Pubblicato il 03/08/2021

N. 00807/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00683/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 683 del 2020, proposto da
Inerti Pedemontani S.a.s. di Trevisson Domenico &
C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati P C, M M e C M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. D G in Torino, via XX Settembre 60;

contro

Comune di Oleggio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato F C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Novara, via Ravizza n.3;
Provincia di Novara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Edoardo Pozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.S.L. No – Azienda Sanitaria Locale di Novara, Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale del Piemonte – A.R.P.A. Piemonte, Regione Piemonte non costituite in giudizio;

nei confronti

Colabeton S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della determinazione area tecnica n. 276 del 26.5.2020 di approvazione del piano di caratterizzazione (e quindi del piano di caratterizzazione come approvato, e così come anche integrato da ultimo con il documento “Piano di campionamento e analisi delle acque sotterranee”), comunicata a Inerti Pedemontani S.A.S. in data 24.6.2020;

di ogni ulteriore atto presupposto, conseguenziale e comunque connesso, quindi – per quanto occorrer possa:

- della comunicazione di avvio del procedimento e convocazione conferenza dei servizi per il giorno 23.8.2019 del Comune di Oleggio;

- del verbale della conferenza dei servizi del giorno 23.8.2019;

- del verbale della conferenza dei servizi del 11.10.2019;

- del verbale della conferenza dei servizi del 13.2.2020;

nonché

per quanto non già annullati dalla sentenza del TAR Piemonte, Sez. II, 19.6.2019, n. 727, e per quanto occorrer possa:

- della nota prot. 152871 del 20.10.2014 della Provincia di Novara di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 della L. 241/1990 finalizzato all'adozione del provvedimento di diffida previsto dall'art. 244 del D.Lgs. 152/2006;

- della nota prot. 69405 del 18.5.2015 della Provincia di Novara di comunicazione che la cava in località S. Eustachio – C.na Malfatta in Comune di Oleggio era stata inserita nell'Anagrafe Regionale dei Siti Contaminati;

- del verbale della conferenza dei servizi del 10.6.2015;

- del verbale della conferenza dei servizi del giorno 8.7.2015;

- del verbale / determinazioni del Tavolo Tecnico del 26.2.2015;

- della nota ARPA del 8.6.2015 relativa alla conferenza dei servizi del 10.6.2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Oleggio, della Provincia di Novara e della Colabeton S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 giugno 2021 la dott.ssa S C e uditi per le parti i difensori mediante collegamento da remoto, ai sensi degli artt. 25, comma 1, del d.l. n. 137/2020 e 4, comma 1, del d.l. n. 28/2020, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la Inerti Pedemontani s.a.s. di Trevisson Domenico &
C. - proprietaria di terreni situati a Oleggio, in Località S. Eustachio – ha impugnato il provvedimento n. 276 del 26.5.2020 con cui il Comune di Oleggio ha approvato il piano di caratterizzazione, presentato dalla Colabeton s.p.a. - società che ha svolto sui terreni attività di cava e di successivo riempimento - e gli atti ad esso presupposti indicati in epigrafe.

2. Queste le censure dedotte:

I. incompetenza;
violazione degli artt. 97, 107 e 109, d.lgs. 267/2000;
violazione dell’art. 23 e 97 Cost.;
violazione degli artt. 3 e 16 della l. 241/1990 e carenza di motivazione;
eccesso di potere per irragionevolezza;

II. eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, irragionevolezza ed illogicità. Contrasto con la sentenza del Tar Piemonte n. 727/2019. Violazione dell’art. 97 Cost. e del principio del buon andamento;

III. difetto di istruttoria, difetto di motivazione;
violazione dei principi in tema di partecipazione procedimentale;
violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 3 l. n. 241/1990 e dell’art. 10 della l. n. 241/1990;
eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità;

