TAR Brescia, sez. II, sentenza 2024-03-21, n. 202400238

Pubblicato il 21/03/2024

N. 00238/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00603/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 603 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato P S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato P C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

A) del decreto prot. -OMISSIS- del Sindaco del Comune di -OMISSIS- emesso in data -OMISSIS- e notificato a mezzo PEC al ricorrente il -OMISSIS-, il Sindaco del Comune di -OMISSIS- “dichiara la decadenza e pertanto la revoca dell'autorizzazione comunale NCC n.-OMISSIS- per l'esercizio del noleggio da rimessa con conducente mediante autovettura prot. N. -OMISSIS-rilasciata in data -OMISSIS- al sig. -OMISSIS- e conferita in data -OMISSIS-con atto prot. N. -OMISSIS- alla cooperativa di produzione e lavoro “-OMISSIS- “con sede legale in-OMISSIS-, a norma dell'art. -OMISSIS-OMISSIS- del Regolamento comunale, per violazione alle norme della Legge quadro 21/1992, del Regolamento comunale, delle condizioni contenute nell'autorizzazione NCC, e per gravi condotte irregolari ritenute incompatibili con l'esercizio del servizio, con effetto dalla data di notifica del presente provvedimento alla sede della Società Cooperativa e all'indirizzo PEC comunicato dal Sig. -OMISSIS-, con ordine alla “-OMISSIS- “, in solido con il sig. -OMISSIS- (conferente) la restituzione all'Ufficio SUAP comunale dell'originale dell'Autorizzazione NCC n.-OMISSIS- di cui in premessa, nonché di ogni altro provvedimento preordinato, connesso e consequenziale e presupposto ad esso

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 gennaio 202-OMISSIS- il dott. Luigi Rossetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con provvedimento in data -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-, il Comune di -OMISSIS- rilasciava all’odierno ricorrente l’autorizzazione-OMISSIS- per l’esercizio del servizio di noleggio da rimessa con conducente mediante autovettura. L’esercizio dell’attività autorizzata sarebbe stato effettato, inizialmente, mediante un’autovettura -OMISSIS-.

L’autorizzazione veniva conferita dal ricorrente alla Cooperativa di Produzione e Lavoro “-OMISSIS-”, con sede in-OMISSIS-, -OMISSIS-, ai sensi dell’art.7 della Legge 21/1992.

Ciò avveniva dopo che tra il ricorrente (conferente) e la soc. cooperativa (conferitario) era intervenuta una scrittura privata, ratificata con verbale assembleare del -OMISSIS-, in forza di contratto di usufrutto oneroso del summenzionato veicolo con scadenza, prorogabile, in data -OMISSIS-.

Il conferimento era riferito all’autovettura -OMISSIS- targa -OMISSIS-, nr. 9 posti a sedere, con rimessa situata in -OMISSIS- -OMISSIS--OMISSIS-.

Il consiglio di amministrazione della predetta Cooperativa, con atto del-OMISSIS-, autorizzava il ricorrente all’uso esclusivo dell’autovettura -OMISSIS-, Tg.-OMISSIS-, per lo svolgimento dell’attività così autorizzata.

In data -OMISSIS- l’associazione di categoria Anar provvedeva a segnalare al Comune di -OMISSIS- alla Polizia Municipale di-OMISSIS- -OMISSIS- e a quella di -OMISSIS-, che la sopra indicata vettura operava continuamente nel territorio della Città metropolitana di-OMISSIS-, presumibilmente senza fare ritorno all’autorimessa autorizzata. A sostegno della segnalazione allegava tredici fotografie geolocalizzate, fra il gennaio e il maggio 2021.

I rilievi dell’Anar venivano contestati dalla Cooperativa che, a tal fine, inviava due note, il 03/06 e il 23/06/2021, con le quali segnalava che il ricorrente disponeva di altre due autorimesse poste nel territorio della provincia di -OMISSIS-, segnatamente nei Comuni di -OMISSIS-.

In data -OMISSIS-, la Polizia Municipale di-OMISSIS- -OMISSIS- richiedeva al Comune di -OMISSIS- l’elenco delle autorizzazioni rilasciate ai fini dell’esercizio dell’attività di noleggio autovetture con conducente.

Il Comune di -OMISSIS- riscontrava la richiesta, segnalando, fra le altre, la vigenza della citata autorizzazione n. -OMISSIS-, con i dati del titolare, dell’autovettura e della rimessa sopra citati.

