Pubblicato il 29/12/2022

N. 01214/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00999/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 999 del 2021, proposto da
-ricorrente-, rappresentato e difeso dall'avvocato E M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Torino, via dell'Arsenale, 21;

per l'annullamento

- della Determinazione nr. -OMISSIS-, notificata il 22.04.2021, della Guardia di Finanza, Comando Provinciale Cuneo, con la quale veniva inflitta al ricorrente la sanzione di 5 (cinque) giorni di <<Consegna>>;

- della Determinazione n. -OMISSIS-, della Guardia di Finanza, Comando Regionale Piemonte – Valle D'Aosta (Ufficio Personale e Affari Generali – Sezione Pe.I.S.A.F./Disciplina), con la quale è stato respinto il ricorso gerarchico proposto dal ricorrente avverso la Determinazione sanzionatoria che precede;

- di tutti gli atti del procedimento disciplinare che conduceva alla comminazione della sanzione di 5 giorni di consegna;

- di ogni ulteriore atto presupposto, connesso, conseguenziale e collegato ai provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2022 il dott. A R C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il sig. -ricorrente-, appuntato scelto con qualifica speciale della Guardia di finanza, in servizio presso il Gruppo di Bra, è stato attinto, con determinazione n. -OMISSIS-, comunicata al ricorrente il 22.04.2021, da una sanzione disciplinare di corpo consistita in cinque giorni di consegna in quanto l’appuntato “ si rifiutava, nonostante formalmente convocato dall’Autorità sanitaria pubblica, di sottoporsi all’esecuzione dello specifico tampone naso faringeo, test nazionale attualmente riconosciuto per la diagnosi del Covid 19, e poi procrastinava la propria disponibilità ad effettuarlo. Il militare, così facendo, provocava disdoro all’Amministrazione, rischiava di compromettere la propria efficienza fisica e cagionava difficoltà nella pianificazione dei servizi del Reparto di appartenenza. Tale comportamento era in contrasto con i doveri attinenti al grado rivestito e al senso di responsabilità derivante dalla condizione di militare. Le mancanze -sono state commesse in OMISSIS- a fare data dal -OMISSIS- e almeno fino alla data di comunicazione, da parte del militare, della disponibilità all’effettuazione del tampone, il 14 ottobre successivo, nel grado di Appuntato Scelto Qualifica Speciale ”.

Il graduato ha avversato il provvedimento disciplinare in sede gerarchica, tuttavia il relativo ricorso è stato respinto con determinazione n. -OMISSIS- del Comando Regionale Piemonte – Valle D’Aosta della Guardia di finanza.

2. – Il militare ha, quindi, gravato i due provvedimenti con rituale ricorso giurisdizionale, corredato da istanza sospensiva e affidato a tre nuclei censori.

2.1. – Lamenta, innanzitutto, il ricorrente la tardività in cui sarebbe incorsa l’Autorità procedente in sede disciplinare per inosservanza dei termini del procedimento disciplinare a mente dell’art. 1398 d.lgs. 66/2010 – a mente del quale il procedimento disciplinare è promosso “senza ritardo” - giacché non sarebbe sussistita alcuna plausibile ragione per sospendere il procedimento in pendenza di quello penale, conclusosi ad ogni buon conto con una pronta archiviazione della notitia criminis . Secondo la tesi attorea i contorni fattuali della vicenda erano ben chiari e noti a tutte le parti fin da subito, e non ingeneravano l’esigenza di svolgere accertamenti di carattere preliminare, con la conseguenza che l’atto di contestazione degli addebiti intervenuto a distanza di cinque mesi dal fatto si appaleserebbe tardivo con irrimediabile illegittimità di tutti gli atti conseguenti.

2.2. – Il militare ricorrente si duole, dipoi, dell’illegittimità del provvedimento per violazione di legge in relazione agli artt. 713, 717 e 1352 d.lgs. 66/2010 e per eccesso di potere sub specie di inosservanza della circolare del 6 marzo 2020 del Comando generale, recante le procedure da adottarsi a cura degli uffici sanitari del corpo e di travisamento di fatto.

