N. 07119/2014 REG.PROV.COLL.

N. 06603/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6603 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
C.C.R. - Costruzioni Civili Romane a r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti R B e L F, con domicilio eletto presso lo studio del secondo, situato in Roma, viale Mazzini n. 11;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’avv. E C, elettivamente domiciliata presso il difensore nella sede dell’Avvocatura dell’Ente, situata in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t.;
Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t.;
Anas Spa - Compartimento Viabilità Lazio, in persona del legale rappresentante p.t.;
rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato presso cui sono legalmente domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Provincia di Roma,in persona del Presidente p.t.;
Azienda Usl Rm F, in persona del Direttore p.t.;
Ufficio Consortile Interrregionale della Tuscia per l'Attuazione del PRUST, in persona del Direttore p.t.;
Comune di Civitavecchia, in persona del Sindaco p.t.;
Comune di Cerveteri, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Asciano, con domicilio eletto presso lo studio del difensore, situato in Roma, via G. Bazzoni n. 1;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Comitato Gestione Partecipata del Territorio ed Attuazione dei Patti Territoriali - Onlus, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Adriano Tortora, con domicilio eletto presso lo studio del difensore, situato in Roma, via Cicerone n. 49;

per l'annullamento,

- quanto al ricorso introduttivo:

previa sospensiva,

del verbale conclusivo della Conferenza di Servizi relativa al “Patto Territoriale degli Etruschi – Comune di Cerveteri – CCR srl – Progetto per la realizzazione di un complesso commerciale in località Zambra, in variante al PRG”, a firma del Presidente della Conferenza di Servizi – Delegato Unico Regionale, relativo alla seduta del 13 aprile 2012 e trasmesso dall’Area Legislativa, Giuridico e Conferenze di Servizi della Regione Lazio con nota prot. n. 310114 del 13 luglio 2012, pervenuta alla società il 18 luglio 2012, nella parte in cui “dichiara conclusa la Conferenza di Servizi ai sensi dell’art. 14 bis della legge n. 241/90” disponendo che “il progetto adeguato alle prescrizioni e condizioni dettate nei pareri resi dagli uffici/enti coinvolti, dovrà essere adottato dal Comune di Cerveteri. Successivamente, su richiesta dell’Amministrazione comunale, si procederà alla convocazione della Conferenza di Servizi ai sensi dell’art. 34 del D. Lgs. 267/00. L’Amministrazione comunale potrà valutare se ricorrere ad altra procedura”;

di ogni altro atto presupposto, prodromico e consequenziale;

- quanto ai motivi aggiunti:

della delibera del Consiglio Comunale di Cerveteri n. 7 del 2 aprile 2013, posta in pubblicazione il 17 aprile 2013, con cui, in asserito adempimento dell’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato n. 5028/2012, è stato respinto il progetto presentato dalla ricorrente per la realizzazione del Centro Commerciale, nonché

per la condanna

del Comune di Cerveteri al risarcimento del danno ex art. 30 c.p.amm.;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Ministero della Difesa, Anas Spa - Compartimento Viabilità Lazio, e Comune di Cerveteri;

Visto l’intervento ad adiuvandum del Comitato “Gestione partecipata del Territorio ed attuazione dei Patti Territoriali – Onlus”;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2014 il Consigliere A M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 6 agosto 2012 e depositato il successivo 7 agosto 2012, la ricorrente impugna il verbale conclusivo della Conferenza dei servizi relativa al “Patto Territoriale degli Etruschi – Comune di Cerveteri – CCR srl – Progetto per la realizzazione di un complesso commerciale in località Zambra, in variante al PRG”, a firma del Presidente della C. di S. – Delegato Unico Regionale, relativo alla seduta del 13 aprile 2012, nella parte in cui “dichiara conclusa la Conferenza di Servizi ai sensi dell’art. 14 bis della legge n. 241/90” disponendo che “il progetto adeguato alle prescrizioni e condizioni dettate nei pareri resi dagli uffici/enti coinvolti, dovrà essere adottato dal Comune di Cerveteri” e che “successivamente, su richiesta dell’Amministrazione comunale, si procederà alla convocazione della Conferenza di Servizi ai sensi dell’art. 34 del D. Lgs. 267/00”, fatta comunque salva la possibilità per l’Amministrazione comunale di “valutare se ricorrere ad altra procedura”.

