Pubblicato il 07/11/2022

N. 00752/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00692/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 692 del 2021, proposto da
V C in proprio ed in qualità di procuratrice di altri comproprietari, rappresentata e difesa dagli avvocati P P e D R, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gonnesa, in persona del Sindaco in carica pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato E S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Summer Dream S.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gianmarco Delunas, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della “ Diffida a desistere da turbative e molestie alla servitù di uso pubblico concernente la strada veicolare di uso pubblico di accesso all'arenile del parcheggio in prossimità della ex Tonnara di Porto Paglia ”, in data 1.7.2021, a firma del Responsabile del Settore 5°, senza alcun riferimento di protocollo, notificata alla ricorrente in data 5.7.2021;

- della “ Autorizzazione all'esecuzione dei lavori di manutenzione ordinaria della “Strada veicolare e pedonale di uso pubblico di accesso all'arenile dal parcheggio in prossimità della ex Tonnara di Porto Paglia ”, in data 1.7.2021, a firma del Responsabile del Settore 5°, senza alcun riferimento di protocollo e senza termine finale di efficacia;

- di tutti gli atti prodromici, sottesi, antecedenti e conseguenti ai provvedimenti di cui sopra, “ laddove esistenti e lesivi della sfera giuridica della ricorrente, quand'anche da quest'ultima non conosciuti ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gonnesa e di Summer Dream S.r.l.s.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 aprile 2022 il dott. O M e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, comproprietaria - unitamente alle sigg.re Demuro Stefania, Demuro Carla, Vinci Loredana, Vinci Simona Federica, Putzolu Federina e Atzei Ida - di diversi terreni ricadenti in agro del comune di Gonnesa (SU), Località “Porto Paglia”, collocati in zona H1 (tutela integrale) dal PPR e dal vigente PUC e ubicati in prossimità del litorale marino, del “villaggio dei pescatori” e della “tonnara di Porto Paglia”, ha impugnato – anche per conto degli altri comproprietari - gli atti indicati in epigrafe, con cui il Comune di Gonnesa: i) da un lato, in ragione della sussistenza di una servitù di uso pubblico veicolare e pedonale sulla strada ricadente nel terreno di proprietà dei ricorrenti, utilizzata da tempo immemorabile per l’accesso al mare, ha diffidato i proprietari del terreno a porre fine alle turbative sul possesso della strada oggetto di servitù, nel tratto ricadente nell’area di loro proprietà il cui attraversamento è indispensabile per ricongiungersi al tratto ricadente sull’area demaniale che conduce al mare;
ii) dall’altro, ha autorizzato la società Summer Dream S.r.l.s. - titolare di una concessione demaniale marittima n. 36/2007in località Porto Paglia, nel litorale cui conduce la strada - all’esecuzione dei lavori di ripristino della strada carrabile a fondo naturale che conduce alla concessione demaniale al fine di garantire il pubblico transito pedonale e veicolare.

1.1. Il ricorso, con il quale la ricorrente chiede l’annullamento degli atti sopra indicati e il risarcimento dei danni asseritamente subiti, è affidato ai seguenti motivi.

1a) Violazione di legge, e segnatamente degli artt. 50 e 54 del T.U.E.L., del principio di legalità, dell’art. 97 Cost., del connesso principio di separazione tra politica e amministrazione e dell’art. 107 del T.U.E.L.

Secondo la ricorrente l’impugnata autorizzazione costituirebbe, in sostanza, una ordinanza contingibile e urgente. Pertanto, essa sarebbe viziata da incompetenza, in quanto il Responsabile del Settore amministrativo non è in alcun modo titolato ad emanare le ordinanze contingibili e urgenti.

Il Comune avrebbe adottato - sul piano meramente formale e non sostanziale - un provvedimento di autorizzazione della concessionaria, odierna controinteressata, allo svolgimento di lavori urgenti non meglio definiti all’interno del terreno di proprietà dei ricorrenti, e ciò in luogo dell’emanazione di una ordinanza (che invece era stata adottata nel corso dell’anno 2020 e che però, a seguito dell’impugnazione della stessa dinanzi a questo Tribunale, era stata annullata in autotutela dal Comune per incompetenza, in quanto adottata dal Dirigente anziché dal Sindaco, con la conseguente definizione del giudizio per cessata materia del contendere).

