TAR Bari, sez. III, sentenza 2011-01-21, n. 201100124

N. 00124/2011 REG.PROV.COLL.

N. 01563/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1563 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
I.R.S.A.E.S.S. – Istituto Ricerca Studi Assistenza Educativa Sociale Sanitaria - Onlus, rappresentato e difeso dall'avv. G P, con domicilio in Bari, presso lo studio dell’avv. G.Barile via Manzoni, 93;

contro

Regione Puglia;

Azienda Sanitaria Locale Ba, rappresentata e difesa dall'avv. L D, con domicilio eletto presso L D in Bari, Lungomare Starita, 6;

nei confronti di

EPASSS – Ente Provinciale ACLI e la Anthropos Cooperativa Sociale, rappresentate e difese dall'avv. P B, con domicilio eletto presso P B in Bari, via Melo, 114;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

- della nota prot. n.24/3338/PGS/2 in data 4.7.2007, pervenuta all'Ente ricorrente e conosciuta in data 7 luglio 2007;

- della presupposta e richiamata nota della ex Ausl BA/2, prot. n.712/DSM del 22.5.2007;

- in quanto lesiva, della precedente nota della Ausl BA/2, prot. n.44894 del 7.12.2006;

- la deliberazione del Direttore Generale della ex Ausl BA/2 n. 990 in data 26.7.2002;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, in quanto lesivi dell'interesse dell'Irsaess all'accreditamento istituzionale delle sue strutture, compresi gli accreditamenti "transitori" di fatto ma contro diritto riconosciuti alle strutture riabilitative psichiatriche gestite dall'Epasss e dall'Anthropos in Molfetta, Corato e Giovinazzo, e comprese le determinazioni dirigenziali di accreditamento "istituzionale" eventualmente concesse alle medesime, nonchè le convenzioni che tali Enti hanno stipulato con le Unità Sanitarie Locali posteriormente al 31.12.1992;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale Ba e di Epasss;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 novembre 2010 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori G P e P B;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in esame la I.R.S.A.E.S.S. Onlus impugna i provvedimenti di cui in epigrafe e ne chiede l’annullamento.

La ricorrente gestisce in Molfetta due strutture, una denominata Comunità Riabilitativa Assistenziale Psichiatrica “Don Milani” (autorizzata all’esercizio del servizio nella forma della comunità h24) e l’altra Centro Diurno Riabilitativo Maranà Tha.

Per entrambe la ricorrente ha chiesto, con istanze del 21.9.06, l’accreditamento provvisorio, l’accreditamento istituzionale L. R. 8/04 e l’accreditamento ai sensi dell’art. 12 co. 2 lett. h) L. R. 26/06.

Con l’impugnata nota prot. n. 24/3338/PGS/2 del 4.7.07, la Regione Puglia ha respinto la richiesta di accreditamento ai sensi dell’art. 12 L.R. 26/06, sul presupposto della carenza di fabbisogno di assistenza all’interno della A.U.S.L. BA/2, nel cui ambito operano le strutture.

La ricorrente deduce i seguenti motivi di censura:

1) violazione dell’art. 8 quater co. 1 D.Lgs. n. 502/92, dell’art. 11 co. 3 R.R. 7/02;
violazione e falsa applicazione della stessa L.R. 26/06, art. 9 co. 2 e art. 3 L.R. 8/04, nella parte in cui (co. 1 lett. a punto 1), attraverso il R.R.

2.3.06 n. 3, determina il fabbisogno di assistenza;

2) violazione dei principi di buon andamento, coerenza, univocità ed imparzialità dell’azione amministrativa;

3) eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento e contraddittorietà dell’azione amministrativa;

4) violazione dell’art. 8 quater del D.Lgs. n. 502/92 co. 1 lett. b);

5) violazione dell’art. 6 co. 6 L. n. 724/94;
violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e di presupposti;
per travisamento dei fatti;

6) violazione di legge in relazione al difetto di autorizzazione sanitaria all’apertura ed esercizio di attività di riabilitazione psichiatrica senza autorizzazione;

7) violazione L. R. n. 32/01 art. 11 co. 1 e 2;
difetto di competenza e di potere alla stipula di convenzioni;
difetto di istruttoria.

Si sono costituite in giudizio la Regione Puglia, la A.S.L. Puglia 1 (A.S.L. BA) e le controinteressate E.P.A.S.S. e Anthrophos, contestando le avverse deduzioni e chiedendo la reiezione del ricorso.

