TAR Bari, sez. III, sentenza 2021-10-22, n. 202101533

Pubblicato il 22/10/2021

N. 01533/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01439/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1439 del 2020, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati G D, P B, G D F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. G D in Bari, via Andrea da Bari 157;

contro

Agea, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero della Difesa non costituiti in giudizio;

Agea - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, Carabinieri Comando Nucleo Antifrodi - Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, presso i cui Uffici in Bari, via Melo, 97, sono domiciliati ex lege ;

per l'annullamento

a) del provvedimento AGEA - UCC - protocollo -OMISSIS-del 29 settembre 2020 recante l’accertamento definitivo nei confronti della ditta ricorrente della “sussistenza del credito di questa Agenzia per indebita percezione pari ad € 157.608,27 (€ 154.492,53 quale importo erogato + € 3.115,74 quale importo recuperato per ERRORI AMMINISTRATIVI FEAGA – Domanda Unica 2011) per indebita percezione del contributo complessivamente erogato a favore premio Domanda Unica 2012, e p

er l’effetto determina il prosieguo della procedura di cui alla Determina-OMISSIS-del 28/12/2007 finalizzata al recupero della somma di € 157.608,27 oltre interessi per indebita percezione del contributo erogato per il premio DOMANDA UNICA campagne 2012 percepita da -OMISSIS-– -OMISSIS-, nonché l’adeguamento degli importi indicati sulle schede di credito e di irregolarità oltre interessi ”;
b) della nota AGEA - UCC - protocollo -OMISSIS-del 05 ottobre 2020 di trasmissione del suindicato provvedimento prot. n. AGEA.-OMISSIS-, nonché di richiesta di restituzione delle somme da attuarsi mediante recupero per compensazione ex art. 28 Reg. UE n. 908/2014 sino alla concorrenza di € 162.295,42, con la coeva intimazione di restituzione della ulteriore somma di € 3.256,31 da versarsi all’O.P. entro il termine di 60 giorni dal ricevimento;
c) nonché ove occorra, e per quanto di ragione, della nota protocollo n. AGEA del 08 aprile 2018 di sospensione ex art. 33, d.lgs. 228/2001 e della nota protocollo n. AGEA -OMISSIS- del 08 aprile 2018 di comunicazione avvio del procedimento per il definitivo accertamento dei fatti contestati;
d) comunque, di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali, ivi incluse le schede di credito e irregolarità, la nota AGEA del 01 luglio 2020 relativa ai pagamenti sui D.I. del Tribunale di Roma e le note informative G. di F. e NAC richiamate nel provvedimento gravato in via principale;
nonché per l’accertamento del diritto della ditta ricorrente ai contributi di cui alla DUP-OMISSIS-, Campagna 2012, nonché ad ottenere la restituzione della somma di € 162.295,42 ancora dovuta per le Campagne 2017 e 2018 in ragione delle DUP nn. -OMISSIS- e -OMISSIS-e indebitamente trattenuta dall’O.P. in asserita applicazione della compensazione ex art. 28 Reg. n. 908/2014 dal 01 luglio 2020;
con condanna della AGEA allo sblocco delle erogazioni trattenute e alla restituzione in favore del ricorrente della anzidetta somma di € 162.295,42, oltre interessi dal 01 luglio 2020 sino al soddisfo, con espressa riserva di azione risarcitoria all’esito;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agea - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura e del Carabinieri Comando Nucleo Antifrodi - Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 giugno 2021 il dott. C D e uditi per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I. La ditta -OMISSIS-, in seguito alla presentazione della domanda unica di pagamento (DUP) -OMISSIS-, inoltrata ai sensi degli artt. 14 e 25 del Reg. CE n. 1122/2009, in sostituzione della Domanda-OMISSIS-, conseguiva aiuti comunitari richiesti per la Campagna Agraria 2012, per il complessivo importo di € 154.492,53, il cui saldo finale veniva erogato nel luglio del 2013.

II. AGEA notificava al ricorrente la nota prot. n.-OMISSIS- del 08 aprile 2018, con la quale comunicava, ai sensi dell’art. 7 della L. n. 241/90, l’avvio del procedimento volto al definitivo accertamento di una presunta indebita percezione di aiuti comunitari corrisposti per il regime pagamento unico relativamente alla Campagna Agraria 2012. La -OMISSIS- riceveva anche il provvedimento prot. n. AGEA.-OMISSIS-del 08 aprile 2018 ex art. 33 del d.lgs. n. 228/2001 di sospensione delle erogazioni dovute al ricorrente fino alla concorrenza di € 154.492,53, finché i fatti di cui l’Organismo Pagatore (OP) aveva avuto notizia non fossero definitivamente accertati.

III. Detto procedimento veniva avviato dall’AGEA a seguito della trasmissione, da parte del Tribunale di Foggia, dell’avviso di fissazione dell’udienza preliminare nel procedimento penale-OMISSIS-R.G. N.R. –-OMISSIS-/18 R.G. GIP nei confronti di --OMISSIS-, -OMISSIS--OMISSIS- (prot. ingresso -OMISSIS-del 27 febbraio 2018), per i reati di cui agli artt. 640 bis e 110 c.p.(concorso nel reato di truffa aggravata ai danni dello Stato). Il ricorrente partecipava al procedimento ai sensi della L. n. 241/90 producendo nota difensiva del 30 aprile 2019 con ampia documentazione ed eccependo l’infondatezza dei fatti segnalati.

