TAR Cagliari, sez. I, sentenza 2023-10-13, n. 202300771

Pubblicato il 13/10/2023

N. 00771/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00279/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 279 del 2018, proposto da
Condominio "I Cristalli L2" - via Simon Mossa n. 147, Selargius, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato A N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Cugia n. 5;

contro

Comune di Selargius, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M B, S P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Porcu E Barberio Studio Legale in Cagliari, via Garibaldi n. 105;

per l'annullamento

a) del provvedimento prot. n. 3344, datato 23 gennaio 2018 e notificato a mezzo pec in pari data, con il quale il Comune di Selargius ha accolto la domanda ex art. 34 D.P.R. n. 380/2001 e art. 7 L. R. n. 23/1985 presentata dal Condominio ricorrente, nella parte in cui determina in € 354.075,95 gli oneri sanzionatori dovuti al fine del rilascio del titolo edilizio;

b) di ogni altro atto antecedente, concomitante, conseguente e/o comunque connesso al provvedimento di cui al punto che precede, ancorché non conosciuto nei suoi estremi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Selargius;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 ottobre 2023 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il condominio “I CRISTALLI L2”, con sede in Selargius, Via Simon Mossa n. 147, in persona dell’Amministratore in carica, ha agito in giudizio per l’annullamento dell’atto comunicato con nota prot. n. 3344, del 23.01.2018, col quale il Comune di Selargius, in relazione alla domanda di sanatoria ex art. 7 della L.R. n. 23 del 1985 e art. 34 del D.P.R. n. 380/2001 presentata dal condominio, ha quantificato in € 354.075,95 gli oneri sanzionatori dovuti al fine del rilascio del titolo edilizio in sanatoria.

In fatto ha allegato:

- il condominio istante, ubicato nel Comune di Selargius alla Via Simon Mossa n. 147, è parte della più ampia lottizzazione ricadente in zona urbanistica omogenea classificata “C1” del vigente P.R.G., realizzata nell’ambito del Piano di Risanamento Urbanistico denominato “Su Planu”;
l’immobile, individuato come “L 2”, è stato assentito con concessione edilizia n. 4862 rilasciata in data 2 settembre 1993;
il titolo abilitativo prevedeva l’edificazione di uno stabile composto da due corpi di fabbrica contigui - rispettivamente denominati scala A e scala B - articolati su più livelli: un piano pilotis (destinato ad essere occupato, per il 25% della superficie, da cantine e da due androni di ingresso, con annesse scale ed ascensori) e quattro piani comprendenti, in totale, 24 unità abitative, aventi altezza utile di m. 2,70 e solaio dello spessore di cm. 20, con un sottotetto, di altezza media pari a m. 1,40, accessibile attraverso appositi ingressi posti in ciascuno degli appartamenti dell’ultimo piano;
il volume complessivamente autorizzato era pari a mc. 9.300;

- in corso d’opera la società costruttrice A.P.I. Costruzioni srl, successivamente dichiarata fallita, ha apportato all’originario progetto assentito talune modifiche concernenti essenzialmente la realizzazione di 28 unità abitative in 3 luogo delle 24 previste, con conseguente riduzione delle superfici utili abitabili, un aumento minimale delle superfici non residenziali stimate in mq. 7,13, un incremento della volumetria autorizzata derivante dalla maggior altezza dei solai, aventi uno spessore di cm 30 anziché di cm 20, un maggior ingombro della muratura perimetrale;

- l’Impresa costruttrice ha presentato al Comune resistente in data 5 ottobre 1994 un progetto di variante del fabbricato in corso di realizzazione, sul presupposto costituito dalla necessità di realizzare fondazioni più profonde, con muri perimetrali di contenimento;
da tali ulteriori interventi derivava la possibilità di ricavare sotto il piano pilotis tredici cantine seminterrate;
tale progetto ottenne il parere favorevole dell’Ufficio Tecnico e della competente Commissione edilizia, ma il relativo procedimento non si è concluso, sicché la relativa variante non è mai stata approvata;

- pertanto, su segnalazione del Comune di Selargius con nota prot. n. 17720 del 9 maggio 2016, il condominio, in data 27 ottobre 2016, ha inoltrato all’Ente domanda di accertamento di conformità ex art. 34 D.P.R. n. 380 del 2001, corredata della necessaria documentazione, successivamente integrata su invito degli uffici tecnici;

- all’esito dell’istruttoria il Comune, col provvedimento oggetto del presente gravame, ha quantificato in € 354.075,95 la sanzione pecuniaria dovuta dal condominio, corrispondente al “ doppio del costo di produzione delle parti abusive realizzate (maggiori volumi e maggiori superfici realizzate) ”.

Il condominio, ritenendo illegittima la quantificazione operata dal Comune, ha agito in questa sede articolando le seguenti doglianze in diritto.

1) Violazione e falsa applicazione dei principi di legalità e di tassatività di cui all’art. 1 della Legge n. 689/1981, in quanto ad avviso del condominio il Comune di Selargius avrebbe calcolato la sanzione tenendo conto sia delle maggiori superfici realizzate, computate per singolo piano e non compensando invece le differenze positive con quelle di segno negativo, e sia considerando gli incrementi volumetrici dell’intero edificio.

