TAR Bari, sez. U, sentenza 2023-01-11, n. 202300065

Pubblicato il 11/01/2023

N. 00065/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00959/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 959 del 2018, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato V M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno e Questura di Bari, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del decreto -OMISSIS-emesso dal Questore di Bari in data 14 maggio 2018 e notificato il 15 giugno 2018, con cui si dispone la immediata cessazione dell'attività svolta dal ricorrente in Bari alla Via -OMISSIS-;

- nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, conseguente e/o altrimenti connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni statali intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 ottobre 2022 l’avv. D T;

Nessuno è collegato per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente mezzo di tutela, il ricorrente ha chiesto l’annullamento del decreto indicato in epigrafe con cui il Questore della provincia di Bari ha ordinato l’immediata cessazione dell’attività di organizzazione, accettazione, raccolta, anche per via telefonica o telematica, di scommesse di qualsiasi genere, svolta all’interno dei locali ubicati in Bari, al civico -OMISSIS-, in quanto esercitata senza la prescritta licenza di cui all’art. 88 TULPS e senza aver provveduto alla comunicazione di cui all’art. 1, comma 644, della legge n. 190 del 2014.

Espone il ricorrente di svolgere l’attività di promozione, pubblicizzazione e diffusione dei giochi pubblici a distanza per conto della Nexigames Limited, titolare, quest’ultima, della concessione per il gioco a distanza -OMISSIS-rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Deduce che non svolgendo attività di raccolta di scommesse su rete fisica, in quanto “sportello virtuale” per conto della società estera innanzi indicata, le norme ritenute violate dalla Questura non sarebbero applicabili, con conseguente illegittimità del provvedimento impugnato.

Le Amministrazioni intimate si sono formalmente costituite in giudizio.

La causa è stata inserita nel ruolo dell’udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2022, calendarizzata in attuazione delle Linee guida per lo smaltimento dell'arretrato negli uffici della giustizia amministrativa, di cui al Decreto del Presidente del Consiglio di Stato dell’8 febbraio 2022, in attuazione del D.L. 80 del 2021, convertito dalla L. n. 113 del 2021, alla quale viene ritenuta in decisione.

2. Il ricorso non è suscettibile di favorevole apprezzamento.

2.1 Occorre osservare che l’attività di gioco d’azzardo e di raccolta di scommesse è sottoposta al regime del c.d. “doppio binario”, comportante la necessità per chi opera in tale settore di ottenere sia la concessione amministrativa, rilasciata dall’Agenzia delle dogane e monopoli, sia l’autorizzazione di polizia, rilasciata dal questore territorialmente competente sul presupposto della titolarità del titolo concessorio, in carenza delle quali sussiste esercizio abusivo dell’attività di gioco e scommesse ai sensi dell’art. 4 della legge 1371271989, n. 401. Tale regime ha positivamente superato il vaglio della giurisprudenza interna e sovranazionale, avendo questa riconosciuto - in particolare, quanto alla licenza di polizia, che in questa sede interessa – che l’obiettivo della lotta contro la criminalità organizzata collegata ai giochi d’azzardo è idoneo a giustificare restrizioni alle libertà fondamentali purché siano soddisfatti i principi di proporzionalità, coerenza e sistematicità, consentendo di controllare efficacemente chi opera nel settore allo scopo di prevenire fenomeni di utilizzo di tali attività per fini criminali o fraudolenti (Corte di Giustizia UE, 12 settembre 2013, n. 660/11 -OMISSIS-) e che, in assenza di un’armonizzazione comunitaria, gli Stati membri godono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la scelta del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che essi considerano più appropriato (Corte di giustizia UE, 20 dicembre 2017, n. 322/16).