In via di estrema sintesi, il ricorrente rivendica la piena liceità del comportamento tenuto e nella sostanza consistito nell’aver rifiutato di sottoporsi a tampone naso-faringeo nonostante la convocazione della locale ASL del 28 settembre 2020 a seguito del riscontro di un focolaio virale presso la Compagnia di -OMISSIS-: ne seguiva il collocamento in isolamento fiduciario del militare sino al 5 ottobre 2020 e la successiva convocazione ad una prima visita medica di idoneità al lavoro, che disponeva il collocamento del militare a disposizione dell’infermeria del Servizio sanitario del Reparto Tecnico Logistico Amministrativo del Piemonte sino all’effettuazione del predetto test. Solo in data 4 novembre 2020, dopo aver assentito alla sottoposizione al tampone, con esito negativo, il militare è stato riammesso in servizio dal competente servizio sanitario del Corpo, come da certificato in atti.

Tale condotta è stata apprezzata come disciplinarmente censurabile dal Comandante Provinciale, pur in dissenso con il Comandante di compagnia, diretto superiore del finanziere, in quanto violativa dei doveri relativi allo status di appartenenza e alle responsabilità connesse al ruolo e al grado rivestito. In più, il militare, così facendo, avrebbe compromesso la propria efficienza fisica, nuociuto alla regolare pianificazione dei servizi e all’impiego del personale del proprio reparto e, al contempo, leso il prestigio e la reputazione dell’Amministrazione arrecando potenziale pericolo sanitario alla collettività.

In disaccordo con tale ricostruzione, il militare ricorrente obietta che il suo contegno ricadeva de plano nelle previsioni della Circolare del 6 marzo 2020 del Comando generale, alla stregua della quale i soggetti asintomatici con contatto stretto erano sottoposti al solo isolamento domiciliare fiduciario, mentre l’obbligo di sottoposizione a tampone naso-faringeo insorgeva solo con riguardo ai casi sintomatici, in forza del richiamo alla coeva Circolare del Ministero della salute del 25 febbraio 2020. Alla luce di tale atto interno, la condotta dell’appuntato sarebbe risultata perfettamente lecita e immune da censure, né, per l’effetto, poteva assurgere a causa efficiente di disfunzioni, disservizi o, tantomeno, disdoro all’Amministrazione, ad ogni buon conto non comprovate in atti.

2.3. – In ultimo, l’impianto demolitorio del gravame si completa di un profilo censorio incentrato sulla denuncia della lesione delle prerogative partecipative e difensive del ricorrente nonché della carenza motivazionale dei provvedimenti impugnati. Sostanzialmente, l’Amministrazione non avrebbe consentito l’accesso all’intero compendio documentale del procedimento disciplinare, né si sarebbe profusa in un adeguato apparato motivazionale a supportare la propria determinazione disciplinare: la sanzione, al pari del ricorso gerarchico, mancherebbero di esporre il fondamento dell’obbligo cui si sarebbe negligentemente sottratto il militare, ed ometterebbero di specificare i profili di disdoro e di disservizio scaturenti dalla legittima scelta di sottrarsi al tampone naso-faringeo.

3. – Il Ministero dell’economia e delle finanze, da cui dipende funzionalmente il Corpo della guardia di finanza, si è costituito ritualmente in giudizio e ha dispiegato le proprie controdeduzioni a difesa della legittimità della sanzione impugnata.

4. – In occasione della celebrazione dell’udienza camerale calendarizzata il giorno 12 gennaio 2022 per la trattazione della domanda cautelare, il ricorrente vi ha rinunciato a fronte della fissazione dell’udienza di merito alla data del 14 dicembre 2022.

In vista dell’udienza pubblica, il ricorrente ha deposito le risultanze dell’archiviazione del procedimento penale e ha svolto ulteriori difese con apposita memoria depositata in atti.

5. – La causa è, quindi, venuta in discussione all’udienza pubblica del 14 dicembre 2022 ed è stata conseguentemente introitata per la decisione.

6. – Il ricorso è infondato per quanto si espone dappresso.

7. – Il primo motivo di ricorso teso a lamentare l’illegittimità del provvedimento per irrimediabile tardività a mente del parametro offerto dall’art. 1398 cod. ord. mil. si appalesa privo di pregio.

Prendendo le mosse dal dato positivo, il referente normativo invocato dispone testualmente che “ il procedimento disciplinare [di corpo] deve essere instaurato senza ritardo […] dalla conoscenza dell'infrazione ”, ossia non detta tassativamente un dies ad quem entro cui deve prendere abbrivio l’atto di impulso disciplinare, bensì si limita ad impiegare una clausola elastica – compendiata nella locuzione “senza ritardo” – peraltro non presidiata da alcuna conseguenza procedimentale in termini di decadenza o consumazione del potere disciplinare, come invece previsto per le sanzioni di stato ( cfr. art. 1392 cod. ord. mil.) e nel pubblico impiego privatizzato ( cfr. art. 55- bis , co. 9 d.lgs. 165/2001).

