TAR Milano, sez. II, sentenza 2020-01-31, n. 202000229

Pubblicato il 31/01/2020

N. 00229/2020 REG.PROV.COLL.

N. 02497/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2497 del 2018, proposto da
Parco Lombardo della Valle del Ticino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Magenta, via Isonzo n. 1;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato M L T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Milano, piazza Città di Lombardia;

nei confronti

Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

Comune di Milano non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a) della deliberazione del C.I.P.E. n. 7 del 28.02.2018, pubblicata in G.U. in data 31.07.2018, avente ad oggetto: “Programma delle Infrastrutture Strategiche (Legge n. 443 del 2001). Accessibilità Malpensa: collegamento tra la strada provinciale ex strada statale (S.S.) 11 “Padana Superiore” a Magenta e la Tangenziale ovest di Milano con variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto della S.S. 494 “Vigevanese” Abbiategrasso – Vigevano fino al ponte sul Fiume Ticino. Primo stralcio da Magenta a Vigevano, tratta A e Tratta C. Approvazione del progetto definitivo”;

b) del parere favorevole del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in merito all’approvazione del progetto definitivo dell’opera, espresso successivamente alla Conferenza dei Servizi conclusasi in data 14.12.2017;

c) del verbale di conclusione di Conferenza di Servizi del 14.12.2017, redatto dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

d) per quanto di ragione, del parere n. 327 del 29.07.2009 della Commissione tecnica VIA/VAS presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio;

e) di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso e conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e di Ministero per i Beni e le Attività Culturali e di Regione Lombardia e di Anas S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2019 il dott. A D M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Parco Lombardo della Valle del Ticino ha impugnato la deliberazione del C.I.P.E. n. 7 del 28.02.2018, che ha approvato il progetto definitivo del collegamento tra la strada provinciale ex strada statale S.S. 11 “Padana Superiore” a Magenta e la Tangenziale ovest di Milano con variante di Abbiategrasso e adeguamento in sede del tratto della S.S. 494 “Vigevanese” Abbiategrasso – Vigevano fino al ponte sul Fiume Ticino;
primo stralcio da Magenta a Vigevano, tratta A e tratta C. Il ricorrente censura l’atto, in quanto prevede la realizzazione di un intervento infrastrutturale stradale sul territorio di sua competenza.

L’ente premette che alla Conferenza di Servizi sul progetto definitivo stralcio in data 14.12.2017 non partecipava il Ministero dell’Ambiente e che nel corso di essa venivano acquisiti i pareri sfavorevoli espressi dal Parco Lombardo della Valle del Ticino, dalla Città Metropolitana di Milano, dal Comune di Milano, dal Parco Agricolo Sud Milano, dal Comune di Albairate, dal Comune di Cassinetta di Lugagnano e dal Comune di Cisliano. Ciò nonostante il C.I.P.E., con deliberazione n. 7 del 28.02.2018 (G.U. Serie Generale n. 176 del 31.07.2018), approvava il progetto definitivo riferito al 1° stralcio funzionale prioritario di attuazione relativo alle tratte A e C.

Contro il suddetto atto l’ente ha sollevato i seguenti motivi di ricorso.

A) Sulla valutazione d’impatto ambientale.

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 167 e 185 del d.lgs. n. 163/2006 – violazione e falsa applicazione direttive comunitarie 85/337ce e 97/11/ce – violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 42/04 - violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241/1990 - eccesso di potere per difetto di istruttoria – carenza motivazionale – mancata analisi dei flussi di traffico - mancata rinnovazione della V.I.A. a seguito di modifiche sostanziali al progetto preliminare.

Secondo il ricorrente l’approvazione del progetto definitivo si pone in netto contrasto con quanto stabilito dagli art. 167, comma 7, e 185, commi 4 e 5, del D.lgs. n. 163/2006, in tema di valutazione dell’impatto ambientale delle opere strategiche. Infatti la verifica di compatibilità ambientale presentata dall’A.N.A.S. in data 03.04.2003 (rispetto alla quale il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio ha espresso parere favorevole con prescrizioni in data 26.07.2005) - poi approvata con la deliberazione del CIPE n. 8/2008 - aveva ad oggetto la progettazione dell’intero intervento programmato e comprensivo del collegamento con la Tangenziale Ovest di Milano - tratta “B” (oggi cancellato dal progetto definitivo approvato). E’ evidente, pertanto, che già il semplice stralcio dal progetto definitivo della cd. tratta “B”, ritenuta prioritaria dal Ministero nel predetto parere favorevole rilasciato nel 2005, ha determinato la necessità di rinnovare l’intera procedura di valutazione ambientale in quanto il parere del Ministero dell’Ambiente ha analizzato l’opera nella sua interezza. A ciò aggiungasi che la tratta prioritaria non è stata soltanto stralciata dalla progettazione definitiva, ma è stata addirittura accantonata;
conferma ne è il fatto che nella stessa delibera del CIPE impugnata si parla della realizzazione della cd. tratta “B” in termini di mera eventualità (“…l’eventuale futura tratta B, inizialmente prevista nel progetto definitivo del 2008…”).