La Responsabile del SUAP del Comune di -OMISSIS- nel frattempo, richiedeva alla Polizia locale dei Comuni di -OMISSIS- e dello stesso Comune di -OMISSIS- di effettuare delle verifiche in merito all’effettivo utilizzo delle autorimesse segnalate nei comuni indicati.

I corpi di Polizia interpellati comunicavano che, a seguito di indagini, le rimesse segnalate risultavano inutilizzate da tempo.

In data -OMISSIS-, il Comune di -OMISSIS- riceveva, altresì, comunicazione della Polizia Locale di -OMISSIS- riguardante un verbale di accertamento di violazione.

Il verbale veniva elevato in data -OMISSIS- a carico di altro conducente, dipendente della società, mentre si trovava alla guida dell’autovettura concessa in uso esclusivo al ricorrente per l’esercizio dell’attività di NCC. Veniva contestata la violazione dell’effettuazione di un servizio di trasporto senza essere partito dall’autorimessa sita in -OMISSIS-, falsamente indicata sul foglio di servizio.

Veniva irrogata la sanzione pecuniaria di cui all’art. 85, comma -OMISSIS-, C.d.S. per violazione dell’art. 11, comma -OMISSIS- della legge n. 21/1992.

Il verbale di accertamento sopra descritto veniva trasmesso dal Comune di -OMISSIS- anche alla Camera di Commercio di -OMISSIS-, ai fini dell’irrogazione delle sanzioni di cui all’art. 11 bis della Legge n. 21/1992.

In data -OMISSIS--OMISSIS-OMISSIS- il Comune di -OMISSIS- comunicava al ricorrente l’avvio del procedimento relativo alla sospensione dell’autorizzazione comunale NCC n.-OMISSIS-. A tal fine venivano contestate violazioni riguardanti la legge quadro n. 21/1992, il Regolamento comunale per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea e le condizioni di cui all’autorizzazione-OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-dell’-OMISSIS-.

Con nota del -OMISSIS-, il difensore del ricorrente riferiva che il citato verbale di accertamento era stato impugnato davanti al Giudice di Pace di -OMISSIS- e che la sostituzione alla guida del veicolo era stata causata da un improvviso impedimento del suo assistito, entrato in contatto con un soggetto positivo al Covid 19. Chiedeva, quindi, che il Comune di -OMISSIS- archiviasse il procedimento e autorizzasse lo stesso ricorrente a revocare il conferimento dell’autorizzazione-OMISSIS- alla Cooperativa.

Veniva, in tal modo, instaurato un contraddittorio procedimentale tra il difensore del ricorrente e il Comune di -OMISSIS- nell’ambito del quale l’amministrazione comunale richiedeva prova dello stato di quarantena del sig. -OMISSIS-, nella data di contestazione della suddetta violazione, e la produzione dei fogli di servizio a far data dall’-OMISSIS-.

In data -OMISSIS-, riscontrata l’incompletezza della documentazione fornita, l’amministrazione comunale di -OMISSIS- richiedeva al ricorrente e alla Cooperativa di fornire copia degli estratti Telepass, dei fogli di servizio relativi ai servizi effettuati dall’-OMISSIS- al -OMISSIS-, nonché di ogni altro documento comprovante l’inizio e la fine dei servizi stessi nel territorio del medesimo Comune, nonchè copia aggiornata del registro soci della Cooperativa.

La legale del ricorrente rispondeva con nota del -OMISSIS- nella quale rifiutava di fornire i fogli di servizio richiesti, fatta eccezione per quelli relativi ai quindici giorni precedenti il -OMISSIS-.

In data -OMISSIS- il Comune di -OMISSIS- protocollava anche copia del libro soci della -OMISSIS- -OMISSIS- e il verbale di assemblea, svoltasi in data -OMISSIS-, di detta -OMISSIS-rativa, nel quale si dispone l’esclusione del ricorrente dalla compagine sociale.

All’esito di ulteriore documentazione richiesta dall’amministrazione comunale e parzialmente fornita dal ricorrente, venivano rilevate diverse incongruenze nei fogli di servizio e nelle informazioni fornite attraverso le memorie difensive.

Rispetto a tali rilievi, il legale del ricorrente inoltrava nota del -OMISSIS-, fornendo giustificazioni.

Con nota -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS--OMISSIS-OMISSIS-, il Comune di -OMISSIS- comunicava al ricorrente e alla Cooperativa, il preavviso di revoca dell’autorizzazione-OMISSIS- ai sensi dell’art. -OMISSIS-OMISSIS-, comma 1, lett. m) del Regolamento comunale per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea .

Il preavviso di revoca veniva riscontrato dalla Cooperativa. Quest’ultima informava l’amministrazione procedente della perdita di qualità di socio in capo al ricorrente.

Lo stesso ricorrente riscontrava personalmente il preavviso, nonché il legale, con nota del -OMISSIS-.

Con provvedimento -OMISSIS- la responsabile dello Sportello Unico Attività Produttive del Comune di -OMISSIS- disponeva la chiusura dell’istruttoria e “ la revoca dell’Autorizzazione comunale n.-OMISSIS- ” rilasciata al ricorrente e da questo conferita alla Cooperativa -OMISSIS-, “ a norma dell’art. -OMISSIS-OMISSIS- del Regolamento comunale, delle condizioni contenute nell’autorizzazione NCC, e per gravi condotte irregolari ritenute incompatibili con l’esercizio del servizio ”.

Con successivo provvedimento -OMISSIS-/-OMISSIS-/2022, prot. n. -OMISSIS-, il Sindaco di -OMISSIS- dichiarava “ la decadenza e pertanto la revoca ” dell’autorizzazione comunale NCC n.-OMISSIS-.

Avverso l’indicato provvedimento di revoca e decadenza, il ricorrente propone ricorso, notificato il 21/06/2022 e depositato in data 08/07/2022, deducendo i seguenti motivi di censura:

1) Illegittimità del provvedimento impugnato per violazione di legge e/o eccesso di potere –Violazione e/o errata interpretazione della L.21/1992–L 12/2019 -Regolamento comunale n. 13 del 27/02/2009-art. 97 COST. (motivazione incongrua)

Attraverso tale motivo di ricorso, il ricorrente contesta, da un lato, l’assenza di motivazione del provvedimento e, dall’altro, che le norme richiamate a sostegno non prescriverebbero la revoca dell’autorizzazione. Non sussisterebbero i presupposti per l’applicazione dell’art. -OMISSIS-OMISSIS- lett. c) del Regolamento comunale e il provvedimento di revoca del titolo sarebbe sproporzionato. L’infrazione contestata a -OMISSIS- sarebbe dovuta all’autoisolamento del ricorrente per contatto con pazienti Covid 19.

2) Illegittimità del provvedimento impugnato per violazione di legge e/o eccesso di potere derivante da illogicità ed irragionevolezza in relazione alla Sentenza della Corte Costituzionale n. 56 del -OMISSIS- febbraio 2020.

Attraverso tale motivo di censura, il ricorrente invoca l’applicazione del principio per cui il conducente non sarebbe tenuto a tornare in rimessa tra un servizio e l’altro.

3) Illegittimità del provvedimento impugnato per eccesso di potere e/o violazione di legge - violazione art. 97 COST. (carenza/difetto di istruttoria e motivazione).

Il ricorrente lamenta il difetto d’istruttoria e la genericità delle incolpazioni. La revoca, inoltre, avrebbe attinto il ricorrente quando lui si era già dimesso dalla Cooperativa e sarebbe viziato per la mancata valutazione, da parte dell’Amministrazione Comunale, del contributo partecipativo fornito dal privato.

-OMISSIS-) Illegittimità del provvedimento impugnato per eccesso di potere e/o violazione di regolamento comunale 13 del 27/02/2009 e/o legge - omessa adozione misura gradata della sospensione - eccesso di potere.

Il ricorrente, sostanzialmente, lamenta la falsa applicazione dell’art. -OMISSIS-OMISSIS-. Assume, in particolare, che l’art. -OMISSIS-OMISSIS- di detto Regolamento consentirebbe l’adozione della sanzione della revoca dell’Autorizzazione solo a seguito dell’irrogazione di tre provvedimenti di sospensione nell’arco di un quinquennio. Provvedimenti che, invece, non risulterebbero mai adottati. Deduce, altresì, che la Cooperativa avrebbe potuto eseguire la prestazione -OMISSIS-, avendo sede legale a-OMISSIS-.

In data 16/09/2022 si costituisce il Comune di -OMISSIS- chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile, irricevibile, improcedibile e comunque rigettato.

All’udienza pubblica del 10/01/202-OMISSIS- l’affare passa in decisione.

DIRITTO

Il Collegio ritiene utile provvedere ad una rapida sintesi delle norme fondamentali che caratterizzano la disciplina del Servizio di Noleggio con Conducente.