Tuttavia, allega il condominio, con riguardo alle maggiori superfici, le differenze in aumento, non riguarderebbero né la complessiva superficie utile degli appartamenti realizzati, né la superficie utile delle unità abitative singolarmente considerate, atteso che le abitazioni realizzate ricoprono un’estensione totale di mq 2.574,28 a fronte dei mq 2.614,19 previsti, con un conseguente saldo negativo rispetto alle misure assentite di ben mq 39,91;
pertanto, l’eccedenza sarebbe stata erroneamente rilevata dal Comune unicamente in relazione alle superfici non residenziali totali che comunque, risultando pari a mq 1.794,01 contro i mq 1.786,88 autorizzati, presenterebbero un incremento minimale di mq 7,13.

Quanto invece al volume complessivo del fabbricato, corrispondente a mc 12.275,52, ad avviso del condominio il Comune avrebbe illegittimamente preso in considerazione tutti i volumi edificati, compresi gli androni d'ingresso, le cantine nel piano pilotis, il corpo scale, l’ascensore e il sottotetto, con l’unica eccezione degli ambienti interrati, rilevando quindi un incremento pari a mc 433,76, senza considerare tuttavia che la differenza di volume edilizio effettivamente realizzato, rispetto a quello autorizzato, è dipesa esclusivamente da un aumento dello spessore dei solai di cm. 10 rispetto alle previsioni degli elaborati progettuali assentiti, con conseguente incremento volumetrico di mc 346,41, nonché dal maggior spessore della muratura perimetrale, che sporge oltre la sagoma della struttura in cemento armato di circa cm 5, comportando a sua volta un aumento volumetrico di mc 164.25;
inoltre, in corrispondenza delle unità abitative poste nella scala B, si registrerebbe un decremento volumetrico pari a mc 39, elemento anch’esso rilevante sul calcolo.

Quindi, ad avviso del ricorrente, tenuto conto che l’abuso in esame ha concretamente determinato la realizzazione di una superficie utile inferiore a quella assentita, nella quantificazione della sanzione il Comune non avrebbe dovuto applicare i criteri di computo ex art. 34 D.P.R. n. 380/2001, pari al doppio del costo di produzione della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, dovendo piuttosto ricavare il valore dell’abuso ai fini sanzionatori dalla c.d. superficie convenzionale ex art. 13 L. 392/1978 derivante dalla somma di taluni elementi, tra cui “l’intera superficie dell’unità immobiliare”, c.d. superficie utile, nel caso di specie inferiore a quella autorizzata, e per la quale vennero corrisposti gli originari oneri di concessione.

Inoltre, il Comune avrebbe fatto ricorso ad un artificio tecnico convertendo il maggior volume (derivante unicamente dall’ispessimento dei solai e della muratura perimetrale) in superficie virtuale, quale montante su cui applicare nella misura massima i criteri di cui all’art. 13 Legge n. 392/1978 e art. 34 D.P.R. n. 380/2001, operazione ad avviso del condominio illegittima in quanto basata sull’erroneo presupposto secondo cui ogni difformità comporta un abuso, anche in assenza di eccedenze.

2) Eccesso di potere in relazione alla violazione dei principi di logicità, ragionevolezza e proporzionalità e per travisamento della realtà fattuale e giuridica, in quanto per il ricorrente il calcolo della sanzione sarebbe avvenuto nel caso di specie sulla base di un criterio irragionevole che ha determinato l’abnormità della somma ingiunta, non avendo l’abuso comportato la realizzazione di maggiori superfici, risultando “neutro” dal punto di vista dell’incremento urbanistico, con conseguente inapplicabilità a suo dire dell’art. 34 D.P.R. n. 380/2001 la cui ratio sarebbe quella di sanzionare esclusivamente l’aumento di superficie realizzato in difformità dal titolo edilizio.

Sulla base di tali motivi il ricorrente ha concluso chiedendo l’annullamento dell’atto impugnato.

Il Comune di Selargius si è costituito eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso, in quanto ad avviso dell’Amministrazione, la nota prot. n. 3344 del 23.01.2018 impugnata in questa sede non costituirebbe provvedimento immediatamente lesivo, ma atto endoprocedimentale, non definendo il procedimento di sanatoria avviato su istanza del condominio, che si concluderà invece con l’emissione del relativo provvedimento di concessione in sanatoria o di rigetto dell’istanza;
in altri termini, si tratterebbe di una mera comunicazione mediante la quale l’Amministrazione ha reso noto al condominio l’importo della sanzione calcolata per gli abusi realizzati, precisando tuttavia che il mancato pagamento della somma non avrebbe impedito il rilascio del titolo, ma solo la materiale consegna dello stesso;
pertanto, tale nota non sarebbe immediatamente lesiva, potendo il condominio proporre ricorso avverso il provvedimento conclusivo di eventuale concessione in sanatoria, nella parte in cui dovesse confermare la quantificazione della sanzione esplicitata nella nota qui impugnata.