In particolare, la ricorrente espone quanto segue:

- in attuazione della legge n. 662 del 1996, con protocollo d’intesa sottoscritto il 9 febbraio 1998 i Comuni di Civitavecchia, Cerveteri, Tolfa, Allumiere e Santa Marinella promuovevano il Patto Territoriale denominato degli “Etruschi”, d’intesa con la Regione Lazio, le organizzazioni sindacali e alcuni istituti bancari, con la finalità di rilanciare sul territorio lo sviluppo del settore agricolo e alimentare nonché “lo sviluppo delle attività di servizio commerciali, gestionali, informatiche, artigianali e industriali compatibili con le vocazioni del territorio stesso”;

- con delibera commissariale n. 410 del 1998 il Comune di Cerveteri prendeva atto delle iniziative presentate;

- con successiva delibera commissariale n. 587 del 1998 lo stesso Comune approvava l’elenco definitivo delle proposte e – nel contempo – adottava la variante d’ufficio al vigente PRG “finalizzata a garantire l’attuazione del Patto, ex art. 47, comma 14, della L.R. n. 14/1998”;

- in relazione al comprensorio denominato “Zambra” risultavano presentate 7 iniziative imprenditoriali, tra cui quella della società INTEX, afferente la realizzazione di un Centro Commerciale;

- con delibera C.C. n. 69 del 14 dicembre 2000 il Comune controdeduceva alle osservazioni presentate;

- con riguardo al comprensorio “Zambra” le osservazioni venivano parzialmente accolte, “nel senso di ridurre, fermo restando il perimetro territoriale dell’area interessata…., il peso insediativo complessivamente previsto,… ferme restando le destinazioni urbanistiche per comparto: servizi privati, produttivo – commerciali, turistico-ricettivi”;

- con delibera G.M. n. 136 del 2002 il Comune prendeva atto dell’avvenuta presentazione di progetti conformi alla delibera n. 69/2000 di cui sopra, “dichiarando concluso il procedimento di formazione del Patto Territoriale” ed invitando il Sindaco a “richiedere l’Accordo di programma con la Regione Lazio”;

- a seguito delle note dell’Ufficio Tecnico del Comune n. 14919 e n. 15653 del 2002, la Regione Lazio convocava una riunione tecnica preliminare alla Conferenza di Servizi;

- nel corso di tale riunione - la quale si svolgeva in data 14 novembre 2002, il Tecnico Comunale depositava anche delle tavole – la A1 e la B – afferenti la zonizzazione, modificata a seguito delle controdeduzione della delibera C.C. n. 69 del 2000, e le nuove schede di progetto e comunicava, altresì, formalmente gli interventi stralciati e/o ritirati e, dunque, quelli confermati (tra cui figurava quello del Centro Commerciale – D04-C03 e C04);

- con note inviate l’8 gennaio 2009 il Comune di Cerveteri chiedeva ai proprietari delle aree inserite nel Patto di voler confermare l’interesse per le iniziative;

- a tale note i proprietari delle aree interessate dal Centro Commerciale fornivano positivo riscontro con lettere de 2 febbraio 2009;

- tenuto conto della circostanza che – in virtù di accordi con i proprietari – soggetto attuatore dell’intervento era divenuta la società ricorrente, i proprietari e quest’ultima trasmettevano anche il progetto dell’intervento, rilevandone la conformità alla delibera C.C. n. 69 del 2000;

- tale progetto veniva trasmesso dal Comune alla Regione con nota del 24 novembre 2009;

-con nota del 16 giugno 2010 l’Area Legislativo e Contenzioso della Regione Lazio chiedeva chiarimenti in merito ai progetti, chiarendo che gli unici interventi trasmessi dal Comune erano quelli “D04 – Soc. CCR – Complesso Commerciale in località Zambra” e “D03 Pietroforte Patrizio Fratelli – Fabbricato produttivo in località Vaccina”;

- con racc. 13 luglio 2010 la ricorrente forniva riscontro;

- con note del 13 dicembre e 2010, 15 dicembre 2010 e 20 dicembre 2010 anche il Comune forniva riscontro;

- nel contempo, la ricorrente presentava istanza di verifica di assoggettabilità a V.I.A. per l’intervento realizzato;

- con determinazione del 10 marzo 2010 la Regione Lazio comunicava che il progetto “dovrà essere sottoposto a procedura di V.I.A.”;

- con istanza del 6 agosto 2010 la ricorrente sottoponeva il progetto a V.I.A.;

- con nota del 13 aprile 2011 la Direzione Regionale convocava la Conferenza di Servizi;

- ancorché questa si concludesse positivamente in data 13 aprile 2012, “con l’approvazione del progetto”, “la ricorrente ha dovuto prendere atto che il verbale conclusivo della C.S. ed i pareri positivi della Direzione Regionale Urbanistica… equivalgono di fatto a rigetto dell’iniziativa, ed obbligano ad una rinnovazione totale del procedimento”, imponendo l’adozione da parte del Consiglio Comunale del progetto perché ritenuta necessaria per l’attivazione delle procedure dell’accordo di Programma, ex art. 34 d.lgs. 267 del 2000 (in particolare, per la “riapprovazione in Variante al PRG”).