1b) Con riguardo ad entrambi gli atti impugnati: violazione e falsa applicazione di legge (segnatamente, dell’art. 14 del d.lgs. 30.4.1992, n. 285 (Codice della Strada), degli artt. 823, 824 e 825 c.c., e dell’art. 378 della l. n. 2248/1865, All. F);
erroneità nei presupposti, vizio di motivazione e conseguente eccesso di potere allorquando viene individuata una servitù di uso pubblico sul terreno di proprietà Vinci – Demuro.

Lamenta la ricorrente che mai la pubblica Amministrazione ha in passato individuato nei terreni di proprietà degli eredi Vinci – Demuro un diritto di uso pubblico, in qualunque modo denominato, o men che meno sacralizzato la presenza sui medesimi terreni di un uso civico.

La ricorrente soggiunge che i terreni sono sempre stati assoggettati alla esclusiva proprietà, prima del padre della sig.ra V C (che la acquistò dai legittimi precedenti titolari, ovvero la società genovese che subentrò e rilevò i consorzi dei pescatori operanti nella vicina Tonnara, ai quali mai fu opposto alcunché dalla collettività) e oggi dei suoi eredi, che in passato hanno svolto dei lavori e addirittura domandato l’autorizzazione alla recinzione dei terreni, opera autorizzata dal Comune negli anni ’90.

Deduce, inoltre, la ricorrente, che solo i fruitori a pagamento del servizio di parcheggio privato possono accedere alla proprietà privata e solo in quanto ampia parte dei terreni sono stati concessi in locazione commerciale, sin dall’anno 2013, alla TI.PI. di Massa Edvige e c. S.a.s.

Peraltro, il Comune avrebbe erroneamente ritenuto la strada carrabile a fondo naturale quale “unica via di accesso al litorale”, avendo omesso di considerare l’esistenza del c.d. “cammino della tonnara”, che è pubblico e perfettamente accessibile da parte dell’utenza, una volta perfezionata la sosta nel terreno degli interessati, e che, con gli opportuni accorgimenti tecnici da eseguirsi nel tratto finale che immette all’arenile, ben potrebbe finanche essere idoneo al transito dei veicoli di protezione civile.

2) Con riguardo ad entrambi gli atti impugnati: violazione dell’art. 7 della l. n. 241/1990;
eccesso di potere per difetto o, comunque, grave carenza di istruttoria, travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti funzionali all’emanazione del provvedimento ordinatorio, sviamento di potere.

Deduce la ricorrente che il Comune avrebbe dovuto aprire un normale procedimento amministrativo, comunicando la circostanza a tutti gli interessati ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241/1990.

3) Ancora con riguardo ad entrambi i provvedimenti: eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione;
violazione: del vincolo idrogeologico ex art. 1 del R.D.L. n. 3267/1923 gravante sull'immobile, del vincolo idrogeologico del Piano Stralcio per l'Assetto Idrogeologico (PAI), aggiornato con deliberazione G.R. Sardegna n. 43/2 del 27.8.2020, per rischio idraulico Ri4 e pericolosità Hi4 molto elevati, del Vincolo geomorfologico (art. 8 N.A.) del PAI, Tutele del Piano Paesaggistico Regionale (Ambito n. 7 – Bacino Metallifero) ex art. 142 del d.lgs. n. 42/2004, Tutele del Piano Paesaggistico Regionale (Ambito n. 7 – Bacino Metallifero) ex art. 143 del d.lgs. n. 42/2004, dei Vincoli ambientali, e segnatamente: Sito di Interesse Comunitario (SIC) n. ITB040029 “Costa di Nebida” - Zona speciale di conservazione (ZSC) gravante su tutte le aree di proprietà Vinci/Demuro e oltre;
Sito di Interesse Comunitario (SIC) n. ITB042250 “Da Is Arenas a Tonnara) - Zona speciale di conservazione (ZSC), ivi inclusa parte delle aree di proprietà Vinci/Demuro in argomento e oltre;

difetto di controllo (di conformità a tutte le citate norme) successivo alla posa in essere delle opere effettivamente realizzate.