7.1. – L’intrinseca elasticità insita nella clausola “senza ritardo” evoca, in sede applicativa, un giudizio sintetico-comparativo che contemperi, secondo un canone di ragionevolezza, lo spatium temporis occorrente alla maturazione delle valutazioni interne alla linea gerarchica circa la rilevanza disciplinare della condotta posta sotto esame, con le indefettibili prerogative difensive dell’incolpato, che sconterebbe comprensibili difficoltà a fronteggiare addebiti di fatti vieppiù risalenti nel tempo. Tale indirizzo ermeneutico trova ampia condivisione nella giurisprudenza amministrativa secondo la quale la legge “ sottopone l'esercizio del potere disciplinare ad una generale regola di tempestività, da valutarsi secondo criteri di ragionevolezza in relazione al momento di conoscenza dei fatti avuta dall'Amministrazione e considerate le condizioni di concreta e fondata possibilità di esercizio del potere da parte dell'organo procedente, anche al fine di contemperare, da una parte, l'esigenza dell'Amministrazione di valutare con ponderazione il comportamento del militare sotto il profilo disciplinare e dall'altra di evitare che un'eccessiva distanza di tempo dai fatti possa rendere più difficile per l'inquisito l'esercizio del diritto di difesa ” ( cfr. ex multis , T.A.R. Trieste, (Friuli-Venezia Giulia) sez. I, 03/11/2021, n.326;
T.A.R. Milano, (Lombardia) sez. IV, 26/08/2021, n.1950;
T.A.R. Palermo, (Sicilia) sez. I, 16/07/2021, n.2219;
Consiglio di Stato sez. II, 20/02/2020, n.1296).

7.2. – Parimenti, rinviene avallo nel diritto vivente anche la considerazione circa la non perentorietà della previsione in parola rimarcando che “ la prescrizione di procedere senza ritardo alla contestazione degli addebiti non riveste carattere perentorio, bensì sollecitatorio o propulsivo, dal momento che nessun effetto estintivo del procedimento o di decadenza dal potere disciplinare sono previsti per la sua inosservanza ” ( cfr. T.A.R. Potenza, (Basilicata) sez. I, 30/11/2017, n.737).

In via ancor più assorbente, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha avuto modo di affrontare un caso del tutto analogo a quello di specie in cui la notitia criminis è stata oggetto di iscrizione presso la Procura Militare al Reg. mod. 45 (atti non costituenti notizia di reato militare) e ne è stato disposto l'invio in archivio: orbene, il Consiglio, pur ribadendo l’assunto che non deve trascorrere un significativo lasso di tempo tra la commissione del fatto e l'inizio del procedimento disciplinare (evocando anche la giurisprudenza formatasi in sede consultiva, ex multis , Cons. Stato, Sez. II, numero 101/2014 del 14 gennaio 2014), ha riformato la sentenza annullatoria del giudice di prime cure ritenendo, di contro, tempestiva l’attivazione del procedimento disciplinare, anche se intervenuta ben oltre dieci mesi dopo la comunicazione dell’archiviazione in sede penale (Consiglio di Stato sez. IV, 04/12/2017, (ud. 23/11/2017, dep. 04/12/2017), n.5723).

7.3. – Orbene, venendo al caso di specie, la successione diacronica dei fatti si è snodata tra la “conoscenza dell’infrazione”, prefiguratasi con la nota riservata del 5 ottobre 2020 inviata dal Comandante di Compagnia al Comando provinciale, cui seguirono gli scambi di corrispondenza del 25 ottobre e del 23 novembre 2020, la contezza dell’archiviazione della notizia di reato, acquisita solo in data 3 febbraio 2021 e la formale contestazione degli addebiti, notificata in data 3 marzo 2021. Il lasso temporale, tenendo conto che il militare ha ripreso servizio il 4 novembre 2020, si attesta sui quattro mesi, nel corso dei quali sono intercorse numerosi scambi di corrispondenza lungo la linea ordinativa gerarchica che hanno consentito quella cauta ponderazione della portata disciplinare della condotta senza recare detrimento alcuno alla prerogative difensive dell’incolpato, che infatti ha potuto ampiamente difendersi in sede procedimentale non lamentando concretamente difficoltà connesse alla risalenza nel tempo, invero opinabile, della condotta stigmatizzata.