IV. L’AGEA, d’altro canto, nonostante la presunta indebita percezione (oggetto del procedimento di accertamento e della nota di sospensione) ammontasse ad € 154.492,53 oltre interessi, di fatto illecitamente bloccava l’erogazione di ogni ulteriore aiuto spettante al ricorrente, e per importi ben superiori rispetto a quello in contestazione.

V. Con nota del 25 luglio 2019, acquisita al prot.-OMISSIS-/2019, la ditta beneficiaria, tramite difensore di fiducia, diffidava pertanto l’Organismo Pagatore (OP) all’immediata erogazione degli importi FEAGA dovuti. A tale intimazione, pur riconoscendo il credito vantato dall’odierno ricorrente, con nota di riscontro del 13 settembre 2019 prot. uscita-OMISSIS-/2019, l’AGEA non dava alcun seguito.

VI. A fronte di ciò, l’istante azionava ricorsi dinanzi il Tribunale di Roma, che, con i D.I. -OMISSIS-/2019 del 05 novembre 2019 e -OMISSIS-/2019 del 16 dicembre 2019, ingiungeva all’O.P. il pagamento, in favore del ricorrente, della complessiva somma pari ad € 339.094,85 a fronte di quanto riconosciuto in relazione alla Campagna Agraria del 2017 e del 2018. In conseguenza di tali provvedimenti, senza spiegare opposizione, con disposizioni del 30 giugno 2020 l’AGEA effettuava il pagamento in favore del ricorrente della minor somma per € 176.825,39 (€ 339.094,85 somma complessiva ingiunta - € 162.269,46 importo accantonato in attesa della conclusione del procedimento), con gli interessi e le spese legali.

VII. Il 29 settembre 2020, AGEA adottava provvedimento prot. -OMISSIS-/2020 di accertamento della sussistenza del credito nei confronti del ricorrente. Con tale provvedimento, trasmesso con comunicazione prot. -OMISSIS-del 5 ottobre 2020, ricevuta in data 15 ottobre 2020, l’O.P. riteneva provati: 1) l’assenza di un valido titolo di conduzione per i pascoli di -OMISSIS-che, determinando uno scostamento particellare dei pascoli superiore al 20% previsto dall’art. 58 Reg. CE n. 1122/2009, veniva ritenuto motivo assorbente per far decadere il Sig. -OMISSIS- dall’intero aiuto percepito per l’annualità 2012;
2) la falsità del certificato veterinario di attestazione di impedimento alla transumanza;
3) l’attuazione della disciplina della clausola di elusione (art. 60 del Reg. UE -OMISSIS-/2013) e la disciplina del DPR n. 445/2000, art. 75. In considerazione di tanto AGEA accertava la sussistenza del credito nei confronti della -OMISSIS- per € 157.608,27 (€ 154.492,53 quale importo erogato + € 3.115,74 quale importo recuperato per ERRORI AMMINISTRATIVI FEAGA – Domanda Unica 2011) per indebita percezione del contributo complessivamente erogato per la Domanda Unica 2012. AGEA determinava, altresì, “ Il prosieguo della procedura di cui alla Determina-OMISSIS-del 28/12/2007 finalizzata al recupero della somma di € 157.608,27 oltre interessi per indebita percezione del contributo erogato per il premio DOMANDA UNICA campagne 2012 percepita da -OMISSIS-– -OMISSIS-, nonché l’adeguamento degli importi indicati sulle schede di credito e di irregolarità ” e pertanto avvisava che: - avverso il provvedimento poteva ricorrersi al TAR competente entro il termine di sessanta giorni decorrenti dalla data di ricezione;
- a norma dell’art. 28 del Reg. di esecuzione (UE) n. 908/2014 il debito accertato veniva dedotto dai pagamenti nei confronti del beneficiario;
- il provvedimento di sospensione delle erogazioni del 08 aprile 2018 veniva assorbito nel provvedimento di accertamento.

VIII. Da ultimo, il difensore del -OMISSIS-, con nota del 16 ottobre 2020, preso atto della ricezione del provvedimento di definitivo accertamento della irregolarità in merito alla pretesa indebita percezione degli aiuti DUP 2012: - reiterava la già formulata riserva di pagamento integrale dei D.I. del Tribunale di Roma n-OMISSIS- e -OMISSIS-/2019 all’esito del procedimento stesso e della sospensione delle erogazioni;
- preannunziava il pagamento della ulteriore somma di € 3.256,31 (richiesta a diverso titolo - per ERRORI AMMINISTRATIVI FEAGA – Domanda Unica 2011), sempre con riserva di ripetizione.

IX. la ditta -OMISSIS- ha proposto ricorso al Tar per chiedere l’annullamento dei provvedimenti adottati da Agea con condanna dell’Agenzia resistente allo sblocco delle erogazioni trattenute e alla restituzione in favore del ricorrente della anzidetta somma di € 162.295,42, oltre interessi dal 01 luglio 2020 sino al soddisfo, con espressa riserva di azione risarcitoria all’esito.