Lamenta la ricorrente di non sapere se il concessionario, nelle proprie interlocuzioni con la pubblica Amministrazione, abbia previamente prodotto una qualche forma di progettazione dei lavori di manutenzione ordinaria poi assentiti tramite il gravato provvedimento, e di non conoscere la tipologia di lavori che è stata eseguita sul terreno, né se queste opere possano essere ritenute compatibili con le stringenti norme paesaggistiche vigenti.

La ricorrente, inoltre, deduce che le opere eseguite dalla società Summer Dream S.r.l. eccederebbero abbondantemente quelle autorizzate.

1.2. Si è costituito il Comune intimato, chiedendo la reiezione del ricorso.

1.3. Si è costituita la controinteressata Summer Dream S.r.l.s. per resistere al gravame.

1.4. Alla camera di consiglio del giorno 14 settembre 2021 la Sezione, con l’accordo delle parti, ha rinviato al merito la trattazione della causa.

1.5. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno ribadito le proprie difese con memorie e repliche.

1.6. Alla pubblica udienza del giorno 6 aprile 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è infondato.

Al riguardo, il Collegio osserva quanto segue.

2.1. Dalla semplice lettura della gravata “ Diffida a desistere da turbative e molestie alla servitù di uso pubblico concernente la strada veicolare e pedonale di uso pubblico di accesso all’arenile dal parcheggio in prossimità della ex tonnara di Porto Paglia ” emerge che il provvedimento in questione, come efficacemente sostenuto dalla difesa comunale, non è stato adottato ai sensi degli artt. 50 e 54 TUEL, bensì in applicazione degli artt. 823, 824 e 825 c.c., i quali “ attribuiscono al Comune il potere di tutelare anche in via amministrativa la proprietà la proprietà e il possesso dei beni demaniali e dei diritti demaniali sui beni altrui, quali le servitù di uso pubblico ”.

In altri termini, la diffida in questione rappresenta l’esplicazione di poteri pubblicistici (autotutela possessoria relativa alla servitù di uso pubblico della strada di cui è causa) afferenti la gestione del territorio, in quanto tali riconducibili alla competenza del Dirigente di settore ai sensi dell’art. 107 TUEL (cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. II, n. 62/2020).

Il motivo 1a), pertanto, non merita accoglimento.

2.2. Quanto al motivo 1b), la ricorrente si limita ad allegare che la strada in questione non sarebbe gravata da una servitù di uso pubblico, ma non offre alcun elemento concreto a sostegno di tali affermazioni.

Al contrario, la stessa ricorrente riconosce che la strada de qua è percorsa da pedoni e finanche da veicoli per accedere alla zona demaniale ove è ubicata la concessione rilasciata fin dal 2007, così assolvendo ad una funzione servente rispetto alla stessa.

2.2.1. Il percorso di tale stradello, e la sua funzione servente rispetto all’area demaniale interessata dalla concessione n. 36/2007, sono ben visibili nella tavola n. 2 allegata alla perizia depositata dal ricorrente (doc. 14 della ricorrente, depositato il 10.8.2021): contrariamente a quanto afferma la ricorrente, tale percorso non è agevolmente sostituibile utilizzando il c.d. “Cammino della Tonnara”, poiché quest’ultimo conduce a tutt’altra parte dell’arenile, molto distante da quella su cui insiste lo stabilimento di cui si tratta.

Dalla stessa tavola è anche evidente che la percorribilità della strada de qua è necessaria non solo per gli utenti del chiosco e i fruitori della spiaggia libera, ma anche per i mezzi di soccorso il cui accesso all’arenile deve essere assicurato.