7.4. – Tutto ciò considerato, la doglianza in esame deve essere disattesa giacché si è data ampia prova del fatto che l’abbrivio al procedimento disciplinare de quo sia avvenuto “senza ritardo” ossia, mutuando l’esegesi del Consiglio di Stato, “ secondo la ragionevole prontezza nella contestazione degli addebiti, da valutarsi considerando la gravità della violazione e la complessità degli accertamenti preliminari e dell'intera procedura ” (Consiglio di Stato sez. II, 20/02/2020, n.1296).

8. – Venendo al secondo profilo censorio, il Collegio non può esimersi dal rilevare la palmare inconferenza degli atti di indirizzo cui si richiama la difesa del ricorrente nell’inquadrare la condotta del militare.

8.1. – Ebbene, è di lapalissiana evidenza che sia la circolare del 6 marzo 2020 del Comando generale della Guardia di finanza, sia quella del Ministero della salute del 25 febbraio 2020 non possano trovare applicazione alla fattispecie de qua agitur atteso che le condotte contestate non sono avvenute nelle fasi di esordio della pandemia bensì ben più in là nei mesi di settembre e ottobre 2020.

In aggiunta, preme osservare che la richiamata circolare del Ministero della salute del 25 febbraio 2020 risale ad un momento storico in cui l’emergenza epidemiologica ancora doveva esplodere in tutta la sua carica virulenta, come dimostrato poi dai fatti susseguitesi convulsamente nelle settimane successive sino alla imposizione del cd. “lockdown” su tutto il territorio nazionale il fatidico 9 marzo 2020. Del resto, il documento esordisce per l’appunto con l’affermazione di massima cautela secondo cui “ alla data del 26 febbraio 2020, il livello di infettività nel corso delle fasi asintomatiche/prodromiche delle infezioni da SARS-CoV2 non è compiutamente noto ”, sicché la carenza di razionale scientifico cui rimandava la stessa circolare alla pagina 5 (espressamente riportata nell’atto introduttivo) va calato in un contesto di conoscenze scientifiche ancora embrionali e, con tutta evidenza, insufficienti ad impartire indicazioni chiare e robuste sui protocolli diagnostici di screening.

8.2. – Contrariamente a quanto enfaticamente affermato dal ricorrente, è ben diversa la cornice giuridico-ordinamentale sotto cui va sussunta la sua condotta. Soccorrono a tal uopo, innanzitutto le disposizioni di indole generale dettate dal decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81 in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro le quali pongono anche in capo ai lavoratori il generale obbligo di “ prendersi cura della propria salute e sicurezza e di quella delle altre persone presenti sul luogo di lavoro, su cui ricadono gli effetti delle sue azioni o omissioni, conformemente alla sua formazione, alle istruzioni e ai mezzi forniti dal datore di lavoro ” (art. 20, co. 1) e, più nello specifico, di “ contribuire, insieme al datore di lavoro, ai dirigenti e ai preposti, all'adempimento degli obblighi previsti a tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ” (art. 20, co. 2, lett. a)), “ osservare le disposizioni e le istruzioni impartite dal datore di lavoro, dai dirigenti e dai preposti, ai fini della protezione collettiva ed individuale ” (lett. b)) e “ sottoporsi ai controlli sanitari previsti dal presente decreto legislativo o comunque disposti dal medico competente ” (lett. i)).

8.3. – Nel contesto dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, il Governo e le rappresentanze sindacali maggiormente rappresentative addivennero alla predisposizione di un protocollo condiviso di regolamentazione delle misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del virus Covid-19 negli ambienti di lavoro, sottoscritto infine il 24 aprile 2020, poi allegato al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 7 agosto 2020: l’accordo prevedeva, inter alia , che, in punto di sorveglianza sanitaria, “ il medico competente applicherà le indicazioni dell’Autorità sanitaria. Il medico competente, in considerazione del suo ruolo nella valutazione dei rischi e nella sorveglianza sanitaria potrà suggerire l’adozione di eventuali mezzi diagnostici qualora ritenuti utili al fine del contenimento della diffusione del virus Covid-19 e della salute dei lavoratori ” (punto 12.6).