X. Sono state articolate le seguenti censure 1. – Violazione e falsa applicazione: del Reg. UE -OMISSIS-/1995 – dell’art. 28 Reg. UE n. 908/2014 e degli artt. 1243 e ss. c.c. - della L. n. 241/1990 e dell’art. 33 d.lgs. n. 228/2001 - dei Regolamenti UE n. 1290/2005, n. 1848/2006, n. 73/2009, n. 1122/2009, -OMISSIS-/2013, n. 1307/2013, n. 640/2014, n. 809/2014, 907/2014, 908/2014, n. 1971/2015 e n. 2383/2017 - del d.lgs. n. 165/1999 e delle circolari, determine e delibere AGEA con relativi allegati (n. 441/2007, n. 36/2008, n. 18/2009, n. 5/2010, n. 12/2014 e n. 34/2015, n. 859/2015) - del principio di buon andamento e dell’art. 97 Cost. - dei principi di affidamento, buona fede, lealtà – del principio di legalità. Eccesso di potere per erronea e carente presupposizione, illogicità, irragionevolezza, abnormità, sproporzione. Sviamento di potere per intervenuta prescrizione della pretesa di restituzione e per divieto di compensazione. 2. - Violazione e falsa applicazione: degli artt. 24, 27, 41 e 97 Cost. – della L. n. 241/1990 e dell’art. 33 d.lgs. n. 228/2001, – degli artt. 2699 e ss. c.c. e del DPR n. 445/2000 - dei principi UE di ragionevolezza e proporzionalità – dei principii di legalità e di presunzione di innocenza ex artt. 47 e 48 CFUE, artt. 6 e 7 CEDU, art. 14 PIDCP, art. 11 Dichiarazione diritti dell'uomo, L. n. 881/1977 - dei Regolamenti UE -OMISSIS-/1995, n. 1290/2005, n. 1848/2006, n. 73/2009, n. 1122/2009, -OMISSIS-/2013, n. 1307/2013, n. 640/2014, n. 809/2014, n. 907/2014, n. 908/2014, n. 1971/2015 e n. 2383/2017 - del d.lgs. n. 165/1999 e delle circolari, determine e delibere AGEA con relativi allegati (n. 441/2007, n. 36/2008, n. 18/2009, n. 5/2010, n. 12/2014 e n. 34/2015, n. 859/2015) - del principio di buon andamento e trasparenza - dei principi di affidamento, buona fede, lealtà. Eccesso di potere per omessa comparazione tra interesse pubblico e diritto del privato percettore dei vantaggi, difetto e contraddittorietà della motivazione, carenza assoluta di istruttoria, erronea e carente presupposizione, travisamento, illogicità, irragionevolezza, abnormità, sproporzione. Sviamento. 3. - Violazione e falsa applicazione: degli artt. 24, 27, 41 e 97 Cost. – della L. n. 241/1990 e dell’art. 33 d.lgs. n. 228/2001, – degli artt. 2699 e ss. c.c. e del DPR n. 445/2000 - dei principi UE di ragionevolezza e proporzionalità – dei principii di legalità e di presunzione di innocenza ex artt. 47 e 48 CFUE, artt. 6 e 7 CEDU, art. 14 PIDCP, art. 11 Dichiarazione diritti dell'uomo, L. n. 881/1977 - dei Reg.ti UE -OMISSIS-/1995, n. 1290/2005, n. 1848/2006, n. 73/2009, n. 1122/2009, -OMISSIS-/2013, n. 1307/2013, n. 640/2014, n. 809/2014, n. 907/2014, n. 908/2014, n. 1971/2015 e n. 2383/2017 - del d.lgs. n. 165/1999 e delle circolari, determine e delibere AGEA con relativi allegati (n. 441/2007, n. 36/2008, n. 18/2009, n. 5/2010, n. 12/2014 e n. 34/2015, n. 859/2015) – del decreto MIPAAF n. 1922/2015 – del principio di buon andamento e trasparenza - dei principi di affidamento, buona fede, lealtà. Eccesso di potere per omessa comparazione tra interesse pubblico e diritto del privato percettore dei vantaggi, disparità di trattamento, difetto di motivazione e difetto assoluto di istruttoria, erronea e carente presupposizione, travisamento, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, abnormità, sproporzione. Sviamento. 4. - Violazione e falsa applicazione: degli artt. 24, 27, 41 e 97 Cost. – della L. n. 241/1990 e dell’art. 33 d.lgs. n. 228/2001 - degli artt. 2699 e ss. c.c. e del DPR n. 445/2000 - dei principi UE di ragionevolezza e proporzionalità - dei Regolamenti UE -OMISSIS-/1995, n. 1290/2005, n. 1848/2006, n. 73/2009, n. 1122/2009, -OMISSIS-/2013, n. 1307/2013, n. 640/2014, n. 809/2014, n. 907/2014, n. 908/2014, n. 1971/2015 e n. 2383/2017 - del d.lgs. n. 165/1999 e delle circolari, determine e delibere AGEA con relativi allegati (n. 441/2007, n. 36/2008, n. 18/2009, n. 5/2010, n. 12/2014 e n. 34/2015, n. 859/2015) – del giudicato sui D.I. del Tribunale di Roma n-OMISSIS- e -OMISSIS-/2019 - del principio di buon andamento e trasparenza - dei principi di affidamento, buona fede, lealtà. Eccesso di potere per omessa comparazione tra interesse pubblico e diritto del privato percettore dei vantaggi, disparità di trattamento, difetto di motivazione e difetto assoluto di istruttoria, erronea e carente presupposizione, travisamento, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, abnormità, sproporzione. Sviamento.