La normativa quadro in materia è dettata dalla legge n. 21/1992, modificata dalla legge 12/2019, in conversione del D.L.135/2018.

L’autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente è rilasciata dall’amministrazione comunale, attraverso un bando di pubblico concorso ed è riferita ad un singolo veicolo. Per poter conseguire e mantenere il suddetto titolo è obbligatoria la disponibilità, in base a valido titolo giuridico, di una sede, di una rimessa situati nel territorio del Comune che ha rilasciato l'autorizzazione. (art. 8 legge quadro).

Come noto, si tratta di un servizio da rimessa, di natura locale. La prestazione viene eseguita in favore dell’utente che abbia provveduto alla prenotazione del servizio stesso presso la sede o la rimessa, anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici, ai sensi degli artt. 3 comma 1 e 11 comma -OMISSIS- della legge quadro.

La sede operativa del vettore ed almeno una rimessa devono essere localizzate nel territorio del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione. Rientra nelle facoltà previste dall’articolato normativo la possibilità per il vettore di usufruire di altre rimesse, da individuarsi obbligatoriamente nel territorio della provincia del Comune che ha rilasciato l’autorizzazione o della Città Metropolitana, ai sensi dell’art. 3 comma 3 legge quadro.

Il prelevamento dell’utente ovvero l’inizio del servizio sono effettuati con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione per qualunque destinazione, ai sensi del combinato disposto di cui ai commi 2 e -OMISSIS- dell’art. 11 della legge quadro.

In caso di malattia, invalidità o sospensione della patente, intervenute successivamente al rilascio dell’autorizzazione, i titolari di autorizzazione possono mantenere la titolarità della stessa a condizione che siano sostituiti alla guida dei veicoli, per l'intero periodo di durata della malattia, dell'invalidità o della sospensione della patente, da persone in possesso dei requisiti professionali e morali previsti dalla normativa vigente. (art. 10 comma 2 bis legge quadro).

Inoltre, sempre ai sensi del comma -OMISSIS- dell’art. 11 della legge quadro, si dispone che: “ Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno. Il foglio di servizio in formato elettronico deve riportare: a) targa del veicolo - b) nome del conducente;
c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;
d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio;
e) dati del fruitore del servizio. Fino all'adozione del decreto di cui al presente comma, il foglio di servizio elettronico è sostituito da una versione cartacea dello stesso, caratterizzato da numerazione progressiva delle singole pagine da compilare, avente i medesimi contenuti previsti per quello in formato elettronico, e da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo, con copia conforme depositata in rimessa”.

In espressa deroga a quanto sopra riportato, il comma -OMISSIS-bis della stessa legge dispone che l'inizio di un nuovo servizio può avvenire, senza il rientro in rimessa, quando sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa, più prenotazioni di servizio oltre la prima, con partenza o destinazione all'interno della provincia o dell'area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l'autorizzazione.

La Corte Costituzionale ha statuito la legittimità costituzionale dell’articolato normativo sopra sinteticamente descritto ritenendo, tuttavia, che l’obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni singola prestazione comporti un irragionevole aggravio organizzativo e gestionale per l’NCC. Difatti, la necessità di ritornare ogni volta in sede per raccogliere le richieste che lì confluiscono può essere superata dalla possibilità di utilizzare gli strumenti tecnologici, già espressamente prevista dalla legge. Sulla base di tali considerazioni, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del solo art. 10 bis, comma 1, lett. e), del Decreto Legge 135/2018 nella parte in cui, modificando la legge quadro 21/1992, aveva previsto quell’obbligo al comma -OMISSIS-bis dell’art. 11.

In sintesi, il servizio dovrà necessariamente avere inizio dalla rimessa sita nel territorio comunale. Il ritorno alla rimessa dovrà avvenire solo a seguito dell’ultimo servizio effettuato.

Precisato quanto sopra, in limine litis si rileva che la difesa dell’amministrazione comunale eccepisce l’inammissibilità del gravame per mancata impugnazione del preliminare provvedimento dirigenziale n -OMISSIS-, di chiusura dell’istruttoria e di revoca dell’autorizzazione che, in tesi, sarebbe già autonomamente lesivo della sfera giuridica del ricorrente.

Il Collegio ritiene di poter prescindere dalla sollevata eccezione d’inammissibilità attesa l’infondatezza nel merito del gravame.

Il primo e il secondo motivo di ricorso possono essere congiuntamente esaminati.