8.4. – Completano, infine, il quadro la specifica previsione di legge che, con riferimento alle forze di polizia, demandava ai competenti servizi sanitari le misure precauzionali volte a tutelare la salute del personale (art. 73- bis del D.L. 17 marzo 2020, n. 18) e la conseguente circolare n. 95298 del 7 aprile 2020 della Direzione Sanità del Comando generale della Guardia di finanza, a tenore della quale, sul presupposto delle imprescindibili funzioni che i militari del Corpo svolgono sia in collettività, presso i reparti del Corpo, sia a contatto diretto con la cittadinanza, si evidenziava la necessità che i Comandi territoriali intraprendessero ogni utile contatto con le locali autorità sanitarie affinché fossero “ verificate le condizioni per poter accertare la negatività al SARS-CoV2, al termine del periodo di isolamento fiduciario disposto nei confronti dei militari asintomatici con contatto stretto ” (punto 5). Proseguiva, inoltre, l’atto di indirizzo interno, “ il competente Ufficio sanitario, previo accertamento clinico diretto è chiamato ad esprimere il giudizio di idoneità nei confronti del militare asintomatico con contatto stretto che abbia portato a termine il prescritto periodo di isolamento. Al riguardo sarà verificata la mancata comparsa di sintomi durante il periodo contumaciale e l’attuale benessere. Si procederà, qualora sia stato possibile far sottoporre il militare al test diagnostico del tampone, all’acquisizione del relativo esito negativo ” (punto 6).

8.5. – Da un’esegesi sistematica di tutte le fonti normative e amministrative passate in rassegna si possono svolgere alcune considerazioni di fondo, prendendo le mosse da una constatazione chiave: all’epoca dell’emanazione delle surriferite fonti (aprile 2020) l’accessibilità alle metodiche diagnostiche scontava una situazione fortemente deficitaria e disomogenea sul territorio nazionale in considerazione della penuria di reagenti, di laboratori attrezzati e di capacità di processamento complessiva a fronte dell’esorbitante numero di quesiti diagnostici che provenivano da tutte le strutture del servizio sanitario nazionale. In altre parole, la linea di prudente calibratura degli accertamenti diagnostici a seconda del quadro sintomatico o meno rispondeva alla comprensibile ratio di contingentare i kit a disposizione e non congestionare le linee di processamento analitico dei laboratori attrezzati: alla luce di tale chiave di lettura vanno correttamente interpretati i passaggi operati dall’atto di indirizzo interno, ad esempio, allorquando demanda ai Comandi territoriali di verificare d’intesa con le ASL competenti le condizioni per poter accertare la negatività al SARS-CoV2, al termine del periodo di isolamento fiduciario disposto nei confronti dei militari asintomatici con contatto stretto e, correlativamente, subordina la valutazione medico-legale di idoneità all’esito negativo del test solo “ qualora fosse stato possibile far sottoporre il militare al test diagnostico del tampone ”.

In altre parole, la possibilità di espletamento del tampone integrava una condizione oggettiva e non soggettiva, al lume della ratio di contingentamento che imperava illo tempore . Né parrebbe predicabile al riguardo una sorta di obiezione di coscienza, integrante una condizione in senso soggettivo, sulla scorta di quanto inequivocabilmente sancito dalla circolare della Direzione sanità che mirava a perseguire elevati livelli di garanzia della salute dei militari e delle numerose categorie sociali coi quali essi si relazionano quotidianamente. Altrimenti detto, la circolare interna sottendeva una limpida ratio di tutela di salute pubblica e postulava una stretta collaborazione tra Comandi e ASL competenti.

8.6. – In definitiva, la determinazione circa le modalità diagnostiche da applicare al fine del contenimento della diffusione del contagio restavano in capo all’Autorità sanitaria locale anche negli ambienti di lavoro, come ben chiarito dal Protocollo condiviso del 24 aprile 2020 (“ il medico competente applicherà le indicazioni dell’Autorità sanitaria ”).

Sicchè, viene ad assumere valenza dirimente ai fini del decidere la portata delle misure adottate dalla competente ASL di Alba Bra CN2 come desumibile dal compendio documentale versato in atti.

Orbene, a parere del Collegio, appare inequivocabile il tenore della nota ASL del 1° ottobre 2020, indirizzata al Capitano medico responsabile dell’Ufficio sanitario del Reparto tecnico logistico amministrativo del Piemonte, che richiedeva la notifica dell’avviso di convocazione per l’esecuzione del tampone naso-faringeo all’appuntato -RICORRENTE- ai fini della ricerca del