XI. Agea si è costituita in giudizio per resistere al ricorso. L’agenzia ha eccepito il difetto di legittimazione passiva ed ha chiesto di essere estromessa dal presente giudizio.

XII. Il Collegio, con ordinanza resa in data 16 gennaio 2021 ha accolto la domanda di sospensione dell’efficacia dei provvedimenti: “ Considerato che: - il ricorso, a un sommario esame tipico della presente fase cautelare incidentale, appare fondato, con riferimento alla dubbia valenza probatoria degli elementi informativi in base ai quali sono stati adottati i provvedimenti amministrativi impugnati;
- quanto all’ipotizzata assenza di un valido titolo di conduzione per i pascoli di -OMISSIS-– elemento che ha determinato lo scostamento particellare dei pascoli superiore al 20%, come previsto dall’art. 58 Reg. CE n. 112/2009, e la decadenza del -OMISSIS- dall’intero aiuto percepito per la campagna agraria del 2012 – sembra difficile ipotizzare la malafede del ricorrente atteso che: a) la documentazione allegata alla domanda di aiuto economico è stata convogliata all’interno di un portale informatico che non ha rilevato alcuna anomalia, pur essendo capace di rifiutare l’inserimento dei dati irregolari;
b) al momento dell’inoltro della domanda di aiuto comunitario non era ancora stata pronunciata la sentenza del Tribunale dell’Aquila – del 16 dicembre 2015 - dichiarativa della risoluzione per inadempimento della concessione siglata tra la dante causa del -OMISSIS- (-OMISSIS-) e il Comune di Rocca di Mezzo;
c) il decreto MIPAAF del 20 marzo 2015, n. 1922, recante “Disposizioni transitorie in tema di controlli sulle erogazioni in agricoltura”, all’art. 9, prevede comunque che “Per i terreni di proprietà dei soggetti privati o pubblici dichiarati nelle domande di aiuto presentate nelle annualità 2006 - 2013, l’assenza di opposizioni da parte dei proprietari o, nel caso di soggetti privati, dei loro eredi consente all’agricoltore che li dichiara nelle domande di aiuto di ottenere gli aiuti erogati dagli Organismi pagatori riconosciuti, senza che ciò valga a costituire legittima conduzione di tali terreni”;
- in merito alla presunta falsità del certificato redatto dal veterinario va considerato che è risultata veritiera la circostanza per cui il gregge nella disponibilità del ricorrente era colpito da gastroenterite virale che, per motivi precauzionali, ne impediva la transumanza in altro territorio, così come confermato dal parere del Prof. -OMISSIS-;
Ritenuto che: - appare anche sussistente il pericolo di un pregiudizio grave e irreparabile correlato, in particolare, al meccanismo di compensazione che l’Amministrazione resistente ha utilizzato al fine di recuperare gli aiuti che assume indebitamente percepiti dal ricorrente, a fronte della consistente somma di € 339.094,85 riconosciuti al -OMISSIS- in relazione alla campagna agraria del 2017 e del 2018, così provocando difficoltà economiche al ricorrente nel far fronte a consistenti impegni assunti in precedenza in relazione all’esercizio della propria attività agricola;
Ritenuto, infine, opportuno sospendere l’efficacia del provvedimento gravato nella parte in cui dispone il recupero delle somme asseritamente spettanti ad AGEA con il meccanismo della compensazione ex art. 28 Reg. n. 908/2014, nonché al fine di rendere disponibili le ulteriori somme riconosciute al ricorrente a titolo di aiuti per le campagne agrarie del 2017 e del 2018, in misura pari € 162.269,46 ”;

XIII. la ditta -OMISSIS- ha presentato memoria in data 11 gennaio 2021, 28 maggio e 9 giugno 2021;
Agea ha prodotto documenti in data 23 giugno 2021.

XIV. La controversia è infine passata in decisione alla pubblica udienza del 30 giugno 2021

DIRITTO

L’eccezione di difetto di legittimazione passiva, per come sollevata dalla difesa del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, è infondata. Rileva il Collegio che AGEA è Autorità sottoposta a controllo e vigilanza del MIPAAF. Ne consegue che correttamente il ricorso è stato notificato al Ministero quale organo di indirizzo gerarchicamente sovraordinato all’Agenzia che, quindi, è “Ufficio” operativo dello stesso Ministero nell’ambito delle attività legate alla erogazione di contributi e/o finanziamenti pubblici.