Avverso tali atti – ritenuti immediatamente lesivi e, dunque, atti a supportare l’ammissibilità del gravame - la ricorrente insorge deducendo i seguenti motivi di diritto:

I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 14 E SEGG. L. N. 241 DEL 1990 E DELL’ART. 34 D.LGS. N. 267 DEL 2000, IN RELAZIONE ALLA DELIBERA G.R. LAZIO N. 3961/1998. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA’ DI PRESUPPOSTI. VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L. N. 241 DEL 1990. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA. DISPARITA’ DI TRATTAMENTO. “Negli atti depositati in C.S. il Comune ha confermato l’inclusione del Progetto nella Variante Urbanistica” adottata con delibera Comm. Straord. n. 587 del 1998, “e la conformità dello stesso alle prescrizioni della delibera C.C. n. 69/2000” (cfr. nota comunale prot. n. 45653/2009). Tenuto conto dei numerosi pareri positivi espressi in C.S., sussistono le condizioni per affermare che “le richieste regionali di riadozione del progetto in variante da parte del Consiglio Comunale” e di rinnovazione della delega al Sindaco per promuovere l’A.di P.” sono prive di giustificazione ed in contrasto con il principio di buon andamento, comportando un aggravamento del procedimento e disparità di trattamento rispetto a procedimenti inseriti in altri Patti Territoriali.

II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE, SOTTO ALTRO PROFILO, DEGLI ARTT. 14 E SEGG. L. N. 241 DEL 1990 E DELL’ART. 34 D.LGS. N. 267/2000. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA’ DI PRESUPPOSTI. Stante il richiamo dell’art. 14 bis l. n. 241/90, la conferenza di servizi è stata qualificata “come istruttoria piuttosto che decisoria”. Tale qualificazione è errata, atteso che la Regione ha chiesto alle Amministrazioni interessate di inviare tutti gli atti afferenti la variante urbanistica ed il progetto e quest’ultime hanno reso pareri “in maniera compiuta e definitiva”.

Con atto depositato in data 30 agosto 2012 si è costituito il Comune di Cerveteri.

Con atto depositato in data 3 settembre 2012 si sono poi costituiti il Ministero per i Beni e le attività Culturali, il quale ha prodotto documenti il successivo 13 ottobre 2012, il Ministero della Difesa e ANAS S.p.A..

In data 17 settembre 2012 si è costituita anche la Regione Lazio, la quale – nel prosieguo e precisamente in data 15 ottobre 2012 – ha prodotto una memoria caratterizzata – in sintesi – dal seguente contenuto: - tenuto conto di quanto prescritto dalla legge e di quanto riportato nella deliberazione di G.R. n. 3961 del 1998, i progetti da esaminare ed approvare in Conferenza di Servizi devono essere “completi ed esaustivi” nonché approvati precedentemente dall’Amministrazione Comunale;
- nel caso di specie, tali condizioni erano carenti, atteso che, con delibera comunale n. 587 del 1998, è stata adottata una variante urbanistica composta da elaborati che descrivono sommariamente l’intervento ed è stata, altresì, richiamata la procedura di cui all’art. 9 della legge n. 1150/1942;
- la del. n. 69 del 2000 comprova, dunque, l’adozione della procedura di cui alla citata legge n. 1150 del 1942 ma allora era necessaria l’approvazione della Regione;
- ciò non è mai avvenuto, sicché la variante ex l. n. 1150 del 1942 si è fermata alla fase delle controdeduzioni;
- attesa la volontà manifestata dai soggetti interessati di seguire la procedura alternativa di cui all’art. 34 L. n. 267/2000, la Regione non poteva non pretendere il rispetto delle disposizioni all’uopo prescritte, chiedendo – in primis - la prova della rispondenza tra il progetto “dedotto in conferenza e quello approvato dal Comune”;
- “tale rispondenza non poteva essere provata”, avendo la ricorrente largamente aumentato “il perimetro territoriale dell’area interessata” (portandolo da mq. 84.520,00 a mq. 280.000,00), in spregio di quanto prescritto con la del. n. 69 del 2000;
- l’estensione della superficie dell’area “rappresenta una violazione delle prescrizioni imposte con la deliberazione 69/2000 ed apporta, quindi, una modifica di carattere sostanziale al progetto originario”;
- da ciò consegue che “il progetto rivisto dopo la deliberazione n. 69/2000 si pone in rapporto di discontinuità con quello che controparte ritiene approvato con la deliberazione di Consiglio comunale n. 587/98”;
- per tale motivo è stata pretesa l’approvazione del progetto da parte del Consiglio Comunale, prima dell’esame in conferenza di servizi;
- come già precisato, l’intervento di interesse per la ricorrente – alla data del 1998 – non aveva ancora assunto una veste progettuale (circostanza questa che si verifica solo nel 2009), in spregio della del. reg. n. 3961 del 1998;
- la Regione ha comunque chiesto già con nota in data 16 giugno 2010 di comprovare la rispondenza di cui sopra al Comune;
- ciò non è avvenuto ed, anzi, il Comune ha sollevato perplessità sul progetto per contrasto con le linee guida per gli interventi dei patti territoriali e con le previsioni del PTPR;
- tenuto conto della realtà dei fatti, sussistevano i presupposti per negare la convocazione della conferenza decisoria e, dunque, è stata convocata una conferenza istruttoria;
- tutto ciò detto, il ricorso è inammissibile perché proposto avverso atti di natura istruttoria;
- nel merito, il ricorso è infondato, atteso che la Regione non ha chiesto la reiterazione di scelte già compiute ma il mero rispetto della deliberazione n. 3961 del 1998 e la natura istruttoria della Conferenza è stata rappresentata e chiarita fin dall’apertura dei lavori da parte del Presidente e del delegato unico regionale (verbale del 28 aprile 2011).

