che, avendo fissato alle ore 1.00 la chiusura del locale fino al 31 gennaio 2022, escludevano implicitamente la possibilità di ridurre l’orario di apertura oltre tale data.

XIV) “Violazione propria ed in via derivata. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9, 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7, e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione e/o falsa applicazione della l. n. 447/1995 e del d.P.C.M. 1/3/1991. Carenza di motivazione per insufficienza e contraddittorietà. Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto e conseguente travisamento della norma violata, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di proporzionalità. Annullabilità dell’intero procedimento”.

La nuova ordinanza dirigenziale sarebbe affetta, in via propria e derivata, dai medesimi vizi dei provvedimenti già impugnati.

XV) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 9, 10 e 14, r.d. n. 773/1931. (TULPS) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione dei principi del giusto procedimento. Eccesso di potere. Travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia grave e manifesta. Lesione della libertà costituzionale del diritto di impresa. Annullabilità dell’intero procedimento”.

La ricorrente solleva ancora una volta la censura inerente all’omessa comunicazione di avvio del procedimento.

XVI) “Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 9, 10 e 14, r.d. n. 773/1931 (TULPS). Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 50 e 54 T.U.E.L. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 21 quater della l. n. 241/1990. Violazione dei principi del giusto procedimento. Incompetenza del redattore dell’ordinanza e conseguente travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Lesione della libertà costituzionale del diritto di impresa. Annullabilità dell’intero procedimento”.

La ricorrente ripropone le censure inerenti all’incompetenza del Dirigente comunale.

XVII) Violazione e/o falsa applicazione di regolamento ex art. 5 del Regolamento di polizia annonaria del Comune di Genova. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex art. 9 della l. n. 447/1995. Violazione dei principi del giusto procedimento. Incompetenza del redattore dell’ordinanza e conseguente travisamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento, ingiustizia grave e manifesta. Violazione del principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Lesione della libertà costituzionale del diritto di impresa. Annullabilità dell’intero procedimento”.

Ripropone le censure già sollevate con il motivo X).

XVIII) “Violazione e/o falsa applicazione di legge ex d.l. 201/2012 (c.d. manovra salva-Italia), convertito nella legge 214/2011. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex art. 3, d.l. 223/2006 (c.d. decreto Bersani), convertito nella l. 248/2006. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 2 e 11, d.lgs. 114/1998. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 41 e 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex art. 1, d.l. 1/2012, convertito nella l. 27/2012. Violazione e/o falsa applicazione di legge ex artt. 3 e 7, l. 241/1990. Eccesso di potere per illogicità manifesta e/o sviamento della causa tipica e/o carenza di istruttoria e/o travisamento dei presupposti di fatto e/o difetto di motivazione e/o disparità di trattamento”.

Ripropone le censure già sollevate con il motivo XI).

In conclusione, la ricorrente reitera la domanda di risarcimento dei danni conseguenti dalla chiusura anticipata del locale.

In prossimità dell’udienza di trattazione, le parti in causa hanno depositato memorie ad ulteriore illustrazione delle proprie tesi e confutazione delle difese avversarie. La difesa comunale ha anche preso posizione nel senso dell’improcedibilità del ricorso principale e dell’infondatezza dei motivi aggiunti.

Gli stessi atti gravati con motivi aggiunti nel primo giudizio sono stati impugnati con autonomo ricorso notificato e depositato il 7 dicembre 2021 (r.g. n. 840 del 2021) e con due ricorsi per motivi aggiunti.

Le pretese e le censure di parte ricorrente riproducono pedissequamente quelle già esaminate. Anche le tesi difensive dell’Amministrazione, l’ iter processuale e il contenuto delle misure cautelari sono sostanzialmente identici a quelli del primo giudizio.

I due ricorsi, quindi, sono stati chiamati alla pubblica udienza del 27 aprile 2022 e, all’esito, sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1) In ragione dell’evidente rapporto di connessione soggettiva e oggettiva, i ricorsi in epigrafe vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2) Con il ricorso n. 483 del 2021, la ricorrente ha impugnato l’ordinanza dirigenziale del 18 giugno 2021 con cui il Comune di Genova, nell’esercizio del potere di cui all’art. 10 t.u.l.p.s., aveva sospeso per trenta giorni l’autorizzazione commerciale relativa ad un bar/birreria ubicato nel centro storico cittadino e disposto la chiusura anticipata dello stesso locale (alle ore 21.00) nei sei mesi successivi.

2.1) In via preliminare, va disattesa l’eccezione di improcedibilità del ricorso sollevata dalla difesa comunale la quale rileva che il provvedimento impugnato è stato sostituito da una nuova ordinanza dirigenziale adottata nel corso del giudizio e, comunque, avrebbe esaurito la propria efficacia temporale.