Quanto al merito della controversia, si osserva che con il primo motivo di ricorso, la ditta -OMISSIS- eccepisce l’intervenuta prescrizione della pretesa di restituzione e recupero, azionata dall’Agea in virtù dell’accertamento in contestazione. Seconda la ricorrente, poichè Agea agisce a tutela degli interessi finanziari dell’Unione Europea, ai sensi del Regolamento CE -OMISSIS-/1995, deve trovare applicazione l’art. 3, par. 1 del regolamento citato, in base al quale “ il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni. (...). La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione ”. La ricorrente, sotto tale aspetto, non manca di sottolineare la funzione di garanzia della certezza del diritto che si connette alla fissazione preventiva di un termine di prescrizione, tanto che la stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con sentenza del 5 marzo 2019 (in causa -OMISSIS-/17) ha affermato che il legislatore dell’Unione ha disposto una norma generale sulla prescrizione applicabile in materia. Qualsiasi irregolarità lesiva degli interessi finanziari dell’Unione Europea va, pertanto, perseguita dalle autorità competenti degli stati membri nel termine di 4 anni. Ne discende che, nel caso di specie, il termine di prescrizione quadriennale di cui sopra è spirato atteso che l’irregolarità sarebbe stata compiuta dalla -OMISSIS- a far data dai titoli e dalla documentazione asseritamente falsi, e che il primo atto di natura istruttoria capace di interrompere la prescrizione va rintracciato nella nota prot. n. -OMISSIS- dell’8 aprile 2018, di comunicazione dell’avvio del procedimento per il definitivo accertamento dei fatti contestati, adottato in epoca successiva al maturare della prescrizione. Non privo di rilievo, a giudizio della ricorrente, è poi il fatto che la prescrizione quadriennale prevista dal Regolamento si impone sugli ordinari termini di prescrizione applicati dalle autorità nazionali in tema di ripetizione di indebito, a causa della prevalenza gerarchica della fonte nel cui contesto è stabilita;
né risulta che il legislatore nazionale abbia disciplinato in maniera diversa l’istituto, avvalendosi della facoltà concessa dal predetto Regolamento 2298. Agea ha dunque violato la disciplina prevista in sede di Regolamento europeo per il recupero tempestivo di una pretesa creditoria posta a tutela di un interesse finanziario dell’Unione.

Con il secondo motivo di ricorso, la ditta -OMISSIS- lamenta la condotta tenuta dalla P.a. in violazione delle disposizioni dedotte sub 2) del gruppo di censure articolate, nel corso dell’iter di accertamento che ha avuto avvio con l’avviso dell’8 aprile 2018, contestualmente alla disposizione di sospensione delle erogazioni dovute alla ricorrente. A dire della ricorrente, la strumentalità del procedimento in parola, e della correlata sospensione ex art. 33, è resa del tutto evidente innanzitutto dall’inutile tempo decorso dal detto avvio fino alla sua conclusione: dall’8° aprile 2018 al 29 settembre 2020, cioè ben oltre due anni. Ed invero, si sostiene, la p.a. è rimasta assolutamente inerte per oltre un anno, a partire dalla diffida a concludere il procedimento che la -OMISSIS- inviava con nota del 30 aprile 2019 in cui rappresentava l’infondatezza delle contestazioni di irregolarità e di percezione indebita degli aiuti comunitari. Agea avrebbe atteso ancora circa un anno e mezzo per adottare il provvedimento finale del 29 settembre 2020, facendo esclusivamente leva sui documenti prodotti dalla difesa della ricorrente, dimostrando così di non aver proceduto ad alcuna doverosa attività di acquisizione istruttoria nei due anni trascorsi dal 8 aprile 2018, ma di avere fatto solo trascorrere strumentalmente il tempo per poter addivenire alla illecita compensazione ex art. 28 Reg. UE n. 908/2014, sulle erogazioni dovute alla -OMISSIS-. La ricorrente, nel merito degli atti posti a base delle contestazioni di irregolarità, pone in risalto che “ la CNR che dava luogo all’avvio del procedimento era da considerarsi alla stregua di un verbale di primo accertamento amministrativo, soggetto al Regolamento UE n. 1971/2015, richiamato dalle disposizioni Agea citate, non essendo peraltro vincolante, altrimenti l’accertamento si sarebbe concluso con l’istantanea adozione del provvedimento finale. La qualificazione di verbale ex Re. 1971 imponeva ad Agea, a decorrere dall’avvio del 8 aprile 2018 e prima della adozione del provvedimento, di verificare puntualmente le ipotesi di irregolarità segnalate, e di renderne ragione in contraddittorio, ciò che è mancato del tutto ”. L’omesso esercizio del potere di verifica delle ipotesi segnalate da parte della Agea risulta contrario ai principi di legalità, imparzialità, buon andamento trasparenza e si pone in contrasto con quanto la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha statuito in applicazione del principio consacrato dall’art. 6, n. 2 della CEDU, che obbliga gli stati contraenti a non oltrepassare una determinata soglia nell’utilizzo delle presunzioni, violando gli artt. 2699 e segg. del codice civile, e impedendo l’esercizio del diritto di difesa, con evidente elusione degli artt. 24 e 27 della Cost., oltrechè delle disposizioni sulla presunzione di innocenza, dettate dal diritto della UE, specie agli artt. 47 e 48 CDFUE, e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. A tanto dovrebbe aggiungersi, secondo la ricorrente, che Agea, in funzione di Organismo Pagatore e di controllo, in occasione del procedimento ad istanza di parte, che prende avvio con la presentazione della Domanda unica di Pagamento annuale e si conclude il 30 giugno dell’anno successivo con il pagamento a saldo, aveva già valutato come utile e sufficiente, ai sensi della normativa UE in tema di pagamenti diretti, tutta la documentazione offerta dal ricorrente a corredo della DUP 2021 liquidando senza riserve l’intera somma richiesta. Non è, pertanto, legittimo che lo stesso Organismo, ex post , sulla scorta dei meri elementi indiziari allegati alla CNR del NAC Salerno del 27 ottobre 2017, possa fondare l’accertamento definitivo qui gravato, senza tener conto delle verifiche già svolte e darne ragione in motivazione. E deve anche tenersi conto del fatto che gli elementi in base ai quali Agea ha adottato il provvedimento finale hanno valenza di meri elementi indiziari, non corroborati in sede penale. Ciò appare in rotta di collisione con l’insegnamento della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, la quale, con sentenza del 14 dicembre 2000 -OMISSIS-/99) ha precisato che al fine di garantire il buon funzionamento dei meccanismi di sovvenzione europea, l’esclusione da un regime di sostegno non può che fondarsi sulla sussistenza di prove oggettive e non su elementi meramente indiziari e sul semplice sospetto che possa essere stata posta in essere una pratica elusiva. Nella fattispecie è invece accaduto che, in mancanza di una pregiudiziale penale, Agea ha ritenuto la decadenza dagli aiuti comunitari percepiti dal -OMISSIS- in relazione alla DUP del 2012, in base ad una acritica acquisizione dei rilievi esposti nella CNR, senza autonoma valutazione degli stessi elementi. La comunicazione notizia di reato dei CC appartenenti al NAC è bastata ad Agea per ritenere accertati i fatti in contestazione, e, soprattutto, altrettanto illegittimamente, per ritenere provata definitivamente sia la “ creazione artificiosa delle condizioni ” richieste per ottenere i benefici (in applicazione della clausola di esclusione ex art. 30 Reg. 73/2009), sia la “non veridicità del contenuto delle dichiarazioni (in applicazione dell’art. 75 DPR n. 445/2000), e in sostanza, per ritenere il -OMISSIS- ideatore di una truffa in concorso con il legale rappresentante di una società cooperativa e di un veterinario.