IV. eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore, travisamento, illogicità e irragionevolezza, sviamento dalla causa, carenza di motivazione;
violazione dell’art. 242, nonché dell’allegato 2, parte IV, titolo V, del d.lgs. 152/2006. Violazione dell’all. 2 del d.m. 25.10.1999, n. 471;

V. eccesso di potere per carenza di istruttoria, errore e travisamento, falsità del presupposto sotto ulteriore profilo;
violazione dell’art. 242, nonché dell’allegato 2, parte IV, titolo V, del d.lgs. 152/2006 sotto ulteriore profilo. Violazione dei principi di precauzione, dell’azione preventiva e della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente. Violazione dell’art.

3-ter del d.lgs. n. 152/2006;

VI. eccesso di potere per travisamento dei fatti;
difetto di istruttoria;
violazione di legge: art. 242 del d.lgs. n. 152/2006, nonché allegato 2, parte IV, titolo V, del d.lgs. 152/2006 sotto ulteriore profilo;
violazione dei principi di precauzione, dell’azione preventiva e della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, violazione di legge: art.

3-ter del d.lgs. n. 152/2006;

VII. violazione di legge: artt. 240 e 242 d.lgs. 152/2006, n. 152, nonché allegato 2, parte IV, titolo V, del d.lgs. 152/2006 sotto ulteriore profilo;

VIII. violazione dei principi di precauzione, dell’azione preventiva e della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente;
violazione di legge: art. 242, allegato 2, parte IV, titolo V, del d.lgs. 152/2006 sotto ulteriore profilo;
art.

3-ter del d.lgs. n. 152/2006;
violazione di legge: art. 32 Cost.;
eccesso di potere per difetto di istruttoria;
travisamento dei fatti;
irragionevolezza ed illogicità;

IX. violazione dei principi di precauzione, dell’azione preventiva e della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente. Violazione di legge: art. 242, allegato 2, parte IV, titolo V, del d.lgs. 152/2006 sotto ulteriore profilo;
art.

3-ter del d.lgs. n. 152/2006;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti;

X. contraddittorietà;
eccesso di potere per difetto di istruttoria e contrasto con precedente manifestazione di volontà;
illogicità ed irragionevolezza;

XI. eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti da ulteriori punti di vista;
irragionevolezza ed illogicità;
contrasto con precedente manifestazione di volontà;
violazione dell’all. 2 del d.m. 471/1999;

XII. violazione di legge: art. 185 del d.lgs. 3.4.2006, n. 152;
art. 3 del d.l. 25.1.2012, n. 2 (conv. con l. 24.3.2012, n. 28);
d.P.R. 13.6.2017, n. 120;
violazione circ. n. 0015786 del 10.11.2017 del ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;
eccesso di potere.

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Oleggio e la controinteressata Colabeton s.p.a., chiedendo il rigetto nel merito del ricorso. Si è costituita anche la Provincia di Novara, deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso, la tardività della impugnazione dei provvedimenti provinciali e l’inammissibilità del ricorso per genericità e per carenza di interesse.

4. All’udienza del 22 giugno 2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

5. La difesa dell’amministrazione provinciale ha eccepito che il ricorso nella parte in cui ha ad oggetto gli atti adottati dalla Provincia – la nota prot. 152871 del 20.10.2014 di avvio del procedimento finalizzato all’adozione del provvedimento di diffida ex art. 244 del D.lgs. n. 152/2006 e la nota prot. 69405 del 18.5.2015 della Provincia di Novara di comunicazione dell’inserimento nell’Anagrafe Regionale dei Siti Contaminati della cava situata nel Comune di Oleggio, in località S. Eustachio – C.na Malfatta - sarebbe tardivo, generico e non sorretto da interesse.