Attraverso di essi, il ricorrente lamenta, sostanzialmente, l’assenza di motivazione del provvedimento e la non sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. -OMISSIS-OMISSIS- lett. c) del Regolamento comunale. Il provvedimento di revoca del titolo, inoltre, apparirebbe sproporzionato.

Non risulterebbero applicati i principi stabiliti dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 56/2020.

La complessiva censura non è condivisibile.

Il provvedimento di revoca, già di per sé indubbiamente chiaro, va letto congiuntamente al richiamato provvedimento n. -OMISSIS-. In quest’ultimo, difatti, risulta analiticamente descritto tutto l’iter istruttorio posto in essere per addivenire alla revoca dell’autorizzazione-OMISSIS- del 2018, con puntuale descrizione del contraddittorio procedimentale, nella sua progressione cronologica e documentale.

Diversamente da quanto asserito da parte ricorrente, la revoca è stata disposta in applicazione dell’art. -OMISSIS-OMISSIS- comma 1 lett. m) del Regolamento per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea del comune di -OMISSIS- che così dispone: “ la licenza e l’autorizzazione sono revocate, con provvedimento motivato del Responsabile dello Sportello Unico, nei seguenti casi: […] m) per qualsiasi altra grave e motivata irregolarità ritenuta incompatibile con l’esercizio del servizio ”.

La complessiva attività procedimentale posta in essere dal Comune di -OMISSIS- ha tratto origine da un esposto dell’associazione ANAR di-OMISSIS-. Attraverso una serie di prove fotografiche geolocalizzate del veicolo in uso al conducente, difatti, venivano prospettati seri dubbi in ordine alla regolarità del servizio prestato dalla Cooperativa e, quindi, dal -OMISSIS-. La vicenda assumeva i connotati tipici del cosiddetto “abusivismo” nel settore NCC. Il fenomeno riguarda la pratica di procurarsi un’autorizzazione NCC di altri comuni per poi operare stabilmente in altra città, nel caso concreto-OMISSIS-, senza mai far ritorno nella rimessa situata nel comune che ha rilasciato l’autorizzazione. Si tratta, sostanzialmente, della violazione del cd. “vincolo di territorialità”, avente ad oggetto il collegamento tra il titolare dell’autorizzazione NCC e una determinata popolazione, in considerazione della connotazione prettamente locale del servizio.

Sul punto, il Consiglio di Stato così sintetizza: “ La legge ha, dunque, imposto che l’attività di N.C.C. abbia un collegamento stabile con la rimessa situata nel Comune di appartenenza nel cui territorio va posta anche la sede operativa: ivi deve avvenire l’inizio del servizio (o il prelevamento del cliente), ivi sono raccolte le prenotazioni sia pure con mezzi tecnologici;
a seguito dell’ultima modifica normativa (apportata dall’art. 10-bis, comma 1, lett. b), d-l. n. 135 del 2008) e della dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma -OMISSIS-, seconda parte, è solo escluso che tra un servizio e l’altro l’esercente l’attività di N.C.C. sia più tenuto a far ritorno alla rimessa situata nel Comune di appartenenza, potendo invece sostare nelle rimesse situate in altri Comuni, purché presenti nel territorio provinciale.

Nulla cambia, però, sulle modalità di legge di esercizio dell’attività di N.C.C. che, in quanto dirette a soddisfare in via complementare e integrativa (ex art. 1, comma 1, l. n. 21 del 1992, per ogni servizio di trasporto pubblico non di linea) le esigenze di trasporto delle singole comunità, alla cui tutela è proposto il Comune che rilascia l’autorizzazione, non possono soddisfare la richiesta di prestazioni di trasporto indistintamente su tutto il territorio nazionale, poiché finirebbero per concentrarsi laddove (come presso gli aeroporti) la domanda dell’utenza è maggiore e non soddisfatta dal solo servizio di taxi, del quale sarebbe mero surrogato senza, però, subire tutte le limitazione delle quali quest’ultimo è gravato ”( Cons. di Stato, Sez. V, sent. n. 1703/2021).

Con specifico riguardo al caso in esame, a seguito dell’esposto veniva comunicato un verbale di accertamento di violazione della Polizia locale della città di -OMISSIS-. Il verbale veniva elevato a carico di un conducente, non iscritto nel ruolo dei conducenti della Provincia di -OMISSIS-, diverso dal ricorrente, trovato alla guida del veicolo in uso esclusivo allo stesso ricorrente, per violazione dell’art.