Con il terzo motivo di ricorso, la ditta -OMISSIS- contesta la fondatezza degli elementi investigativi posti a base del provvedimento impugnato. Rammenta, la ricorrente, come il NAC Salerno abbia ipotizzato nei riguardi del -OMISSIS- una frode in concorso con un veterinario e con il legale rappresentante di una società cooperativa al fine di percepire indebitamente aiuti comunitari per l’importo di € 154.492,53 per la campagna agraria 2012. Il -OMISSIS-, secondo gli investigatori, attraverso l’aiuto del legale rappresentante della Coop. -OMISSIS-, si sarebbe procacciato fittiziamente la disponibilità di alcuni fondi (circa ha 103.47.00) in agro di -OMISSIS-(AQ). Contestualmente, attraverso un (asseritamente) falso certificato redatto da Medico Veterinario, avrebbe attestato l’impossibilità per il gregge di pascolare in Abruzzo sui fondi di Campo Imperatore (AQ) in quanto colpito da gastroenterite virale. L’inserimento del contratto di sub conduzione dei terreni di -OMISSIS-e del certificato del veterinario nel fascicolo aziendale, presupposto della Domanda Unica di Pagamento 2012, avrebbe indotto in errore l’Organismo Pagatore, che avrebbe liquidato indebitamente gli aiuti richiesti per € 154.492,53. I cardini del provvedimento gravato sarebbero dati: a) dalla presunta falsità e/o invalidità del contratto di sub concessione dei terreni in agro di -OMISSIS-(AQ) per l’anno 2012;
b) dalla presunta falsa attestazione del veterinario dell’impedimento alla transumanza per i terreni ubicati in Campo Imperatore. In chiave accusatoria, gli elementi posti a base dell’azione di recupero dell’Agea sono consistiti: a) nella sentenza del Tribunale dell’Aquila del 16 dicembre 2015;
b) nella relazione del segretario comunale di Rocca di Mezzo, datata 6 agosto 2015, prot.-OMISSIS-;
c) nella nota del responsabile del servizio urbanistica – edilizia privata dello stesso comune del 3 ottobre 2017, -OMISSIS-;
d) nei verbali di sommarie informazioni dei signori -OMISSIS-e --OMISSIS-, del 17 e 18 ottobre 2017. Ma, opina la ricorrente ditta -OMISSIS-, va escluso categoricamente il contegno doloso della ditta nella compilazione della domanda unica di pagamento per il 2012, in quanto il portale SIAN, destinato a ricevere le istanze telematiche degli operatori economici avrebbe senz’altro rilevato eventuali anomalie dipendenti dal doppio utilizzo di particelle, sotto il profilo della conduzione dei terreni agricoli. D’altra parte, è sempre la ricorrente a affermare, la -OMISSIS- non aveva alcun onere di informarsi circa la pendenza di controversie tra la cooperativa che aveva dato in sub concessione i terreni, e il comune che di quei terreni era proprietario. La sentenza del Tribunale dell’Aquila, intervenuta il 16 dicembre 2015, non interferisce sulla validità dei rapporti medio tempore stipulati a valle della concessione dei terreni alla sua dante causa perché, in questo caso, il sub acquirente in buona fede – appunto la -OMISSIS- - è tutelato in base all’art. 1458, comma 2 del codice civile. Consegue da tanto, proseguendo nella ricostruzione della linea difensiva della ricorrente che Agea ha erroneamente ritenuto non utili al computo della consistenza aziendale i fondi in questione, rilevando uno scostamento tra la superficie dichiarata in DUP e quella legittimamente condotta superiore al 20%, e quindi tale da determinare l’integrale decadenza dal diritto di percepire tutti gli aiuti richiesti dalla ricorrente nel 2012. Le note di alcuni funzionari comunali e le dichiarazioni rese dai fratelli -OMISSIS- non apportano alcun significativo elemento in chiave accusatoria e, anzi, confermano l’ipotesi che unico titolo valido di conduzione dei terreni era dato dalla concessione alla cooperativa -OMISSIS- alla data del 10 maggio 2012 (data del contratto di sub concessione). Quanto al certificato redatto dal veterinario Dott. -OMISSIS-, a dire della ricorrente, va esclusa ogni ipotesi di falsità materiale e ideologica, così come va escluso il suo utilizzo a fini fraudolenti atteso che, per le modalità di compilazione, esso corrisponde alla realtà materiale dei fatti certificati senza alcun nascondimento della provenienza del certificato da soggetto privato e non da medico strutturato Asl.