6. L’eccezione non ha incidenza sull’esito del giudizio, avendo ad oggetto atti privi di autonomo carattere lesivo, che non sono stati oggetto di specifiche censure: la nota prot. 152871 dispone invero l’avvio del procedimento previsto dall’art. 244, d.lgs. n. 152/2006, procedimento la cui doverosità non è contestata dalla ricorrente, così come non è contestato l’inserimento della cava nell’anagrafe regionale dei siti inquinati, disposto con la nota prot. 69405 del 18.5.2015.

7. La difesa dell’amministrazione provinciale ha poi sollevato un’eccezione, di portata più ampia, di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse: a suo avviso, l’interesse del proprietario dell’area sarebbe quello di ottenere l’attestazione della non contaminazione del sito, poiché su un sito contaminato graverebbe l’onere reale e il privilegio speciale immobiliare.

L’eccezione è priva di fondamento, trovando, invero, piena tutela nell’ordinamento l’interesse legittimo del proprietario di un sito alla realizzazione degli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino che gravano sul responsabile della contaminazione.

8. Prima di esaminare le censure, occorre ripercorrere i fatti che hanno portato alla adozione del provvedimento impugnato.

9.1 Nell’ottobre 2014 la Provincia di Novara ha avviato un procedimento finalizzato all’adozione di un provvedimento di diffida, ai sensi dell’art. 244, d.lgs. n. 152/2006, poiché le analisi eseguite su campioni di terreno, prelevati il giorno 11.6.2014, presso l’impianto di cava ubicato ad Oleggio in Località San Giovanni, avevano evidenziato superamenti dei valori limite di concentrazioni soglia di rischio (CSC) previsti nella colonna A tabella 1 dell’allegato 5 alla parte IV del d.lgs. n. 152/2006 e ne ha dato comunicazione alla Colabeton s.p.a., società che ha svolto sui terreni attività di cava e di successivo riempimento.

9.2 Con determinazione n. 115 del 9.7.2015 il Comune di Oleggio ha approvato, con prescrizioni, il piano di caratterizzazione presentato dalla Colabeton s.p.a.

9.3 In conseguenza delle risultanze della caratterizzazione – in cui era stato evidenziato il superamento delle CSC per idrocarburi leggeri – la Colabeton s.p.a. ha redatto il documento di analisi di rischio ai sensi dell’art. 242, comma 4, d.lgs. n. 152/2006.

9.4 Con determina n. 29 dell’1.3.2016 il Comune di Oleggio ha chiuso il procedimento, prendendo atto della valutazione della conferenza di servizi la quale, nella seduta del 21.1.2016, aveva dichiarato il sito non contaminato, avendo la procedura di analisi di rischio dimostrato che la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito era inferiore alle concentrazioni soglia di rischio relative alla destinazione d’uso del sito.

9.5 La Inerti Pedemontani s.a.s. - proprietaria dei terreni - ha impugnato dinanzi a questo Tribunale, con ricorso rg. n. 581/2016, quest’ultimo provvedimento, la determina n. 115 del 9 luglio 2015 di approvazione del piano di caratterizzazione e gli atti presupposti.

9.6 Il ricorso è stato accolto con sentenza n. 727/2019, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7117/2020.

9.7 Successivamente alla pronuncia del Tar, il Comune di Oleggio ha riavviato il procedimento ed ha adottato la determinazione n. 276 del 26.5.2020: con essa l’amministrazione comunale ha nuovamente approvato il piano di caratterizzazione già approvato con la precedente determinazione n. 115 del 9.7.2015, integrato con il documento prot. n. 23141 dell’8.10.2019 (“Piano di campionamento e analisi delle acque sotterranee”) e con gli approfondimenti richiesti dall’Arpa nella conferenza di servizi del 13.2.2020.

10. Questo atto costituisce l’oggetto del presente giudizio.

11. Con il primo motivo di ricorso viene contestato il vizio di incompetenza poiché il provvedimento impugnato riporta, oltre alla firma del responsabile del settore lavori pubblici, anche quella del segretario comunale: ad avviso della ricorrente sarebbe stato in tale modo illegittimamente creato un organo collegiale non previsto dalla legge.