Con motivi aggiunti depositati in data 27.5.08, la ricorrente ha impugnato i provvedimenti con cui la Regione Puglia ha accreditato la Coop. Anthropos con riferimento al C.R.A.P., al Centro Diurno di Govinazzo e al Centro Diurno di Bitonto, nonché gli atti di autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria n. 3 del 20.12.2002 e n. 58 del 30.11.2005, deducendo i seguenti ulteriori motivi di censura:

8) violazione dell’art. 6 co. 6 L. n. 724/94;
violazione dell’art. 29 co. 1, 4 bis, 4 ter e 5 L. R. 8/04;
violazione dell’art. 8 ter co. 1 del D.Lgs. n. 502/92 introdotto al D.Lgs n. 229/99;
violazione dell’art. 27 L. R. n. 28/00;
violazione della deliberazione G.R. 1412 del 30.9.02;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e di presupposti;
travisamento (relativo alla determinazione dirigenziale regionale di accreditamento di cui alla lett. a degli atti impugnati e all’autorizzazione sindacale all’esercizio delle attività sanitarie di cui alla lettera b del ricorso per motivi aggiunti);

9) violazione dell’art. 6 co. 6 L. n. 724/94;
violazione dell’art. 29 co. 1 e 4 ter L. R. 8/04;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e di presupposti;
travisamento;
violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa;
esercizio discriminatorio e parziale del potere amministrativo, in violazione tra l’altro del principio dell’evasione delle domande concorrenti in ordine cronologico;
eccesso di potere per sviamento (relativo alla determinazione dirigenziale regionale di accreditamento n. 206/07 di cui alla lettera c del ricorso per motivi aggiunti);

10) violazione dell’art. 8 quater co. 1 D. Lgs. N. 502/92, dell’art. 24 L.R. 8/04 ed in particolare del co. 2 bis;
violazione dell’art. 8 ter co. 1 del D.Lgs. n. 502/92 introdotto al D.Lgs n. 229/99;
violazione dell’art. 27 L. R. n. 28/00;
violazione della deliberazione G.R. 1412 del 30.9.02;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e di presupposti;
travisamento e sviamento;
illegittimità derivata (relativo alla determinazione dirigenziale regionale di accreditamento di cui alla lett. d degli atti impugnati all’autorizzazione sindacale all’esercizio delle attività sanitarie di cui alla lett. e del ricorso per motivi aggiunti);

11) illegittimità in via derivata, violazione dell’art. 8 ter del D.Lgs n. 502/92 (relativo all’istanza di accreditamento in favore dell’E.P.A.S.S. per la C.R.A.P. di Corato);

12) illegittimità in via derivata, violazione dell’art. 8 quater del D.Lgs n. 502/92 (relativo all’istanza di accreditamento provvisorio in favore dell’E.P.A.S.S. per la C.R.A.P. di Molfetta).

Con motivi aggiunti depositati in data 21.11.08, la ricorrente – conosciuti i provvedimenti adottati dal Comune di Giovinazzo e di Bitonto a seguito di istanza di accesso - ha dedotto i seguenti ulteriori motivi:

13) conferma delle censure esposte ai nn. 5, 6 e 7 del ricorso e n. 8 dei precedenti motivi aggiunti;

14) con riferimento al C.R.A.P. di Giovinazzo gestito dalla coop. Anthropos: violazione dell’art. 8 ter co. 1, 2, 3 e 4 D. L.gs. n. 502/92;
violazione dell’art. 5 co. 1 lett. a) punto 1.2.2. e dell’art. 8 L. R. 8/04;
violazione del R.R. n. 3/05;
incompetenza;
eccesso di potere per difetto di presupposti e di istruttoria;
illegittimità derivata;

15) con riferimento al centro diurno di Giovinazzo gestito dalla coop. Anthropos, conferma delle cesure esposte al n. 9 dei precedenti motivi aggiunti;

16) con riferimento al centro diurno di Bitonto gestito dalla coop. Anthropos: conferma delle cesure esposte al n. 10 dei precedenti motivi aggiunti;

17) ulteriore violazione dell’art. 8 ter co. 1, 2, 3 e 4 e dell’art. 8 quater D. L.gs. n. 502/92;
del’art. 24 L. R. 8/04;
dell’art. 27 L. R. 28/00 e della deliberazione G.R. n. 1412/02;
violazione dell’art. 5 co. 1 lett. a) punto 1.2.2. e dell’art. 8 L. R. n. 8/04;
violazione del R.R. n. 7/02 e della deliberazione G. R. n. 2238/02;
eccesso di potere per difetto assoluto di presupposti, istruttoria mancante e carente, travisamento, sviamento di potere;
incompetenza;
illegittimità derivata.