Con quarto e ultimo motivo di ricorso, la ditta -OMISSIS- contesta la legittimità della compensazione operata da Agea tra l’importo delle erogazioni dovute alla -OMISSIS- per il 2017 e 2018, e la somma che l’Agenzia assume di avere indebitamente erogato alla ricorrente, tenuto conto del fatto che il credito presuntamente vantato da Agea è ancora oggetto di contestazione e non può essere opposto in compensazione.

Il ricorso è fondato in relazione al terzo motivo di diritto articolato dalla -OMISSIS-.

L’art. 325, comma 1 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea prevede che “L’Unione e gli Stati membri combattono contro la frode e le altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione stessa mediante misure adottate a norma del presente articolo, che siano dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli Stati membri e nelle istituzioni, organi e organismi dell’Unione. Gli Stati membri adottano, per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari” . La Convenzione elaborata in base all’articolo K.3 del Trattato sull’Unione Europea relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità Europee, firmata a Lussemburgo il 26 luglio 1995 (ratificata dall’Italia con legge n. 300/2000), ed in particolare, l’art. 1, par. 1, concernente la definizione di frode, dispone “ Ai fini della presente convenzione costituiscono frode che lede gli interessi finanziari delle comunità europee: (...);
b) in materia di entrate, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa: all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua la diminuzione illegittima di risorse del bilancio generale delle Comunità europee o dei bilanci gestiti dalle comunità europee o per conto di esse ”. Coerentemente con l’obiettivo di contrastare la frode ai danni dell’Unione europea, capace di lederne gli interessi finanziari, sono stati emanati numerosi regolamenti comunitari in materia di tutela degli interessi finanziari delle comunità (Reg. -OMISSIS-/1995), di finanziamento, gestione e monitoraggio della Politica Agricola Comune (Reg. UE) -OMISSIS-/2013, di irregolarità e norme generali in merito alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione (54 e 58 Reg. UE -OMISSIS-/2013). Particolare rilevanza assume, ai fini della decisione della controversia, la disciplina della cd clausola di elusione, di cui all’art. 60 del Re. UE -OMISSIS-/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, a mente della quale: “ Fatte salve disposizioni specifiche, i benefici previsti dalla legislazione settoriale agricola non sono concessi alle persone fisiche o giuridiche per le quali sia accertato che hanno creato artificialmente le condizioni richieste per l’ottenimento di tali benefici in contrasto con gli obiettivi di detta legislazione”. Dall’esame delle disposizioni sovraordinate di diritto dell’Unione europea discende senz’altro che la frode rilevante ai fini dell’azione di recupero di aiuti comunitari indebitamente erogati non può che evocare un comportamento commissivo o omissivo dolosamente preordinato al raggiungimento di un fine specifico contra legem . Valga, a titolo meramente esemplificativo, il rinvio al concetto di “azione o omissione intenzionale ”, contenuto nella convenzione internazionale sopra richiamata, evocativo dell’art. 43 del c.p. italiano nella parte in cui è descritto il concetto di dolo, così come il concetto di creazione artificiale delle condizioni richieste per conseguire aiuti economici, che suggerisce il richiamo immediato alla fattispecie di truffa, prevista e punita dall’art. 640 del c.p. Va pertanto escluso che il contegno rilevante ai fini dell’azione di recupero possa essere costituito da azione negligente, imprudente, imperita, o messa in atto in violazione di leggi, regolamenti ordini e discipline, quando l’evento, ossia la conseguenza pregiudizievole non è voluto dall’agente. In linea con questo ordine di argomentazioni, nella fattispecie concreta, i Carabinieri del Nucleo Antifrode di Salerno hanno redatto una comunicazione di notizia di reato, nel cui contesto l’odierno ricorrente risulta essere stato indagato per concorso nel reato di truffa aggravata, di cui agli artt. 110 e 640 bis c.p., unitamente a -OMISSIS- in qualità di medico veterinario e-OMISSIS-, quale amministratore unico della società cooperativa -OMISSIS- scrl. Il -OMISSIS-, secondo gli investigatori, attraverso l’aiuto del legale rappresentante della Coop. -OMISSIS-, si sarebbe procacciato fittiziamente la disponibilità di alcuni fondi (circa ha 103.47.00) in agro di -OMISSIS-(AQ). Contestualmente, attraverso un (asseritamente) falso certificato redatto da Medico Veterinario, avrebbe attestato l’impossibilità per il gregge di pascolare in Abruzzo sui fondi di Campo Imperatore (AQ) in quanto colpito da gastroenterite virale. L’inserimento del contratto di sub conduzione dei terreni di -OMISSIS-e del certificato del veterinario nel fascicolo aziendale, presupposto della Domanda Unica di Pagamento 2012, avrebbe indotto in errore l’Organismo Pagatore, che avrebbe liquidato indebitamente gli aiuti richiesti per € 154.492,53. La difesa del ricorrente ha, tuttavia, dimostrato l’insussistenza della fattispecie