Parte ricorrente, tuttavia, ha proposto anche la domanda di risarcimento dei danni da provvedimento illegittimo, sicché l’interesse all’accertamento dell’illegittimità della gravata ordinanza dirigenziale, anche se ormai deprivata di attitudine concretamente lesiva, permane in funzione risarcitoria.

2.2) E’ fondata e assorbente, per le ragioni anticipate in sede cautelare, la censura sollevata con il primo motivo di gravame relativamente all’insussistenza di profili di responsabilità del gestore dell’esercizio commerciale atti a giustificare la sospensione del titolo autorizzativo.

La regola generale di cui all’art. 10 t.u.l.p.s. prevede che l’abuso delle autorizzazioni di polizia da parte del titolare possa comportarne la revoca o la sospensione.

L’esercizio di tale potere implica l’accertamento in ordine a violazioni delle norme primarie di settore ovvero delle modalità di svolgimento del servizio determinate dalle fonti sub-primarie che, sulla base di valutazioni discrezionali afferenti la gravità o la reiterazione della condotta, siano ritenute idonee a configurare un uso anomalo del titolo e, quindi, un abuso da parte del titolare dell’autorizzazione.

Va mantenuta ferma, pertanto, la linea di confine tra il potere di sospensione ex art. 10 t.u.l.p.s., che può essere esercitato dai Comuni nelle ipotesi di abuso dell’autorizzazione, e l’analogo potere attribuito al Questore dall’art. 100 t.u.l.p.s. nel caso in cui il pubblico esercizio, anche indipendentemente dalla violazione delle norme di settore, diventi causa oppure occasione di fenomeni pericolosi per l’ordine pubblico o la sicurezza dei consociati.

2.3) Ciò premesso, occorre rilevare che le infrazioni amministrative richiamate nel contesto del provvedimento impugnato non costituiscono presupposto delle misure applicate nei confronti della titolare dell’autorizzazione: come rileva in modo inequivoco la motivazione dell’ordinanza, essa è volta a contrastare gli inconvenienti legati al fenomeno della movida notturna (descritti come concentrazione di un elevato numero di persone in zone circoscritte che, anche a causa dell’abuso di bevande alcoliche, disturbano il riposo degli abitanti fino a tarda ora) e persegue l’obiettivo di “ contribuire, con altre misure di controllo e presidio del territorio, a diminuire gli assembramenti indiscriminati, molesti ed incivili ”.

I riferimenti a specifiche violazioni amministrative assolvono, quindi, una funzione essenzialmente descrittiva e non costituiscono il perno della motivazione dell’impugnato provvedimento la cui ratio si identifica con l’esigenza di contrastare gli assembramenti e gli schiamazzi notturni.

In ogni caso, tali riferimenti non risulterebbero idonei a giustificare le misure applicate nella fattispecie, considerando che si tratta di violazioni non reiterate né connotate ictu oculi da particolare gravità e, comunque, perché la motivazione dell’atto non spende alcun argomento per ricondurre le condotte contestate all’ipotesi di abuso del titolo.

2.4) Nel merito, l’Amministrazione procedente si è sostanzialmente limitata a descrivere gli inconvenienti cagionati dal fenomeno della movida notturna che la presenza del locale della ricorrente (e di altri esercizi ubicati in determinate zone del centro storico cittadino) contribuirebbe a favorire, senza evidenziare responsabilità del gestore al riguardo, non essendo stata indicata nel contesto dell’atto l’esistenza di fonti di disturbo all’interno del locale o negli spazi esterni (di fatto non utilizzati) di pertinenza dello stesso, ma esclusivamente nella pubblica via antistante tale esercizio, ossia in un contesto spaziale estraneo al dovere di vigilanza del gestore.

La difesa comunale richiama, a tale riguardo, l’art. 32, comma 2, del regolamento di polizia urbana, in forza del quale è fatto obbligo ai titolari ed ai gestori degli esercizi pubblici di somministrazione “ di vigilare affinché all’uscita dei locali i frequentatori evitino comportamenti dai quali possano derivare rumori e disturbi alle persone nelle fasce orarie ” notturne, ma tale previsione non può comportare anche l’obbligo del gestore di intervenire nei confronti delle persone, provenienti o meno dal suo locale, che stazionino nella pubblica via.

Occorre anche precisare che il precedente giurisprudenziale richiamato dalla difesa comunale (Cons. Stato, sez. I, parere 19 luglio 2021, n. 1245) non è conferente in quanto concerne il diverso caso di un’ordinanza sindacale contingibile e urgente adottata ai sensi dell’art. 9 della legge n. 447/1995 con cui, sulla base di rilievi fonometrici eseguiti all’interno delle abitazioni sovrastanti il locale interessato, era stato anticipato l’orario di chiusura di un bar, ubicato in un’area cittadina non interessata da fenomeni di aggregazione notturna, che effettuava piccoli intrattenimenti musicali.

