TAR Bolzano, sez. I, sentenza 2023-04-26, n. 202300135

Pubblicato il 26/04/2023

N. 00135/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00278/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di Bolzano

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 278 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
A Service S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati G Z, F S e C B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Brunico, Piazza Gilm, n. 2;

contro

Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A R, J S, L P, P G e J P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la propria Avvocatura, in Bolzano, Piazza Silvius Magnago, n. 1;
Comune di Bolzano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gudrun Agostini, Alessandra Merini e Bianca Maria Giudiceandrea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la propria Avvocatura, in Bolzano, Vicolo Gumer, n. 7;

nei confronti

Podini S.p.a. società unipersonale e Twentyone S.r.l., ciascuna in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , entrambe rappresentate e difese dagli avvocati Alberto Arrigo Gianolio, Nausicaa Mall e Dieter Schramm, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio di questi ultimi due, in Brunico, Via Duca Sigismondo, n. 1;

per l'ottemperanza

quanto al ricorso introduttivo:

- alle sentenze del TRGA di Bolzano n. 157/2019 e n. 104/2021, quali confermate in toto dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 8564/2022, depositata in data 6 ottobre 2022, e per la conseguente dichiarazione d’invalidità e/o inefficacia per elusione del giudicato:

- della deliberazione della Giunta Provinciale n. 752 del 18.10.2022 avente per oggetto: “ rimozione dei vizi delle procedure amministrative accertati dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 6 ottobre 2022, n. 8564 – Pres. Montedoro, Est. Lobis sul caso Twenty ”;

- del provvedimento del Comune di Bolzano, prot. n. 0292304/2022 del 25.10.2022, avente ad oggetto: “ Centro Commerciale Twenty. Sentenza del Consiglio di Stato n. 8564/2022. Provvedimento di sospensione del procedimento avviato con nota dd. 17.10.2022 (prot. Com. 283835) per la dichiarazione di decadenza delle SCIA per le attività commerciali e per la revoca delle licenze di pubblico esercizio attivate presso la struttura Twenty ampliata in forza della concessione edilizia 114/2014 e sue varianti avviato con nota di data 17 ottobre 2022 prot. 283835 ”;

- di ogni ulteriore atto richiamato, presupposto e/o conseguente, ivi compresa, per quanto occorra, la determinazione, non nota alla ricorrente, del c.d. “Tavolo tecnico” composto da responsabili del Comune di Bolzano e della Provincia, nominati dalle rispettive Giunte;

ovvero, in subordine, previa conversione del rito dell'ottemperanza in quello ordinario, ai sensi dell'art. 32, comma 2, cod. proc. amm., per l’annullamento degli atti amministrativi anzidetti, previa sospensione cautelare dei relativi effetti;

quanto ai motivi aggiunti presentati il 17.3.2023:

anche per la conseguente dichiarazione di invalidità e/o inefficacia per elusione del giudicato

- della deliberazione della Giunta Provinciale n. 29 del 10.1.2023 avente per oggetto: “ Rimozione dei vizi delle procedure amministrative accertati dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 6 ottobre 2022, n. 8564 – Pres. Montedoro, Est. Lobis sul caso Twenty – sospensione del termine di 180 giorni fissato con la deliberazione della Giunta provinciale n. 752 del 2022 ”, notificata in data 12.1.2023;

- di ogni ulteriore atto richiamato, presupposto e/o conseguente ivi compresa, per quanto occorra, la determinazione, non nota alla ricorrente, del c.d. “Tavolo tecnico” composto da responsabili del Comune di Bolzano e Provincia nominati dalle rispettive Giunte.

ovvero, in subordine, previa conversione del rito dell'ottemperanza in rito ordinario, ai sensi dell'art. 32 comma 2, cod. proc. amm., per l'annullamento degli atti amministrativi anzidetti;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia autonoma di Bolzano, del Comune di Bolzano e di Podini S.p.a. società unipersonale e Twentyone S.r.l.;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 aprile 2023 la dott.ssa Alda Dellantonio e uditi per le parti i difensori come riportato nel verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso all’esame, proposto ai sensi degli articoli 112 e seguenti cod. proc. amm., A chiede a questo TRGA di dichiarare inefficaci e invalidi i provvedimenti indicati nell’epigrafe del ricorso, poiché elusivi delle sentenze n. 157/2019 e n. 104/2021 di questo TRGA, confermate dal Consiglio di Stato con propria pronuncia n. 8564/2022. Chiede, inoltre, che sia ordinata alle Amministrazioni resistenti l’adozione delle misure necessarie a ottemperare alle medesime sentenze, intimando alle società controinteressate l’immediata chiusura del centro commerciale Twenty, con la nomina di un commissario ad acta dotato di pieni poteri per svolgere tutti gli adempimenti necessari in caso di ulteriore inerzia amministrativa. In subordine, previa conversione nel rito ordinario, A domanda, oltre alla loro sospensione cautelare, l’annullamento dei medesimi provvedimenti perché illegittimi.