Sussistono inoltre, a detta del ricorrente, altre sostanziali modifiche alle restanti tratte approvate, che avrebbero reso necessaria una nuova VIA, tra le quali in particolare la cd. “Variante di Pontenuovo”, giammai contemplata nella valutazioni ambientali propedeutiche all’approvazione del progetto definitivo. Ulteriormente, lo stralcio della cd. tratta “B”, ritenuta prioritaria dal Ministero nel parere favorevole rilasciato nel 2005, è quanto mai anacronistico ed abbisognava di una motivazione specifica ed ulteriore rispetto a quella di carattere economico che giustificasse l’eliminazione della tratta ed esplicasse, altresì, le ragioni della mancata rinnovazione del procedimento di valutazione d’impatto ambientale anche sotto il profilo dell’analisi dei flussi di traffico. Nella specie tanto non è avvenuto, con conseguente illegittimità dell’atto gravato.

Parimenti illegittima, inoltre, secondo il ricorrente, risulta la mancata ottemperanza alle prescrizioni di carattere paesaggistico che sono state impartite con l’approvazione del progetto preliminare. In particolare, nella menzionata delibera n. 7/2008, si riteneva necessario che il progetto definitivo sviluppasse una progettazione paesistica particolareggiata di alcuni ambiti di elevato pregio e sensibilità paesistica interferiti dalla nuova infrastruttura. Ebbene, come diffusamente evidenziato nell’allegata perizia tecnica, tali prescrizioni non sarebbero state in alcun modo ottemperate atteso che tra gli elaborati progettuali non risulta alcuna documentazione per l’analisi di tipo paesistico che tenga conto sia dei rilievi al progetto di cui ai precedenti pareri sia degli ulteriori vincoli paesaggistici nel frattempo intercorsi. Le inadempienze, peraltro, sono confermate dal Ministero dei Beni e le Attività Culturali il quale, con nota del 16 febbraio 2018 (espressamente richiamata nella delibera gravata), asserisce espressamente che “non risultano recepite le prescrizioni allora formulate ai fini dell’inserimento paesaggistico dell’opera”.

II. Violazione e falsa applicazione della l.r. n. 31/2014 – violazione e falsa applicazione della L.R. n. 31/2008 – eccesso di potere per difetto di istruttoria – difetto di motivazione.

La deliberazione impugnata sarebbe stata adottata in palese contrasto con quanto disposto dalla disciplina regionale di cui alla Legge n. 31/2014, relativa al consumo di suolo nella Regione Lombardia.

III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 26 e 40 del d.lgs. n. 152/2006 – eccesso di potere per difetto di istruttoria – carenza motivazionale - decadenza V.I.A.

L’art. 26 del D.lgs. n. 152/2006 stabilisce che “i progetti sottoposti alla fase di valutazione devono essere realizzati entro cinque anni dalla pubblicazione del provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale. Tenuto conto delle caratteristiche del progetto il provvedimento può stabilire un periodo più lungo. Trascorso detto periodo, salvo proroga concessa, su istanza del proponente, dall'autorità che ha emanato il provvedimento, la procedura di valutazione dell'impatto ambientale deve essere reiterata”. In applicazione dei suesposti principi, risulta al ricorrente evidente l’illegittimità della deliberazione impugnata posto che, nella specie, la valutazione d’impatto ambientale è ampiamente decaduta essendo ormai trascorsi 10 anni dalla relativa approvazione avvenuta con deliberazione del CIPE n. 8/2008.

B) Sull’iter procedurale seguito e sulla carenza documentale.

IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 127 165, 166, 167 e 185 del d.lgs. n.163/2006 – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 – eccesso di potere per difetto di istruttoria – difetto di motivazione – travisamento – apoditticità - incongruenza con le risultanze della conferenza dei servizi.

La deliberazione del CIPE n. 7/2018 è assolutamente illegittima in quanto affetta da evidente carenza motivazionale laddove si pone in netto contrasto con le risultanze della conferenza dei servizi e travisa il contenuto dei pareri espressi dalle Amministrazioni coinvolte, ivi compreso il parere obbligatorio del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

V. Violazione e falsa applicazione dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006 – eccesso di potere per difetto di istruttoria – difetto di motivazione – violazione della divisione dei livelli di progettazione.

Il Parco rileva poi l’assoluta illegittimità del provvedimento impugnato in quanto lo stesso contrasta con la disciplina prevista per i diversi livelli di progettazione.

VI. Violazione e falsa applicazione del D.Lgs n. 163/2006 - violazione e falsa applicazione dell’art. 19 della L. n. 554/1999 – violazione e falsa applicazione dell’art. 18 del D.P.R. n. 107/2010 – eccesso di potere per difetto di istruttoria – difetto di motivazione – mancata previsione divisione in lotti nel progetto preliminare.

Il Parco rileva la illegittimità della deliberazione impugnata in quanto nel progetto preliminare approvato con deliberazione n. 8/2008 non era prevista alcuna divisione in stralci per la realizzazione dell’infrastruttura.