2.2.2. Né risulta che la ricorrente e gli altri comproprietari abbiano mai impedito ai terzi di percorrere lo stradello in questione, pur dopo aver richiesto al Comune, nel 1991 (come da richiesta di cui al doc. 1 di parte ricorrente, depositato il 22.2.2022), l’autorizzazione a recintare i propri terreni.

2.2.3. Peraltro, nemmeno la richiesta rivolta dalla società Summer Dream S.r.l.s. ai proprietari nel 2019 e tesa ad ottenere il consenso all’esecuzione dei lavori sul loro terreno (v. doc. 2 della ricorrente, depositato il 22.2.2022) vale a sostenere le doglianze della ricorrente, essendo evidente che la sussistenza di una servitù pubblica su un terreno non esclude, ma al contrario postula l’esistenza della proprietà in capo ai legittimi proprietari.

2.2.4. Ne consegue che sulla strada in questione deve riconoscersi sussistente una servitù di uso pubblico nei sensi appena esposti, e ciò legittima il Comune all’adozione di un provvedimento volto ad imporre comportamenti che consentano la reintegrazione del godimento del diritto.

2.2.5. Come chiarito dalla giurisprudenza, l’autotutela possessoria in via amministrativa, esercitata ai sensi dell’art. 823 c.c., è finalizzata all’immediato ripristino dello stato di fatto preesistente, in modo da reintegrare la collettività nel godimento di un bene ed è esercitabile nell'ipotesi di turbative che impediscano o rendano disagevole il normale esercizio del diritto (C.d.S., Sez. IV, 7.9.2006, n. 5209). I poteri di autotutela possono, pertanto, essere esercitati dalla pubblica Amministrazione non solo a difesa della proprietà demaniale, ma anche di una servitù pubblica, come potere di ingerenza straordinaria (T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. II, 6.6.2019, n. 1289;
Cass. civ., Sez. Un., ord. 24.8.2007, n. 17954;
C.d.S., Sez. V, 25.6.2010, n. 4064).

La giurisprudenza, peraltro, ha anche chiarito che l’art. 378 della l. n. 2248/1965, All. F, disciplinando una ipotesi di autotutela possessoria di diritto pubblico, non presuppone la titolarità di un diritto reale di uso pubblico o l’esistenza di una pubblica via vicinale, sicché sussiste il potere dell’Amministrazione comunale di rimuovere gli ostacoli al libero transito (con le modalità esistenti anteriormente, e quindi di ripristinare lo stato dei luoghi), quando sussista una situazione di fatto di oggettivo pregiudizio del pubblico passaggio, senza che vi sia necessità di ulteriore motivazione (cfr. fra le tante C.d.S., 14.7.2015, n. 3531;
C.d.S, Sez. IV., n. 3509 del 2011;
id., Sez. V, n. 25 del 2009).

La censura, pertanto, è infondata.

2.3. Con riguardo al motivo 2, è sufficiente osservare che i provvedimenti di autotutela possessoria, in considerazione del loro carattere cautelare ed urgente, nonché della loro natura vincolata, non devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento (T.A.R. Lombardia, n. 1289/2019).

La censura, pertanto, è infondata.

2.4. Quanto al motivo 3, osserva il Collegio che la ricorrente non ha spiegato sotto quali profili rilevino, ai fini della illegittimità degli atti, i numerosi vincoli da essa solo enumerati.

Inoltre, non risulta dimostrato che la controinteressata abbia effettivamente realizzato opere eccedenti i limiti dell’autorizzazione (concernente, come visto sopra, “ l’esecuzione dei lavori di ripristino della strada carrabile a fondo naturale che conduce alla concessione demaniale marittima n. 36/2007 al fine di garantire il pubblico transito pedonale e veicolare ”).

La censura, pertanto, non può trovare accoglimento.

2.5. Per le ragioni sopra esposte risulta infondata anche la domanda risarcitoria.

2.6. In definitiva, il ricorso deve essere respinto siccome infondato.

2.7. Le spese del giudizio, nondimeno, possono essere integralmente compensate tra le parti, tenuto conto della peculiarità della vicenda.