2.5) Per tali ragioni, assorbite le ulteriori censure dedotte dalla ricorrente, l’ordinanza dirigenziale del 18 giugno 2021 è illegittima e deve essere annullata.

3) Con il primo ricorso per motivi aggiunti e con il ricorso n. 840 del 2021, è stato impugnato il provvedimento di natura cautelare e interinale del 26 novembre 2021 con cui il Comune di Genova, nel perseguimento delle stesse finalità sottese alla precedente ordinanza, ha disposto l’anticipazione alle 23.30 dell’orario di chiusura dell’esercizio della ricorrente per alcuni giorni la settimana.

In questo caso, la chiusura anticipata del locale è stata configurata dall’Amministrazione procedente quale prescrizione aggiuntiva all’autorizzazione di polizia per l’esercizio dell’attività commerciale, ai sensi dell’art. 9 t.u.l.p.s.

3.1) Anche questa impugnativa non è divenuta improcedibile per effetto della sopravvenienza di altre prescrizioni di chiusura anticipata del locale, poiché la ricorrente ha proposto la domanda di risarcimento dei danni e, in conseguenza, conserva interesse all’accertamento dell’illegittimità del provvedimento impugnato.

3.2) Non è fondata la censura secondo cui l’impugnato provvedimento sarebbe nullo per violazione o elusione del giudicato cautelare formatosi sull’ordinanza n. 200 del 2021, con cui la Sezione aveva sospeso l’efficacia del precedente provvedimento di chiusura anticipata alle ore 21.00.

Infatti, pur perseguendo le stesse finalità, l’ordinanza dirigenziale gravata con motivi aggiunti non ha un contenuto dispositivo identico a quello del provvedimento già sospeso in sede cautelare e, soprattutto, costituisce esercizio di un potere diverso, essendo stata adottata ai sensi dell’art. 9 (e non dell’art. 10) t.u.l.p.s.

Non si ravvisano, pertanto, i presupposti per la declaratoria di nullità ex art. 21 septies della legge n. 241 del 1990.

3.3) Per le ragioni già evidenziate sub 2), sono fondate, invece, le censure dedotte con il secondo motivo aggiunto in ordine all’assenza di profili di responsabilità del gestore del locale per gli inconvenienti cagionati dagli assembramenti di persone nella pubblica via e non all’interno del locale o nello spazio immediatamente antistante.

Parte ricorrente, peraltro, richiama il divieto di vendita di bevande da asporto dopo le ore 24.00 in vigore dal mese di giugno del 2021 e l’assenza di violazioni di tale divieto: trattandosi di circostanze non contestate dalla controparte, non è dato comprendere come gli schiamazzi prodotti dai bevitori di bevande alcoliche possano essere ricondotti, almeno per quanto concerne la fascia notturna, ai clienti del locale che stazionano nei suoi pressi.

Tanto più che la ricorrente documenta di essersi avvalsa, in forza di contratto stipulato con un istituto di vigilanza, di addetti ai servizi di controllo che avevano anche il compito di “ evitare schiamazzi nelle ore notturne ”.

Infine, la diagnosi di illegittimità dell’atto non può essere evitata in ragione dell’intervenuto esercizio, nel caso di specie, del potere di cui all’art. 9 t.u.l.p.s. (anziché di quello previsto dall’art. 10 dello stesso testo unico) che prevede la possibilità di apporre prescrizioni all’autorizzazione di polizia nel pubblico interesse, essendo evidente il carattere sostanzialmente sanzionatorio della misura applicata nei confronti della ricorrente (e di altri operatori commerciali del centro storico) la cui attività è stata posta in diretta correlazione con le criticità della movida .

3.4) Per tali ragioni, assorbite le ulteriori censure dedotte dalla ricorrente, anche l’ordinanza dirigenziale del 26 novembre 2021 è meritevole di annullamento.

4) Ravvisandosi un rapporto di presupposizione-consequenzialità immediata tra l’ordinanza suddetta e quella del 31 gennaio 2022 che, in via dichiaratamente sperimentale e interinale, ha posticipato alle ore 1.00 la chiusura del locale della ricorrente, quest’ultima è viziata per illegittimità derivata dalla prima.