Nel merito, il Comune ha comunque contestato la fondatezza delle avverse doglianze, atteso che è stato lo stesso condominio a qualificare la propria domanda di sanatoria come proposta ai sensi dell’art. 7 della L.R. n. 23/1985 e dell’art. 34 del DPR n. 380/2001, che prevedono espressamente che la sanzione da applicare, per ottenere la sanatoria delle opere realizzate in difformità dal titolo, venga determinata nel doppio del costo di produzione delle parti abusive, da calcolarsi come previsto dalla Legge n. 392 del 27.07.1978.

Il Comune si sarebbe quindi limitato, in stretta applicazione dei suddetti art. 7 della L.R. n. 23/1985 e art. 34 del DPR n. 380/2001, a calcolare il costo base di produzione al mq dell’edificio di cui è causa (determinato in € 695,15 a mq, con stima non oggetto di contestazione), ad applicarlo alla superficie dell’immobile e a raddoppiarlo (come previsto dalla norma), risultando invece del tutto irrilevante ai fini della determinazione della sanzione, il fatto che gli abusi realizzati abbiano comportato un aumento della sola superficie non residenziale dell’immobile, e che l’aumento dei volumi dipenda dal solo aumento dello spessore dei solai e della muratura perimetrale, atteso che l’art. 22 della Legge n. 392/1978, nel disciplinare il calcolo del costo base di produzione, non prevede deroghe o riduzioni in tali casi, stabilendo solamente che il costo di produzione vada applicato a tutte le parti abusive dell’immobile, avendo peraltro gli abusi realizzati nel caso in esame, comportato comunque un aumento del carico urbanistico dell’immobile, derivante tra l’altro dal fatto che sono stati realizzati quattro appartamenti in più rispetto a quelli autorizzati.

Peraltro, ha evidenziato il Comune, l’Amministrazione ha gestito la situazione del condominio in un’ottica di massima comprensione e vicinanza con i condomini, trovatisi a sostenere le conseguenze degli abusi realizzati dal costruttore dell’immobile, atteso che ad avviso dell’Ente nel caso in esame ci si troverebbe a rigore di fronte ad un caso di totale difformità rispetto al titolo edilizio rilasciato sanzionabile con l’ordine di demolizione, mentre il Comune, proprio per venire incontro alle esigenze del condominio, ha deciso di qualificare gli abusi in termini di mera parziale difformità, così da consentirne la sanatoria tramite sanzione pecuniaria.

All’udienza del 4 ottobre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va dichiarato inammissibile, risultando fondata l’eccezione sollevata al riguardo dal Comune resistente.

Invero, come evidenziato dall’Ente in giudizio, con la nota impugnata in questa sede il Comune si è limitato a calcolare l’ammontare della sanzione dovuta per l’ottenimento della sanatoria richiesta dal condominio, ma non ha concluso il relativo procedimento accogliendo o respingendo la predetta istanza, sicché la nota in esame ha carattere meramente endoprocedimentale e, come tale, risulta priva di autonoma efficacia lesiva.

A conferma di tale conclusione, come esposto anche dal Comune in giudizio, va rilevato infatti che nella nota impugnata l’Amministrazione ha espressamente comunicato al condominio che: “ il mancato pagamento della sanzione nel termine indicato, non preclude il rilascio ma il ritiro ” del titolo in sanatoria che, quindi, l’Ente avrebbe comunque emesso a prescindere dall’effettiva corresponsione della somma quantificata con la nota in esame.

Peraltro, che il versamento della sanzione calcolata con la nota in esame non fosse presupposto indefettibile ai fini del rilascio del titolo in sanatoria consegue anche al fatto che, come espressamente dichiarato dal Comune in giudizio, solo nel provvedimento conclusivo del procedimento di sanatoria l’Ente avrebbe proceduto, in caso di accoglimento, alla quantificazione definitiva della sanzione, eventualmente mediante conferma dell’importo indicato nella nota impugnata, e ciò a maggior ragione tenuto conto delle argomentazioni ulteriori esposte dall’Amministrazione in questa sede in ordine all’alternatività tra demolizione delle opere abusive ed applicazione della sanzione pecuniaria, profilo sul quale l’Ente avrebbe comunque dovuto dar conto nel provvedimento conclusivo del procedimento di sanatoria al fine di optare per l’applicazione della sola sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria.

Pertanto, sulla base delle argomentazioni appena esposte, il ricorso va dichiarato inammissibile, dovendo comunque l’Ente, come da lui stesso dichiarato in giudizio, concludere il procedimento con un provvedimento espresso di accoglimento o rigetto dell’istanza di sanatoria, nel quale verrà definitivamente calcolato l’importo della sanzione pecuniaria da corrispondere e che il condominio ricorrente potrà impugnare, reiterando se del caso le censure svolte in questo giudizio, laddove l’importo venisse confermato.

Le spese di lite, tenuto conto della peculiarità della fattispecie esaminata e dell’esito del giudizio, possono essere compensate.