Con ordinanza di questo Tribunale n. 1085 del 28.11.2007 è stata respinta l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente.

Con memorie conclusive le parti hanno puntualizzato le rispettive difese.

All’udienza del 10 novembre 2010 il ricorso è stato introitato per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso in esame è fondato solo in parte, risultando per altra parte irricevibile e inammissibile nei termini di seguito precisati.

Rileva anzitutto il Collegio che il ricorso risulta irricevibile con riferimento a tutti gli atti già conosciuti dal ricorrente, in quanto oggetto di impugnazione con precedente ricorso giurisdizionale n. 1045/2007 del 28.6.2007 e, segnatamente, con riferimento all’impugnazione della nota A.U.S.L. BA/2 prot. n. 721/DSM del 22.5.2007, atteso che - a prescindere dalla evidente inammissibilità per violazione del “ne bis in idem” – la stessa risulta altresì e comunque tardivamente proposta. Né sotto tale profilo assume rilevanza alcuna la circostanza che la sentenza di questo Tribunale Sez. II n. 2672/07 pronunciata sul ricorso 1045/07 risulti impugnata innanzi al Consiglio di Stato con ricorso asseritamente tuttora pendente (ricorso n. 1874/2008 C.d.S.).

Il ricorso è dunque irricevibile e tardivo in parte qua nei termini sopra evidenziati con rifermento a tutti gli atti impugnati dalla società ricorrente con i ricorsi nnn. 1044/2007 e 1045/2007.

Va disattesa l’eccezione sollevata dai controinteressati e relativa ad una pretesa inammissibilità del riciorso per l’incompatibilità nel rito tra l’azione proposta avverso il silenzio inadempimento e l’azione impugnatoria, atteso che comunque – ed a prescindere da ogni altra considerazione - nel caso in esame non risultano proposte congiuntamente le due azioni, risultando pertanto l’eccezione infondata in punto di fatto.

Con riferimento all’ulteriore eccezione di inammissibilità per difetto di interesse sostanziale in capo alla società ricorrente, in quanto priva della presupposta autorizzazione di cui all’art. 8 ter D.Lgs n. 502/92, il Collegio rileva quanto segue.

Occorre premettere che l’interesse sostanziale fatto valere dalla ricorrente si identifica con la pretesa di conseguire l’accreditamento sia provvisorio che istituzionale.

Alla stregua della normativa di riferimento (D.lgs. 19 giugno 1999, n. 229), il sistema risulta articolato sostanzialmente nelle tre fasi dell’autorizzazione, dell'accreditamento (provvisorio e definitivo) e degli accordi contrattuali (ex multis Consiglio di Stato sez IV, 28 maggio 2002, n.2940).

Tali fasi, logicamente e proceduralmente separate, risultano preordinate comunque a realizzare - attraverso la definizione dei criteri di remunerazione delle strutture e del sistema dei controlli sull'appropriatezza e sulla qualità delle prestazioni erogate – l’interesse pubblico relativamente alla erogazione delle prestazioni in un sistema integrato pubblico-privato con ottimizzazione del rapporto spesa-risultato.

Proprio a tal fine, la realizzazione di strutture e l'esercizio di attività sanitarie e socio - sanitarie sono subordinati ad autorizzazione, che costituisce il presupposto minimo necessario per l'erogazione di servizi e prestazioni, anche ai fini della succssiva fase di accreditamento provvisorio o definitivo.

L'art. 8 quater D.lgs.n.229/99 così prevede: "l'accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti. Al fine di individuare i criteri per la verifica della funzionalità rispetto alla programmazione nazionale e regionale, la regione definisce il fabbisogno di assistenza secondo le funzioni sanitarie individuate dal Piano sanitario regionale per garantire i livelli essenziali ed uniformi di assistenza, nonchè gli eventuali livelli integrativi locali e le esigenze connesse all'assistenza integrativa di cui all'art.