5) Ai fini dello scrutinio della domanda risarcitoria proposta dalla parte ricorrente, devono essere considerati i periodi che vanno:

- dalla sospensione dell’autorizzazione commerciale alla concessione della prima tutela cautelare provvisoria che ha comportato la riapertura del locale con orario fino alle 21.00 (dal 18 giugno al 13 luglio 2021);

- da quest’ultima data fino a quella dell’ordinanza cautelare n. 200/2021 che ha consentito l’apertura del locale con il precedente orario (dal 14 al 30 luglio 2021);

- dalla nuova ordinanza ex art. 9 t.u.l.p.s. che ha anticipato l’orario di chiusura alle 23.30 fino al decreto monocratico n. 329/2021 che ha stabilito la chiusura del locale alle ore 1.00 (dal 26 novembre al 9 dicembre 2021);

- da quest’ultima data fino alla nuova ordinanza che ha confermato la chiusura alle ore 1.00 (dal 10 dicembre 2021 al 31 gennaio 2022);

- fino all’introduzione, dapprima in via sperimentale e poi definitiva, dell’orario di chiusura alle 2.00 (dal 1° febbraio 2022 alla data odierna).

5.1) Per quanto concerne il primo periodo, sussistono i presupposti per l’accoglimento, nei limiti di seguito indicati, della domanda di risarcimento dei danni.

Infatti, una volta acclarata l’illegittimità dell’impugnata ordinanza ex art. 10 t.u.l.p.s., è innegabile il nesso eziologico fra tale provvedimento e il danno lamentato dalla ricorrente, rappresentato dalla perdita di ricavi nel periodo di chiusura forzata dell’esercizio, poiché non risultano altri fattori causali assorbenti o concorrenti che avrebbero eventualmente impedito di proseguire regolarmente l’attività commerciale.

Peraltro, trattandosi di una birreria che opera nelle ore serali e notturne, non può convenirsi con la prospettazione della difesa comunale secondo cui la ricorrente avrebbe potuto contenere il danno cagionato dalla riduzione dell’orario di chiusura attraverso la corrispondente anticipazione dell’orario di apertura, poiché tale soluzione avrebbe implicato una radicale trasformazione della tipologia di attività commerciale.

Per quanto concerne l’elemento soggettivo, in assenza di profili di incertezza del quadro normativo di riferimento e di contrasti giurisprudenziali in materia, non si ravvisano circostanze idonee a rendere scusabile l’operato dell’Amministrazione.

Parte ricorrente, infine, ha fornito un principio di prova in ordine al quantum del pregiudizio sofferto, dimostrando che, sulla base dei dati emergenti dal registro dei corrispettivi dei mesi di giugno e luglio del 2020, i ricavi medi giornalieri ammontavano alla somma di € 630,00: il lucro cessante di cui si chiede il risarcimento andrebbe conseguentemente determinato nell’importo di € 10.710,00 per i diciassette giorni di chiusura dell’esercizio commerciale.

Peraltro, stante l’estrema difficoltà di calcolare le minori spese per l’acquisto di materie prime e per i consumi che andrebbero defalcate dai ricavi, non risulta possibile pervenire ad un’esatta quantificazione, cosicché il danno può essere valutato in via equitativa ex art. 1226 c.c. e prudenzialmente liquidato nell’importo di € 6.500,00, pari al 60% circa dei ricavi che avrebbero potuto essere conseguiti nel periodo di chiusura dell’esercizio.

5.2) Quanto al successivo periodo di due settimane durante il quale l’esercizio commerciale ha osservato l’orario di chiusura anticipato alle 21.00, la pretesa risarcitoria non può essere accolta in quanto la ricorrente si è limitata a dichiarare che almeno il 70% delle consumazioni avviene dopo tale orario, senza fornire elementi a comprova di tale allegazione (quali, ad esempio, gli scontrini fiscali) né quantificare le ore complessive di mancata apertura del locale.

5.3) Per le stesse ragioni, la domanda risarcitoria non può trovare accoglimento in relazione ai successivi periodi nei quali la ricorrente è stata costretta, per effetto di provvedimenti sopravvenuti, ad osservare ulteriormente un orario di chiusura anticipato, dapprima alle ore 23.30 e successivamente alle ore 1.00.

Infatti, il compiuto assolvimento dell’onere probatorio quanto alla effettiva entità dei pregiudizi economici da risarcire avrebbe implicato, in primo luogo, la quantificazione delle ore di mancata apertura del locale rispetto all’orario precedentemente osservato, onde determinare l’effettiva incidenza delle ordinanze dichiarate illegittime sull’esercizio della specifica attività commerciale.

In assenza di tali elementi, la semplice dimostrazione della contrazione dei ricavi rispetto agli esercizi precedenti non è sufficiente a dimostrare l’entità del pregiudizio, non potendosi escludere l’esistenza di altri fattori commerciali che abbiano concorso a determinare tali risultati.

5.4) Infine, non essendo stati allegati elementi di prova atti a dimostrare un’effettiva perdita di credibilità dell’esercizio commerciale presso il mercato di riferimento, non può trovare accoglimento la (generica) domanda di risarcimento dei danni all’immagine, di avviamento e di concorrenza.

6) Le spese dei giudizi riuniti seguono la soccombenza sostanziale e sono equitativamente liquidate in dispositivo.