Con memoria prodotta in data 15 ottobre 2012 la ricorrente ha insistito sull’istanza cautelare, adducendo essenzialmente che “costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovo esercizi commerciali”.

Come memoria prodotta in medesima data il Comune di Cerveteri ha eccepito – al pari della Regione – l’inammissibilità del ricorso per la natura endoprocedimentale dei provvedimenti impugnati. Nel contempo, ha così confutato le censure formulate: - il progetto della ricorrente non è stato mai approvato dal Comune;
- ciò detto, la conferenza di servizi non poteva che essere “istruttoria”.

La Sezione ha accolto l’istanza cautelare “limitatamente all’ordine di riesame dell’atto impugnato” con ordinanza n. 3782 del 19 ottobre 2012, la quale è stata riformata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 5028 del 22 dicembre 2012.

2. In data 3 dicembre 2012 la ricorrente ha depositato motivi aggiunti, notificati il precedente 28 novembre 2012, con cui – dopo aver rappresentato la scadenza in data 30 settembre 2012 del termine previsto dall’art. 31 d.l. n. 201 del 2011 per l’adeguamento degli ordinamenti regionali e degli enti locali alla “normativa in materia di liberalizzazione delle attività/iniziative economiche” - ha formulato le seguenti ulteriori censure:

III) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 D.L. N. 138/2011, DELL’ART. 31 D.L. N. 201/2011 NONCHE’ DELL’ART. 1 D.L. N. 1/2012. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LIBERALIZZAZIONE DELLE ATTIVITA’ COMMERCIALI. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA’ DEI PRESUPPOSTI.

In ultimo, la ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni derivatole dall’aggravamento del procedimento.

3. Il successivo 28 giugno 2013 la ricorrente ha depositato ulteriori motivi aggiunti per l’annullamento “della delibera del Consiglio Comunale di Cerveteri n. 7 del 2 aprile 2013, posta in pubblicazione il 17.4.2013, con cui, in asserito adempimento dell’ordinanza cautelare Cons. Stato n. 5028/2012, è stato respinto il progetto presentato dalla Soc. C.C.R. per la realizzazione del Centro Commerciale” per difformità dalla delibera del Consiglio Comunale n. 69 del 2000 nonché dalle “norme del PTPR” e dalle “Linee Guida impartite dalla Regione Lazio”.

A tale fine la ricorrente – dopo aver rappresentato di aver anche proposto “ricorso ex art. 112 CPA dinanzi al Consiglio di Stato”, adducendo l’elusione dell’ordinanza n. 5028/2012 di cui sopra - deduce i seguenti motivi di diritto:

I) NULLITA’ DELLA DELIBERA PER VIOLAZIONE DEL “GIUDICATO CAUTELARE”, EX ART. 21 SEPTIES L. N. 241 DEL 1990, in quanto la citata ordinanza consentiva di pronunciarsi esclusivamente sul “quomodo” – e non anche sull’an – dell’intervento.

II) IN SUBORDINE, VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L. N. 662/1996, DELLA DELIBERA G.R. LAZIO N. 532/2007, DEGLI ARTT. 5 NTA DEL