2. Per la piena comprensione della vicenda dedotta in lite giova ripercorrerne, seppure in sintesi estrema, i tratti salienti (come emergono dalle sentenze e dalla documentazione che le parti hanno versato agli atti del giudizio) calati nel peculiare contesto normativo in cui si sono svolti.

3. Nel generale contesto di una disciplina urbanistica orientata, a quell'epoca, a vietare tout court l’insediamento del commercio al dettaglio nelle zone produttive, fatta eccezione per la vendita delle merci cd. ingombranti e poche altre circoscritte deroghe comunque contenute entro rigorosi limiti (art. 44- ter L.P. n. 13/1997, come inserito dall’art. 13, comma 3, L.P. n. 3/2007), il legislatore provinciale, con il comma 2 del medesimo art. 13 cit., aveva introdotto al comma 1 dell’art. 44- bis della L.P. n. 13/1997 la previsione di “ zone produttive con destinazione particolare” , tra le quali vi era “la zona per la realizzazione a Bolzano di un centro commerciale di rilievo provinciale”. In essa il commercio al dettaglio era ammesso senza limitazioni (art. 44- ter , comma 4, lett. d), L.P. 13/1997, nel testo introdotto dall’art. 13, comma 3, L.P. n. 3/2007). In altri termini, il legislatore provinciale dell’epoca, se da un lato aveva riproposto, come regola, il divieto generalizzato (già contemplato dalla disciplina previgente) di radicare il commercio al dettaglio nelle zone produttive, con conseguente impossibilità di insediare sul territorio della Provincia le grandi strutture di vendita nella forma del centro commerciale, dall’altro lato aveva previsto anche la sua eccezione, con la previsione di un’unica zona produttiva a destinazione particolare, destinata a ospitare l’altrettanto unico centro commerciale d’interesse cd. provinciale.

3.1. È utile precisare che il divieto generalizzato di insediare attività di vendita al dettaglio nelle zone produttive - salve le limitate eccezioni alle quali si è fatto cenno, compreso tra esse l’unico centro commerciale ammesso sul territorio provinciale - è stato attenuato nel corso del tempo, sotto la spinta della sentenza n. 38/2013 della Corte costituzionale. Il Giudice delle Leggi aveva, infatti, dichiarato l’illegittimità costituzionale, perché invasivo della competenza riservata al legislatore nazionale in materia di concorrenza, dell’art. 5 della L.P. n. 7/2012, norma che, nel contesto di un intervento del legislatore locale volto a liberalizzare l’attività commerciale, aveva mantenuto il divieto d’insediamento del commercio al dettaglio nelle zone produttive, con l’eccezione delle limitate deroghe, nella sostanza già contemplate dalla disciplina previgente.

3.2. In seguito a quella pronuncia, il legislatore provinciale aveva dato l’abbrivio a un tormentato iter di produzione normativa riguardante le aree produttive, volta progressivamente a coniugare, nel rispetto del diritto unionale (Direttiva Bolkestein) e di quello nazionale (art. 31, DL 201/2011 e ss. mod.), i principi in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, con superiori interessi della collettività connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali. L’art. 31, comma 2 del D.L. 201/2011, convertito nella L. 241/2012, come novellato nel 2013 e nel 2014, aveva, infatti, attribuito al legislatore provinciale il potere di stabilire restrizioni territoriali all’insediamento delle attività commerciali, quando ciò fosse necessario al perseguimento di politiche di protezione dell’ambiente urbano che include – come ha autorevolmente affermato la Corte di Giustizia UE (sentenza del 30.1.2018 nelle cause riunite C – 360/15 e C – 31/16) - l’assetto del territorio.

3.3. La disciplina del commercio al dettaglio in zona produttiva ha fatto registrare, dunque, tra gli interventi di maggior rilievo, la modifica dell’art. 44- ter della L.P. n. 13/1997 a opera dell’art. 3, comma 1, L.P. n. 3/2013, e poi dell’art. 44 L.P. n. 13/1997 nel testo introdotto dall’art. 8, comma 4, L.P. n. 10/2014, fino all’introduzione