incriminatrice addebitata al -OMISSIS-. Come emerge dagli atti, il -OMISSIS- ha prodotto, per poter concorrere all’erogazione di aiuti comunitari relativi alla campagna 2012, un contratto di sub concessione di appezzamenti di terreno, stipulato con la Cooperativa Agricola -OMISSIS- il 30 maggio del 2012. La circostanza che i fondi oggetto del contratto di sub concessione fossero impiegati da altro soggetto (i fratelli -OMISSIS-) per il pascolo di un certo numero di capi di bestiame non inficia la validità del contratto stesso dal punto di vista giuridico. Il Collegio rileva, in accordo con la tesi difensiva del ricorrente che l’Agenzia resistente, solo sul finire del 2013, ha emanato una circolare avente ad oggetto “ le istruzioni applicative generali per la presentazione della domanda unica di pagamento ai sensi del Reg. (CE) 178/2013 – pascolamento da parte di terzi, stabilendo che “a partire dalla domanda unica presentata per la campagna 2014, ai fini della ammissibilità delle superfici dichiarate a pascolo magro non è possibile considerare il pascolamento da parte di terzi”. Ne discende che la domanda unica di pagamento inoltrata dal -OMISSIS- per la campagna 2012 è stata legittimamente corredata dal contratto siglato il 30 maggio 2012, indipendentemente dalla circostanza del pascolamento da parte di terzi, e che altrettanto legittimamente la relativa superficie è stata considerata ammissibile agli aiuti. Si osserva, d’altra parte, che anche la pendenza di una controversia tra il Comune di Rocca di Mezzo, quale originario proprietario dei fondi, e la Cooperativa -OMISSIS-, divenuta poi controparte del -OMISSIS-, non interferisce sulla validità del contratto avente ad oggetto la sub concessione dei fondi da -OMISSIS- a -OMISSIS-. La risoluzione del contratto per inadempimento, accertata e dichiarata dal Tribunale dell’Aquila con sentenza del 16 dicembre 2015, pur determinando lo scioglimento del vincolo contrattuale tra le parti, non retroagisce in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi, salvi gli effetti della trascrizione della domanda di risoluzione (cfr: art. 1458, secondo comma codice civile). Ciò significa che il diritto del -OMISSIS- di conseguir la sovvenzione economica, basato su un contratto dimostrativo del possesso di una superficie aziendale utile, stipulato in data 30 maggio 2012, non può essere considerato inefficacemente azionato se non per le prestazioni sorte dopo la trascrizione della domanda di risoluzione per inadempimento. Lo stesso ricorrente ha messo in luce il fatto di avere utilizzato un portale telematico per l’inoltro della domanda unica di pagamento, cioè uno strumento idoneo a rilevare la già esistente conduzione della particella da parte di terzi soggetti, il che impedisce di parlare di dolosa compilazione della domanda, o di artificiosa creazione delle condizioni per beneficiare dei fondi comunitari. Analoghe considerazioni vanno svolte in relazione alla produzione del certificato del veterinario dott. -OMISSIS-. La falsità del certificato del veterinario è stata desunta dall’impiego di un modulo prestampato della ASL. Il conseguente utilizzo da parte del ricorrente, al fine di dichiarare l’impossibilità di procedere al pascolo del suo gregge per accertata gastroenterite virale, e di ottenere il corrispondente aiuto economico dimostrerebbe, in chiave accusatoria, l’intento di creare un falso certificato allo scopo di indurre in errore l’Agenzia circa la provenienza del documento. Anche in questo caso, il Collegio non può che evidenziare l’infondatezza della ricostruzione posta a base dei provvedimenti impugnati. Si osserva, infatti, che il certificato in questione, pur redatto su modulo prestampato della ASL, è firmato dal -OMISSIS- nella qualità di medico non strutturato. La divergenza tra l’intestazione del modulo e la firma della certificazione contenente la diagnosi impedisce di configurare una falsità ideologica, potendosi parlare, al più, di falso innocuo o grossolano, cioè di documento la cui inesatta provenienza da struttura pubblica è percepibile immediatamente dall’uomo medio, e, pertanto, inidonea a trarre in inganno circa il carattere fidefaciente del certificato. La diagnosi di gastroenterite virale, così come redatta dal -OMISSIS-, non è stata smentita per il fatto che l’azienda -OMISSIS- è risultata ufficialmente indenne da brucellosi per il periodo 2010-2013, come emerso dalla dichiarazione del dottor -OMISSIS-, veterinario della Asl. Discende, dall’insieme di queste considerazioni, che l’azione di recupero dell’agenzia resistente, culminata nell’adozione dei provvedimenti impugnati si connota in termini di illegittimità. L’organismo pagatore, pur avendo compiuto la doverosa autonoma valutazione degli elementi investigativi posti sotto la sua osservazione dai CC del Nac di Salerno, ha però errato nelle conclusioni, nella parte in cui ha ritenuto di essere al cospetto di una creazione artificiale delle condizioni richieste per conseguire aiuti economici. Consegue da tanto che il ricorso della ditta -OMISSIS- va accolto, e vanno annullati i provvedimenti impugnati. Le spese processuali possono essere compensate tenuto conto della peculiarità della controversia.