Pubblicato il 18/07/2017

N. 08622/2017 REG.PROV.COLL.

N. 07968/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7968 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
M V, M D N, C C, C P, U B, C C, A C, M P, P F, P M, D T e P C, rappresentati e difesi dagli avvocati C P e M P, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Faleria n.17;

contro

La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione, in persona del Presidente p. t., e l’Agid Agenzia per l’Italia Digitale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del d.P.C.M. 9 gennaio 2015, pubblicato sulla GU del 9 aprile 2015, avente ad oggetto "Determinazione delle dotazioni delle risorse umane, finanziarie e strumentali dell'Agenzia per l'Italia digitale";

- delle allegate tabelle "A" e "B", nelle parti in cui rispettivamente prevedono la comparazione del personale non dirigenziale DigitPA collocato attualmente con qualifica "terza categoria" "Professional" (F8-F7-F6) nel comparto ministeri Area III, F7, nonché di ogni ulteriore atto propedeutico e/o connesso e/o comunque ad esso consequenziale medio tempore adottato;

e, con motivi aggiunti,

- della determina n. 230 del 20 settembre 2016, del Direttore Generale Agid, con cui è stata disposta “Istituzione provvisoria del ruolo del personale dell’Agenzia per l’Itali Digitale”, in parte qua;

- singole determine di inquadramento dei ricorrenti nel ruolo dell’Agid nell’Area III, fascia economica F7 (

CCNL

Comparto Ministeri), con decorrenza economica e giuridica dall’1.09.2016;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura generale dello Stato per le intimate Amministrazioni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 marzo 2017 il Cons. Donatella Scala e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Premettono i ricorrenti, in servizio presso l’Agid (Agenzia per l’Italia Digitale) con la qualifica di “Professional” e appartenente al contingente proveniente da DigtPA, di avere subito nel corso degli anni diversi trasferimenti, in quanti assunti inizialmente dal CT RUPA, a seguito di superamento del relativo concorso pubblico, con applicazione del CCNL ex-Intersind (funzionari comparto telecomunicazioni) e contratto individuale CCNL INPDAI;
poi, a seguito soppressione del CT RUPA, trasferiti al CNIPA, con mantenimento del trattamento giuridico ed economico in godimento;
quindi, a seguito della trasformazione del CNIPA in ente pubblico non economico denominato DigitPA, inquadrati sulla base di apposita tabella di equiparazione, con salvaguardia del trattamento economico e giuridico. Riferiscono che, ai sensi dell’art. 70, comma 4, d.lgs. 165/2001, è stato negoziato con l’ARAN un contratto specifico DigitPA, valido per il quadriennio 2006-2009, con sistema di classificazione del personale articolato i tre categorie e, per quanto di interesse, con individuazione nell’Area Terza di un’area professionale specifica, articolata in due settori (tecnico e amministrativo), caratterizzata da elevato contenuto specialistico, orario di lavoro differenziato, mancato pagamento del lavoro straordinario, in recepimento delle regole civilistiche per i Quadri (art. 2095 c.c.).

Impugnano, pertanto, il dPCM 9 gennaio 2015, in attuazione del d. l. n. 83 del 22 giugno 2012, da cui deriverebbe una lesione diretta ed immediata della loro posizione giuridica per essere collocato il personale “professional”, livelli F6, F7, F8 e F9, tramite la tabella di equiparazione B, nei ruoli del comparto “Ministeri” Area terza, Funzionari F7, con conseguente diminuzione quantitativa e qualitativa della qualifica rivestita e cessazione di aspettative di progressione di carriera, contrariamente a quanto previsto nel contratto DigiPA.

Rassegnano, pertanto, i seguenti motivi in diritto:

1) violazione, errata e falsa applicazione dell’art. 22 commi 5 e 6 del D.L. 83/2012;
2) violazione art. 16 e tabella “b” del d.lgs. n. 177/2009;
3) violazione artt. 14 e 16, nonché all. “A” e tabelle “B” e “D”

CCNL

DigitPA;
4) violazione art. 9 (istituzione di nuovi profili) CCNL comparto

Ministeri;
5) violazione artt. 3 e 97 della Costituzione per manifesta irrazionalità e violazione del principio di buon andamento;
6) eccesso di potere per travisamento dei fatti ed erroneità dei presupposti;
omessa istruttoria;
incongruenza e incoerenza tra le qualifiche e funzioni “atipiche” dei “professional” e l’inquadramento per comparazione nei ruoli di funzionari di area III F7 del comparto “Ministeri”;
7) inidoneità, inadeguatezza ed inappropriato uso dell’assegno ad personam – violazione art. 65

CCNL

DigitPA;
8) violazione dell’art. 52, comma 1 del d. lgs. 165/2001 e artt. 3 e 97, Costituzione;
9) disparità di trattamento rispetto al personale ex ICE e ex ASI.

Concludono chiedendo l’annullamento, in parte qua, del gravato dPCM 9 gennaio 2015 e allegate Tabelle A e B.

Si è costituita in giudizio l’Avvocatura Generale dello Stato che, in difesa delle intimate amministrazioni, ha controdedotto in merito ai motivi di ricorso di cui ha chiesto il rigetto.

Con motivi aggiunti, i ricorrenti (ad eccezione del sig. U B) hanno poi impugnato i provvedimenti con cui, rispettivamente, è stato provvisoriamente istituito il ruolo del personale Agid e sono stati disposti i singoli inquadramenti nell’Area Terza, Fascia economica F7, denunciandoli per le medesime illegittimità già dedotte.

In vista della discussione del ricorso nel merito, le parti hanno depositato memorie conclusionali e repliche;
quindi la causa è stata trattenuta per la decisione alla pubblica udienza del 28 marzo 2017.

DIRITTO

E’ controversa la complessa attività di organizzazione posta in essere a seguito dell’istituzione dell’Agenzia per l’Italia Digitale (di seguito Agid), giusta art. 19 e seguenti, del decreto legge n. 83 del 22 giugno 2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 134 del 7 agosto 2012.

Per quanto di interesse, i ricorrenti reclamano l’annullamento di tutti gli atti attraverso i quali i medesimi sono stati inseriti nella Terza Area, posizione economica F7, nonostante la posizione professionale precedentemente posseduta nell’ente di provenienza DigitPA che, ai sensi del CCNL di tale ente (sottoscritto il 12 aprile 2011 per il periodo 2006-2009 e tuttora applicato), corrisponde al profilo di “Funzionario tecnico Professional” e “Funzionario amministrativo Professional”, con la previsione di ulteriori fasce economiche (F6-F9). Lamentano, in proposito, un grave vulnus alle aspettative di carriera, non solo giuridiche, ma anche economiche, attesa l’incoerenza tra le categorie del CCNL ex DigitPA e il CCNL del Comparto Ministeri, in ragione dell’elevato contenuto specialistico dei profili ricompresi nell’area “professional”, superiore rispetto a quella individuata come corrispondente. Lamentano, inoltre, che per effetto dei disposti inquadramenti nella fascia economica apicale (F7), viene di fatto frustrata l’aspettativa di sviluppo di carriera, posto che i profili professional (sia tecnico che amministrativo) hanno una collocazione di accesso già nella fascia retributiva F6, e, all’interno della propria categoria, la progressione economica si sviluppa fino alla fascia F9. In sostanza, non lamentano tanto una reformatio in pejus, quanto, piuttosto, l’incoerenza della prevista collocazione in profili per nulla comparabili a quelli posseduti, sia per qualificazione professionale, comportando la nuova collocazione una deminutio rispetto ai precedenti inquadramenti, ed aspirando, invece, ad essere adibiti alle mansioni per cui sono stati assunti, sia per trattamento economico, nemmeno preservato dal previsto “mantenimento del trattamento economico fondamentale ed accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative”, non potendo essere garantita dall’assegno ad personam (di cui, peraltro, è previsto il riassorbimento con i successivi miglioramenti economici) l’ulteriore progressione economica, né essendo prevista l’assicurazione sanitaria ed il trattamento previdenziale complementare di cui beneficiano i “Professional”.

In via preliminare, si dà atto che nei confronti di uno dei ricorrenti, sig. U B, che non ha impugnato con motivi aggiunti il provvedimento recante il proprio inquadramento provvisorio, è venuto meno l’interesse alla decisione sul ricorso introduttivo, il cui accoglimento non potrebbe produrre nei suoi riguardi alcun effetto favorevole, stante il consolidamento degli effetti prodottisi con il collocamento nel ruolo provvisorio Agid.

Tanto precisato, il Collegio ritiene opportuno ricostruire brevemente il percorso normativo che ha dato luogo al contenzioso in esame, partendo dalla istituzione dell’Agid che, ai sensi dell’art 19, d. l. n. 83/2012, è sottoposta alla vigilanza del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro da lui delegato, ed opera “sulla base di principi di autonomia organizzativa, tecnico-operativa, gestionale, di trasparenza e di economicità e persegue gli obiettivi di efficacia, efficienza, imparzialità, semplificazione e partecipazione dei cittadini e delle imprese.” La norma precisa, poi, che, per quanto non previsto espressamente, si applicano gli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

Rileva, in specie, l’art. 9, citato d.lgs. 300/1999, che prevede, a proposito del personale inquadrato negli organici delle Agenzie, “....è mantenuto il trattamento giuridico ed economico spettante presso gli enti, le amministrazioni e gli organismi di provenienza al momento dell'inquadramento, fino alla stipulazione del primo contratto integrativo collettivo di ciascuna agenzia.”

Quindi, l’art. 20 del d. l. 83/2012, vigente al momento dell’adozione degli atti impugnati, sancisce la confluenza in Agid delle funzioni precedentemente frammentate e distribuite fra diverse amministrazioni e strutture pubbliche operanti nel settore, allo scopo di promuovere la diffusione delle tecnologie digitali nel Paese e di razionalizzare la spesa pubblica, attenendosi al principio dell'ottimizzazione e razionalizzazione della spesa in materia informatica, per il raggiungimento di significativi risparmi, comunque garantendo, a decorrere dal 2013, un risparmio di spesa non inferiore a 12 milioni di euro all'anno rispetto alla spesa complessiva affrontata dalle amministrazioni pubbliche nel settore informatico nell'anno 2012.

A tali fini, il legislatore ha previsto, una gestione unitaria oltre che delle risorse finanziarie e strumentali, anche di quelle umane, prevedendo, ai sensi dell’art. 22, comma 3, del decreto legge istitutivo, una specifica procedura di trasferimento ope legis del personale cui, a mente del successivo comma 5, si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale del comparto Ministeri, “nelle more della definizione dei comparti di contrattazione, ai sensi dell'articolo 40, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”;
il comma 6, ha disciplinato le modalità di tale trasferimento, da attuarsi con d.P.C.M. con cui “...è determinata la dotazione delle risorse umane dell'Agenzia, fissata entro il limite massimo di 130 unità, con corrispondente riduzione delle dotazioni organiche delle amministrazioni di provenienza, nonché la dotazione delle risorse finanziarie e strumentali necessarie al funzionamento dell'Agenzia stessa, tenendo conto del rapporto tra personale dipendente e funzioni dell'Agenzia, in un'ottica di ottimizzazione delle risorse e di riduzione delle spese per il funzionamento e per le collaborazioni esterne. Con lo stesso decreto è definita la tabella di equiparazione del personale trasferito con quello appartenente al comparto Ministeri. I dipendenti trasferiti mantengono l'inquadramento previdenziale di provenienza, nonché il trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative. Nel caso in cui il trattamento risulti più elevato rispetto a quello del comparto Ministeri, il personale percepisce per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici”;
il comma 8, infine, ha precisato che l’attuazione degli articoli 19, 20, 21 e 22 non avrebbe dovuto comportare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, dovendosi provvedere con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

Dal breve excursus delle norme salienti, emerge con chiarezza che, in prima applicazione, tutto il personale variamente confluito in Agid è sottoposto ad una disciplina omogenea, attraverso la tecnica delle tabelle di equiparazione con il personale del comparto ministeriale, salvo rinviare alla successiva contrattazione di comparto la specificazione e valorizzazione delle professionalità ivi confluite.

In stretta aderenza con il dettato normativo, che non lascia, in verità, margini discrezionali alla successiva attività provvedimentale ivi prevista, è stato adottato il dPCM impugnato, le cui finalità, elencate all’art. 1, sono:

a) la determinazione della dotazione organica dell’Agenzia per l’Italia Digitale;

b) la previsione della corrispondente riduzione delle dotazioni organiche delle amministrazioni di provenienza del personale in servizio, in posizione di comando, che esercita il diritto di opzione per il transito alle dipendenze dell’Agenzia (ai sensi dell’art. 22, comma 4, d. l. n. 83/2012);

c) l’individuazione delle risorse finanziarie e strumentali necessarie al funzionamento dell’Agenzia, tenendo conto del rapporto tra personale dipendente e funzioni dell’Agenzia, in un’ottica di ottimizzazione delle risorse e di riduzione delle spese per il funzionamento e le collaborazioni esterne;

d) la definizione della tabella di equiparazione del personale trasferito con quello appartenente al comparto Ministeri, “nelle more della definizione dei comparti di contrattazione, ai sensi dell’art. 40, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165” (ai sensi dell’art. 22, comma 5, D.L. n. 83/2012).

Con i successivi provvedimenti, pure gravati con motivi aggiunti, si è data mera esecuzione alla procedura di trasferimento del personale confluito in Agid secondo il percorso descritto dalla legge istituiva, attraverso l’istituzione “provvisoria” del ruolo organico del personale Agid e l’inquadramento dello stesso sulla base della equiparazione definita con il dPCM del 2015.

La piena aderenza al dettato normativo sopra illustrato depotenzia i motivi di doglianza introdotti dai ricorrenti, attesa l’espressa previsione di una provvisoria “riduzione ad unità” di tutto il personale precedentemente in servizio presso i diversi enti, le cui funzioni sono state ora assorbite dalla istituita Agenzia, e perciò caratterizzati da eterogeneità dei relativi regimi che il legislatore ha, invece, inteso, in un’ottica di complessiva razionalizzazione, anche di carattere economico, rendere omogenei.

La invocata differenziazione dei profili professionali, rispetto a quelli cui i ricorrenti sono stati equiparati, è operazione non prevista dalla normativa in esame che, invece, quale obiettivo immediato, ha posto in essere i contorni della organizzazione funzionale dell’Agid, salvo demandare a successivi provvedimenti dell’Amministrazione, l’adattamento dei provvedimenti posti in essere in via provvisoria.

Il d. l. istitutivo, peraltro, si è preoccupato di indicare, quale criterio di salvaguardia nell’operazione di trasferimento dei dipendenti appartenenti agli enti soppressi, il mantenimento del trattamento economico fondamentale e accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento dell'inquadramento e, nel caso in cui questo risulti più elevato rispetto a quello previsto per il personale dell'amministrazione di destinazione, la corresponsione di un assegno ad personam per la differenza risultante, riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti.

Osserva il Collegio che nessun altro vincolo specifico, all’infuori della salvaguardia delle posizioni economiche in godimento, è stato assegnato all’amministrazione destinataria del personale ivi trasferito;
pertanto, con il dPCM del 2015 è stata correttamente determinata la tabella di equiparazione sulla base della comparazione dei contratti di riferimento (DigitPA e Ministeri), ove sono stabiliti, per quanto di interesse, i rispettivi livelli di inquadramento del personale e, per ciascun livello, le rispettive fasce retributive, nel rispetto della pure indicata clausola di invarianza della spesa derivante dall’istituzione dell’Agid (art. 22, comma 8, d. l 83/2012).

Sin qui, dunque, l’attuazione della norma istitutiva, mentre la valorizzazione del contenuto professionale, lungi dall’essere esclusa o, comunque, preclusa dai gravati provvedimenti, che si caratterizzano, sotto il profilo denunciato, per la provvisorietà dei loro effetti, non potrà che essere compiuta nella più opportuna sede della pertinente attività negoziale, ove definire i nuovi profili di cui sia riconosciuto un contenuto peculiare, invece non tipizzati dalla contrattazione collettiva nazionale al momento doverosamente applicata (i. e. comparto Ministeri).

La stessa difesa erariale, peraltro, ha dato atto che l’inquadramento definitivo del personale transitato ex lege in Agid sarà possibile a seguito della definizione dei profili specifici nell’ambito delle Aree in cui il personale risulta inserito e su cui, invero, non vi è contestazione.

Tale possibilità risulta peraltro espressamente prevista dalla contrattazione collettiva del comparto Ministeri, giusta l’art. 9 del