Sul piano interno, è stato ribadito che attraverso il sistema del doppio binario “la legislazione italiana si propone non già di contenere la domanda e l’offerta di gioco, ma di canalizzarla in circuiti controllabili al fine di prevenire la possibile degenerazione criminale” (Cons. St. Sez. IV, 25 agosto 2015, n. 3985;
in termini analoghi Sez. III, 11 gennaio 2021, n. 317;
Sez. IV, 16 giugno 2017, n. 2956). Anche la Corte costituzionale (sent. 27 febbraio 2019, n. 27), richiamando numerosi precedenti, ha ribadito che attiene alla normazione statale in materia di giochi leciti la finalità di prevenzione dei reati e di mantenimento dell’ordine pubblico che giustifica la vigenza del regime autorizzatorio previsto dagli articoli 86 e 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773.

2.2 Ciò premesso, occorre verificare se il regime derogatorio introdotto dall’art. 1, commi 643 e 644 della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015) abbia comportato delle modifiche sostanziali che escludano, per le imprese come la ricorrente, la necessità di ottenere la licenza di pubblica sicurezza e/o provvedere alla comunicazione.

In merito, il Consiglio di Stato, Sez. I, si è espresso con parere-OMISSIS- del 10/7/2020 su di un quesito posto dall’Amministrazione dell’interno concernente proprio l’ambito soggettivo di applicazione dell’art. 1, commi 643 e 644 della legge n. 190/2014 nonché i controlli espletabili da parte del questore, giungendo a conclusioni che in questa sede vanno richiamate e ribadite.

Giova di seguito riportare la dettagliata disamina della normativa intervenuta contenuta nel citato parere.

“ La legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità per l’anno 2015), nel comma 643, ha introdotto un insieme di disposizioni (originariamente temporanee, “In attesa del riordino della materia dei giochi pubblici in attuazione dell'articolo 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23” di delega fiscale al Governo, delega poi non esercitata e decaduta) dirette alla regolarizzazione, a decorrere dal 1° gennaio 2015, della posizione dei “soggetti attivi alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli” (regolarizzazione da effettuarsi mediante la presentazione, non oltre il 31 gennaio 2016 – termine così prorogato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, comma 926 - all'Agenzia delle dogane e dei monopoli di una dichiarazione di impegno alla regolarizzazione fiscale per emersione, con successivo versamento del dovuto, nonché di una domanda di rilascio di titolo abilitativo ai sensi dell'articolo 88 del testo unico delle leggi di polizia, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 – d’ora innanzi “TULPS”, e di collegamento al totalizzatore nazionale, con impegno di sottoscrizione presso l'Agenzia delle dogane e dei monopoli del disciplinare di raccolta delle scommesse, predisposto dall'Agenzia).

In base alla lettera g) del comma 643, la presentazione della domanda conferisce al titolare dell'esercizio ovvero del punto di raccolta il diritto di gestire analoga raccolta, anche per conto di uno degli attuali concessionari, esclusivamente fino alla data di scadenza nell'anno 2016 delle concessioni di Stato vigenti per la raccolta delle scommesse.

L'art. 1, comma 1048, della legge n. 205 del 2017 (legge di stabilità 2018), nonché, da ultimo, il decreto-legge 26 ottobre 2019, n. 124, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 dicembre 2019, n. 157 (art. 24, comma 1), hanno prorogato fino all'aggiudicazione delle nuove concessioni e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2020, le concessioni in essere e la titolarità dei punti di raccolta regolarizzati ai sensi dell'articolo 1, comma 643, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, nonché dell'articolo 1, comma 926, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (il termine è stato da ultimo ulteriormente prorogato di sei mesi dall’art. 69, comma 3, del decreto-legge n. 18 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 27 del 2020).

In base alla lettera h) del comma 643, il titolare dell'esercizio ovvero del punto di raccolta avrebbe perso il diritto suddetto in caso di mancato rilascio del titolo abilitativo di cui all'articolo 88 del TULPS ovvero di mancato versamento anche di una sola delle rate di cui alla lettera e), con conseguente chiusura dell'esercizio.