VII. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 228/2011 – violazione e falsa applicazione delle “linee guida per la valutazione degli investimenti in opere pubbliche nei settori di competenza del ministero delle infrastrutture e dei trasporti - eccesso di potere per difetto di istruttoria – carenza motivazionale – mancata analisi costi benefici

Il Parco rileva l’assoluta illegittimità della delibera n. 7/2018 laddove non è stata formulata alcuna analisi dei costi/benefici dell’infrastruttura progettata.

VIII. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 285/1992 – violazione e falsa applicazione del d.m. del 5 novembre 2001 e del d.m. del 19 aprile 2006 del ministero infrastrutture e trasporti – violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990 – eccesso di potere per difetto di istruttoria – carenza motivazionale – non conformità del progetto alle norme cogenti sulla progettazione delle strade.

Con il presente motivo il Parco denuncia il mancato rispetto della normativa relativa alla progettazione stradale.

C) Sulla procedura espropriativa

IX. Violazione e falsa applicazione del d.p.r. 327/2001 – eccesso di potere per difetto di istruttoria – illegittimo rinnovo del vincolo preordinato all’esproprio – decadenza.

Con il presente motivo il Parco denuncia l’illegittimità della delibera n. 7/2018 anche nella parte in cui viene reiterato il vincolo preordinato all’esproprio, in realtà già ampiamente decaduto.

Il vincolo preordinato all’esproprio è stato apposto con la delibera n. 8/2008 del 31.01.2008, ragion per cui lo stesso, secondo il Parco, è definitivamente decaduto nel 2015 allo spirare dei 7 anni previsti dalla normativa innanzi richiamata, lasso temporale entro il quale non è intervenuta l’approvazione del progetto definitivo e la dichiarazione della pubblica utilità dell’opera, né è stato attivato alcun procedimento di reiterazione del vincolo. E’ evidente, quindi, secondo il Parco, che, in applicazione delle predette disposizioni, la reiterazione disposta con la delibera gravata è del tutto illegittima in quanto, in conseguenza della definitiva decadenza del vincolo, il soggetto aggiudicatore avrebbe dovuto riattivare l’intera procedura.

Si sono costituiti in giudizio, a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e Anas S.p.A.

Con memoria depositata in data 26/11/18 l’Avvocatura dello Stato ha chiesto la reiezione del ricorso.

Costituitasi in giudizio, con memoria depositata in data 20/09/19 la Regione Lombardia ha chiesto la reiezione del ricorso.

Con memoria depositata in data 27/09/19 il Parco Lombardo della Valle del Ticino sostiene che il primo motivo di ricorso, secondo il quale l’opera pubblica approvata con progetto preliminare avrebbe dovuto essere nuovamente sottoposta a valutazione ambientale, risulterebbe confermato dal parere n. 3073 del 5 luglio 2019 reso dalla Commissione Tecnica di Verifica dell’Impatto Ambientale VIA e VAS presso il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio del Mare.

Con memoria depositata in data 11/10/19 l’Avvocatura dello Stato afferma che il ricorso è inammissibile, in quanto parte ricorrente, nell'impugnare la delibera CIPE n. 7 del 2018, ha omesso di impugnare specificamente anche la delibera n. 8/2008, con la quale era stato approvato il progetto preliminare dell'opera. Infatti la giurisprudenza amministrativa avrebbe affermato che chi voglia impugnare la delibera di approvazione del progetto definitivo ha l'onere di impugnare tempestivamente anche la delibera di approvazione del progetto preliminare;
diversamente l'eventuale accoglimento dell'impugnazione non determina per il ricorrente alcun vantaggio, sicché la mancata impugnazione degli atti presupposti determina l’inammissibilità del ricorso. Nel merito chiede la reiezione del ricorso.

Con la memoria di replica depositata in data 17/10/19 l’Avvocatura di Stato afferma che il parere n. 3073 reso al riguardo in data 5.7.2019 dalla Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale, espresso in relazione ad una petizione presentata al Parlamento europeo, per quanto utile alla discussione in relazione all’autorevolezza del collegio che lo ha emesso, non può sovrapporsi alle valutazioni in proposito già adottate dal CIPE, unico organo competente a determinare l’eventuale necessità di acquisire una nuova V.I.A., con l’atto in questa sede impugnato.

Con memoria di replica depositata in data 18/10/19 il Parco Lombardo della Valle del Ticino afferma che l’eccezione di inammissibilità del ricorso sarebbe infondata in quanto solo il progetto definitivo e quello esecutivo sono impugnabili poiché in grado di ledere la posizione giuridica soggettiva. Nel merito sostiene che il parere espresso nel 2019 dalla Commissione VIA conferma che sono state introdotte con il progetto definitivo modifiche che richiedono una nuova VIA e che sarebbe irrilevante il fatto che tale parere sia stato emanato su richiesta del Parlamento europeo. Per ciò che concerne, infine, i profili di illegittimità relativi alla procedura espropriativa, ribadisce quanto già evidenziato nei precedenti scritti difensivi e cioè che, a prescindere dalla motivazione posta alla base della reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio, lo stesso è stato tardivamente rinnovato, a distanza di ben 3 anni dalla relativa scadenza (avvenuta nel 2015).

All’udienza del 30 ottobre 2019 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO