TAR Bologna, sez. II, sentenza 2024-03-11, n. 202400181

Pubblicato il 11/03/2024

N. 00181/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00504/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 504 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
H S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato C C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-Anas S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati E G e F B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo, in Bologna, viale Angelo Masini, 8;

-Agenzia del Demanio Emilia-Romagna Bologna, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

nei confronti

Sigg. A F Spadazzi e Roberto Fogli, non costituiti in giudizio;

per ottenere, previa sospensione cautelare:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

l'ottemperanza di ANAS s.p.a. della sentenza del TAR per l’Emilia-Romagna, Bologna Sez. II, n. 782/2022, pubblicata in data 13 ottobre 2022 e notificata in data 14 ottobre 2022, non appellata, recante l''annullamento del diniego di regolarizzazione della licenza di accesso al Km. 23+366 lato destro sulla S.S. n. 309 “Romea”, di cui alla raccomandata a.r. prot. n. CDG-0456351-P in data 12 settembre 2017;

-per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da H S.r.l. il 1/12/2023:

per l'ottemperanza della stessa sentenza del TAR per l'Emilia - Romagna, Sez. II, n. 782/2022 e inoltre per ottenere l'accertamento della nullità,per violazione ed elusione del giudicato: a) del provvedimento ANAS registro ufficiale U.0773277 del 24/5/2023, di avvio del procedimento per la regolarizzazione degli accessi stradali insistenti sulle proprietà della Società ricorrente, della Sig.ra F Szzi Adele e dell'Agenzia del Demanio;
b) del provvedimento ANAS registro ufficiale U.0396613 del 5 ottobre 2023 notificato a mezzo pec in pari data, di ulteriore avvio del procedimento per la regolarizzazione dell'accesso stradale insistente sulle proprietà della Società ricorrente, inoltrato anche al Sig. Roberto Fogli, nonché alla Regione Emilia-Romagna e ad ARPAE.

Visti il ricorso principale, il ricorso per motivi aggiunti e i relativi, rispettivi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Anas S.p.A. e di Agenzia del Demanio Emilia Romagna Bologna;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2024, il dott. Umberto Giovannini e uditi, per le parti, i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso proposto ex artt. 112 e ss Cod. proc. amm., H s.r.l. – quale proprietaria di un compendio immobiliare ubicato nel comune di Comacchio località Lido di Spina, avente accesso di tipo commerciale sulla SS Romea all’altezza del Km 23+366 autorizzato da ANAS con atto n. 09/18044 del 1985 – chiede a questo TAR, l’ottemperanza di ANAS s.p.a alla sentenza di questo stesso TAR Sez. II n. 782 del 13/10/2022.

Riferisce la società ricorrente che, successivamente all’acquisto del suddetto compendio immobiliare, ha rivolto istanza ad ANAS al fine di volturare, a suo nome, l’autorizzazione relativa all’accesso del fondo alla SS. Romea, che era intestata alla precedente proprietà. ANAS ha concluso detto procedimento negando la richiesta volturazione sull’asserito presupposto che “…l’accesso non rispetta le distanze minime previste dall’art. 45 del Regolamento di di Esecuzione del vigente Codice della Strada da altri accessi esistenti sullo stesso lato stradale. In particolare, l’accesso in questione risulta essere ad una distanza di circa 53,00 ml. da un accesso (non autorizzato) ad uso civile abitazione di proprietà della Sig.ra F Szzi Adele a una distanza di circa 66,00 ml. da un altro accesso (non autorizzato) di proprietà del Demanio Pubblico dello Stato per le opere di bonifica…”. Il diniego di volturazione dell’autorizzazione nei confronti della società ricorrente risulta poi di seguito supportato da ulteriori considerazioni di ANAS concernenti la possibilità di risoluzione della questione e di autorizzazione dell’accesso della ricorrente solo mediante la previa realizzazione di particolari opere quali innesti attrezzati e strade parallele, in modo da realizzare un unico accesso alla SS Romea da utilizzarsi da parte di tutte le 3 proprietà interessate.

Riferisce ulteriormente H srl di avere impugnato il diniego di ANAS dinanzi a questo TAR (ricorso RG n. 249/2018). Con sentenza n. 782 del 2022 l’adito Tribunale ha accolto il ricorso di H s.r.l., disponendo l’annullamento del provvedimento impugnato. Nel dettaglio, il TAR ha statuito che ANAS, pur avendo correttamente qualificato l’istanza della ricorrente quale istanza di regolarizzazione e non di mera volturazione, ha tuttavia “..del tutto illogicamente…poi escluso la regolarizzazione in ragione della presenza di due ingressi non autorizzati…”, circostanza, quest’ultima in ragione della quale ANAS “avrebbe dovuto immediatamente ordinare la dismissione degli accessi non autorizzati e regolarizzare quello di H, assistito dalla originaria autorizzazione”.

ANAS, in asserita esecuzione della sentenza del TAR

BOLOGNA

Sez. II n. 782 del 2022 e sul presupposto che l’annullamento del diniego impugnato era stato pronunciato “fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione intenderà adottare”, ha ritenuto di potere avviare il procedimento di regolarizzazione dei n. 3 accessi al fine di ripristinare una situazione di fatto che si risolve nel mancato rispetto dell’art. 45, comma 3 Reg. esecuzione e attuazione Codice della Strada, mediante invito alle tre proprietà degli accessi a trasmettere all’Ente “…una nuova soluzione progettuale che preveda il distanziamento degli accessi ad una distanza consentita dalla norma ovvero la realizzazione di un solo accesso alla S.S. 309 Romea a servizio delle proprietà interessata…”.

Oltre a ciò la determinazione di ANAS contiene l’illegittima imposizione, a carico della ricorrente, di presentare la riferita soluzione progettuale di distanziamento dei tre accessi entro un termine perentorio, pena l’accertamento della “carenza del titolo” (la pregressa autorizzazione ANAS di cui è in possesso la sola ricorrente).

Ritiene la ricorrente che tale determinazione sia nulla, in quanto assunta in violazione ed elusione del giudicato ed in quanto le reca ingiustificato pregiudizio.

La società ha inoltre presentato motivi aggiunti al ricorso principale ex artt. 112 e ss. Cod. proc. amm., con esso estendendo la richiesta di pronuncia dichiarativa della nullità per violazione del giudicato nascente dalla citata sentenza di questo TAR n. 782 del 2022, all’atto adottato da ANAS in data 24/5/2023, di nuovo avvio del procedimento di regolarizzazione dell’accesso stradale insistente sulle aree di cui sono rispettivi proprietari: H s.r.l.;
sig.ra A F Spadazzi e Agenzia del Demanio e all’ulteriore avviso di avvio del procedimento, recante la sostituzione di uno dei titolari degli accessi in questione (Regione Emilia-Romagna per il tramite del Consorzio di Bonifica Pianura di Ferrara anziché Agenzia del Demanio).

La ricorrente ritiene nulli i provvedimenti impugnati ex artt. 112 e ss Cod. proc. amm. in quanto assunti da ANAS s.p.a. in violazione o comunque elusione del giudicato nascente dalla più volte citata sentenza di questo T.A.R. n. 782 del 202, passata in giudicato, sulla base dei seguenti motivi in diritto: Violazione ed elusione del giudicato anche per sviamento di potere;
nullità dell’avviso di avvio del procedimento ex art. 21 septies L. n. 241 del 1990;
violazione del principio di effettività della tutela;
palese incongruità delle pretese avanzate da Anas nei confronti di H s.r.l..

Alla luce delle motivazioni della sentenza T.A.R. n. 782 del 2022 che ha accertato l’illegittimità del diniego a suo tempo impugnato, ritenendo, in primo luogo, che ANAS abbia “…del tutto illogicamente…escluso la regolarizzazione in ragione della presenza di due ingressi non autorizzati…” e, in secondo luogo, che l’Ente abbia illegittimamente “…negato tout court il mantenimento dell’accesso all’unico soggetto che avrebbe potuto legittimamente pretendere la regolarizzazione…essendo in possesso della precedente autorizzazione…” e, in ultimo, che H “…finisce per subire le conseguenze dell’illegittima realizzazione di altri due accessi, che dovrebbero essere per ciò stessi eliminati e la cui presenza non può, quindi, giustificare il diniego dell’istanza di H…”. Pertanto, secondo la ricorrente, l’inciso contenuto nel dispositivo della sentenza secondo cui sono “…fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione intenderà adottare…” non può che essere letto quale obbligo per ANAS di valutare nuovamente l’istanza di regolarizzazione avanzata da H srl , per accertarne la conformità alle prescrizioni di cui al Codice della Strada e al relativo Regolamento attuattivo, tenendo nel debito conto che si trattava della regolarizzazione di un accesso adiacente ad altri due accessi privi entrambi di autorizzazione e, quindi, inesistenti giuridicamente.

Il primo atto di avio del procedimento inviato da ANAS al fine di eseguire il giudicato nascente dalla predetta Sentenza del TAR Bologna, ha invece del tutto ignorato tali considerazioni, non considerando che gli altri 2 accessi alla strada statale Romea sono privi di autorizzazione, e qualificando l’unico accesso munito di autorizzazione. In contrasto con il Codice della Strada e del relativo Regolamento attuativo perché posto a distanza inferiore a quella prevista ex lege dai due suddetti accessi inesistenti o in ogni caso abusivi.

Secondo la ricorrente, trattasi di presupposti che palesemente violano il giudicato amministrativo di cui alla sentenza n. 782 del 2022, poiché ANAS con essi pretende di “riposizionare” l’istanza di regolarizzazione nella stessa situazione che ebbe a determinare il diniego oggetto di definitivo annullamento da parte del T.A.R. ANAS tende, infatti, a raggirare ed eludere il giudicato, in modo da pervenire surrettiziamente allo stesso esito, oggetto del precedente annullamento.

All’esito della Camera di consiglio del 3/8/2023, il T.A.R. Bologna, con ordinanza n. 265 del 2023 ha accolto l’istanza cautelare presentata da H, disponendo la sospensione dell’esecuzione dell’atto di avvio del procedimento, limitatamente alla parte in cui “…fa derivare…” dall’eventuale mancata partecipazione procedimentale della ricorrente “…l’abusività del suddetto accesso stradale da ANAS precedentemente autorizzato”. Successivamente alla pubblicazione della suddetta ordinanza, ANAS ha proceduto in data 29/8/2023, ad inviare nuovo atto di avvio del procedimento di regolarizzazione, in concreto uguale al precedente, salvo l’espunzione della frase rilevata quale illegittima dal Tribunale in sede cautelare. La suddetta proposizione è stata sostituita dalla seguente:

“Si avverte che trascorso il termine sopra indicato senza che codeste Ditte abbiano riscontrato quanto richiesto, ANAS provvederà autonomamente a determinarsi in ordine alla regolarizzazione prevista ai sensi degli artt. 22 e 45 Reg. Esez. Cod. Strada.”.

Rileva ulteriormente la società ricorrente che anche tale atto è stato sostituito da un terzo avviso di avvio del procedimento, in cui erano mutati solo i dati del proprietario di uno dei tre accessi, che è stato ora individuato in Regione Emilia-Romagna e ARPAE in luogo del Consorzio di Bonifica Pianura di Ferrara, soggetto dichiaratosi non proprietario dell’area e dell’accesso con atto del 5/10/2023 (v. doc. n. 4 della ricorrente).

Come si è detto, anche tali ultimi due atti di ANAS sono stati considerati dalla società ricorrente assunti in violazione o comunque in elusione del giudicato nascente dalla sentenza n. 822 del 2022.

ANAS costituitosi in giudizio, in via pregiudiziale ritiene inammissibili entrambi i ricorsi, dato che gli atti di cui la ricorrente chiede sia accertata la nullità, sono in realtà avvisi di avvio del procedimento, vale a dire meri atti endo procedimentali privi di qualsivoglia efficacia lesiva della posizione giuridica della ricorrente in ottemperanza. Nel merito, ANAS ritiene che entrambi i ricorsi siano comunque infondati e ne chiede, pertanto, la reiezione.

Agenzia del Demanio, costituitasi anch’essa per entrambi i ricorsi, chiede unicamente di essere estromessa dal giudizio, in quanto non in possesso di legittimazione passiva. Essa rileva, infatti, di non avere adottato alcuno dei provvedimenti e degli atti impugnati con il presente ricorso (tutti atti adottati da A.N.A.S.) e, soprattutto di non avere la proprietà o comunque la gestione di alcuno degli accessi in contestazione, con conseguente ritenuta estraneità dell’Agenzia all’odierna materia del contendere.

Alla pubblica udienza del 11 gennaio 2024, la causa è stata chiamata e, dopo ampia discussione tra le parti, essa è stata trattenuta per la decisione come da verbale.

Il Collegio ritiene, in via pregiudiziale, di dovere prioritariamente esaminare la domanda dell’intimata Agenzia del Demanio diretta ad ottenere la propria estromissione dal presente giudizio, in quanto si ritiene ad esso completamente estranea: a) per non avere essa adottato alcuno degli atti di cui la ricorrente chiede pronuncia dichiarativa della nullità ex artt. 112 e ss. per violazione o elusione del giudicato, in quanto gli atti e/o i provvedimenti impugnati sono stati esclusivamente adottati da ANAS;
b) in ragione del fatto di non essere proprietaria o comunque gestrice di alcuno degli accessi oggetto della presente controversia ed essendo, infine, d) organismo che, attualmente, non riveste alcuna competenza in materia di accessi stradali e/o Consorzi di Bonifica, dato che “…la gestione del Demanio Pubblico dello Stato appartiene, per espressa previsione normativa ex art. 86 e ss. del D. Lgs. 112/98 e art. 33 e ss. del D. Lgs. n. 96/1999, alla Regione Emilia – Romagna – nella fattispecie de qua – per il tramite del Consorzio di Bonifica Pianura di Ferrara.” (v. pag. 3 mem. Agenzia Demanio del 28/7/2023).

Il Collegio ritiene che Agenzia del Demanio, per i motivi da essa evidenziati e che trovano compiuto riscontro negli atti di causa (v. rinnovazione avviso di avvio del procedimento da parte di ANAS), sia soggetto privo di legittimazione passiva riguardo alla controversia in esame e debba pertanto essere accolta la sua richiesta di estromissione del giudizio.

Va ulteriormente sottolineato, al riguardo, al fine della decisione sulle spese processuali, che solo nel presente giudizio Agenzia del Demanio ha evidenziato e documentato il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto non ha la proprietà di alcuno degli accessi in contestazione, essendo stata però parte resistente nel ricorso H srl deciso con la sentenza da ottemperare.

Sempre in via preliminare, va invece respinta l’eccezione di ANAS s,p.a. diretta a denunciare l’illegittimità del ricorso principale e dei motivi aggiunti, in quanto H srl avrebbe impugnato ex artt. 112 e ss. le comunicazioni di avvio del procedimento inviatele da ANAS, ovvero meri atti endo procedimentali privi di qualsiasi efficacia lesiva nei confronti della posizione giuridica della società ricorrente.

Al riguardo, il Collegio deve rilevare che, seppure quanto affermato da ANAS spa possa avere rilevanza in sede di ordinaria impugnazione di provvedimenti e atti amministrativi, la stessa eccezione perde di effettiva consistenza ed efficacia se trasferita nel diverso ambito del ricorso in ottemperanza di una sentenza del giudice amministrativo. In tale giudizio, a ben vedere, e tenuto conto dei margini di discrezionalità di cui può godere la P.A. in sede di esecuzione della pronuncia del G.A., anche il contenuto di un semplice atto endo procedimentale può eventualmente integrare la fattispecie di atto adottato in violazione o in elusione del giudicato nascente dalla sentenza amministrativa di cui è chiesta l’ottemperanza, senza che, pertanto, debba essere considerata necessaria la natura provvedimentale dell’atto.

Ciò premesso il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti presentati da H srl devono essere accolti.

A tale esito del giudizio di ottemperanza questo Tribunale è pervenuto risalendo alle effettive, esplicitate motivazioni della sentenza del TAR Bologna sez. II n. 822 del 2022, passata in autorità di cosa giudicata, di cui la società ricorrente ha chiesto l’ottemperanza da parte di ANAS s.p.a..

Punti salienti e indefettibili della prefata decisione che accolto il ricorso di H srl e ha annullato, per l’effetto, il provvedimento con cui ANAS ha negato alla ricorrente la regolarizzazione del proprio accesso stradale, precedentemente autorizzato dalla stessa ANAS s.p.a., sono: A) H spa è l’unica dei tre proprietari ad avere l’autorizzazione all’accesso rilasciatale precedentemente da ANAS;
gli accessi delle altre 2 proprietà sono abusivi (v. sentenza pag. 4: “ANAS ha correttamente qualificato la fattispecie come regolarizzazione e non mera volturazione e valutato, quindi, la conformità dell’accesso autorizzato alle nuove disposizioni, ma del tutto illogicamente ha poi escluso la regolarizzazione in ragione della presenza di due ingressi non autorizzati”.

Corollario applicativo delle considerazioni svolte dal TAR è contenuto nel passaggio successivo della stessa sentenza n. 822 del 2022, laddove quel Collegio chiaramente indica “…poiché anche per le altre proprietà si tratta dell’unico accesso, una corretta applicazione del principio di buona amministrazione avrebbe dovuto indurre ANAS a ricercare soluzione tecniche che coinvolgessero tutte e tre le proprietà, fermo restando che, a rigor di norma, essa avrebbe dovuto immediatamente ordinare la dismissione degli accessi non autorizzati (anche allo scopo di stimolare la ricerca di una soluzione che soddisfi tutte e tre le proprietà che affacciano su quel tratto di strada e che violano le prescrizioni di legge) e regolarizzare quello di H, assistito dall’originaria autorizzazione.

Pertanto: è obbligo prioritario di ANAS, in sede di esecuzione del giudicato, tutelare la posizione dell’unico accesso autorizzato e, quindi, anche in caso di eventuale soluzione condivisa dalle tre proprietà, tenere conto di tale fatto dirimente in sede di riparto degli oneri e dei sacrifici tra le suddette proprietà, al fine di trovare una soluzione condivisa. La ricerca di tale soluzione tecnica condivisa deve essere effettuata da ANAS.

Ulteriore corollario, di quanto deciso in sentenza, è infatti dato dalla prescrizione in essa contenuta, in base alla quale C) l’unico accesso munito di autorizzazione non può subire le conseguenze negative derivanti dal fatto di avere due accessi posti a distanza inferiore rispetto ai limiti minimi di legge, in quanto entrambi i suddetti accessi sono sine titulo.

Il Collegio ritiene pertanto che, alla luce delle considerazioni che precedono, entrambi, o meglio tutti e tre (ivi compreso quello riferito ad un diverso proprietario di un accesso) gli avvisi di avvio del procedimento impugnati da H con il ricorso principale e con il ricorso per motivi aggiunti debbano essere considerati nulli in quanto adottati in palese elusione del giudicato nascente dalla citata sentenza del TAR, nel contenuto della stessa come più sopra indicato.

In esecuzione della citata sentenza, ANAS dovrà pertanto procedere a valutare l’accesso della ricorrente ai fini della regolarizzazione dello stesso alle norme del Codice della Strada e del relativo Regolamento senza che possa avere incidenza alcuna su tale valutazione, la distanza dell’accesso di H srl rispetto agli altri due accessi abusivi. E’ fatta salva, per ANAS, (in caso di accertata e motivata impossibilità di attuare quanto sopra), la possibilità di proporre e attuare essa stessa altra soluzione che necessariamente deve essere condivisa dalla ricorrente ed eventualmente anche dalle altre proprietà direttamente interessate e che, soprattutto, mantenga fermi i riportati punti salienti nei riguardi di parte ricorrente sui quali è basata la decisione del T.A.R..

In conclusione, i ricorsi della ricorrente sono accolti e, per l’effetto, sono dichiarati nulli gli atti di ANAS con essi impugnati ex artt. 112 e ss. Cod. proc. amm., con conseguente disposizione che ANAS dia effettiva esecuzione alla sentenza TAR Bologna n. 822 del 2022, entro il termine di gg. 60 (sessanta), decorrenti dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza. In caso di accertata perdurante inottemperanza di ANAS spa, viene nominato sin da ora, quale commissario ad acta, il Direttore in carica della Direzione generale per le strade e la sicurezza delle infrastrutture stradali presso il Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture, con facoltà di questi, di delegare l’incarico ad un funzionario del Ministero che procederà, in sostituzione, su richiesta di parte ricorrente, entro i successivi gg. 60, a dare esecuzione al giudicato nascente dalla prefata sentenza.

Le spese seguono la soccombenza ed esse sono liquidate come da dispositivo.