12. La censura è infondata.

Il provvedimento è stato adottato dal dirigente competente. La circostanza che esso rechi anche la sottoscrizione del segretario comunale è irrilevante, configurando una mera irregolarità che non va a inficiare la legittimità dell’atto.

13. Il Collegio, per ragioni di economia processuale, ritiene di procedere nell’esame del ricorso affrontando congiuntamente – in quanto strettamente connesse - le questioni sollevate con il quarto, il quinto, il sesto, l’ottavo, il nono, il decimo, l’undicesimo e il dodicesimo motivo di ricorso.

14. Con queste censure viene contestata l’illegittimità del piano di caratterizzazione e del provvedimento di approvazione per le seguenti ragioni:

- si tratterebbe del medesimo piano di caratterizzazione già approvato nel 2015, dunque un piano non attuale, con conseguente contrasto con i requisiti previsti all’Allegato 2 alla parte IV del d.lgs. n. 152/200: sarebbero, difatti, incompleti e scorretti la “ricostruzione storica”, il “piano di indagini ambientali finalizzato alla definizione dello stato ambientale”, la elaborazione dei “dati storici raccolti e rappresentazione dello stato di contaminazione del suolo, del sottosuolo e delle acque sotterranee”, risalendo a 5 anni prima;
anche l’“Elaborazione del Modello Concettuale Definitivo” e del “Modello concettuale preliminare” risentirebbero della non attualità dei dati utilizzati;

- il piano non avrebbe considerato l’alterazione dello stato dei luoghi sottoposti all’indagine ambientale - con sostituzione del materiale in posizioni poi indicate nel piano di caratterizzazione per il prelevamento dei campioni da analizzare – operata in data 22 e 23.4.2015 dalla Colabeton s.p.a.;

- i punti da campionare previsti sarebbero insufficienti: nella conferenza dell’8.7.2015 il Comune prescriveva 22 punti di campionamento per le operazioni di campagna mentre nel piano di caratterizzazione sarebbero stati ridotti inspiegabilmente a 15;

- il piano non avrebbe considerato che nella relazione di analisi di rischio del 14.12.2015 redatta per conto della Colabeton, viene dichiarato che “la contaminazione appare distribuita a macchie di leopardo nell’intero ammasso dei materiali di riporto e non risulta possibile stabilire una soluzione di continuità fra le singole sorgenti”;

- il piano non avrebbe considerato i volumi di materiale di riporto eccedenti l’autorizzazione;

- il piano non avrebbe considerato i cumuli di rifiuti abbandonati: non sarebbe stata presa in considerazione la giacenza di circa 7.320 mc di riporti collocati fuori dell’area di intervento autorizzata, all’interno della fascia di rispetto del Canale Regina Elena;

- il piano non avrebbe considerato le effettive dimensioni del sito di cava, prendendo in considerazione un’area indagine ridotta rispetto a quella oggetto di autorizzazione e comunque rispetto a quella realmente utilizzata: l’area di intervento della cava risulta essere pari a mq. 124.800 mentre nel piano di caratterizzazione viene indicato che il “sito di cava occupa un'area di circa 106.800 m2";
in particolare, sarebbe esclusa una fascia posta lungo il Canale Regina Elena, oggetto di lavori di movimentazione terra;

- il piano non prevedrebbe il test di cessione sui materiali di riporto benché gli stessi vengano definiti come “potenziale fonte di contaminazione” e sebbene sia previsto dall’art. 185 del D.lgs. n. 152/2006, dall’art. 3 del D.L. 25.1.2012, n. 2 e della circolare n. 0015786 del 10.11.2017 del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

- il piano non terrebbe conto che nell’ambito del progetto di recupero ambientale la determina n. 1620/2018, di esclusione dalla procedura di V.I.A., ha prescritto monitoraggi delle esalazioni di biogas che la Colabeton s.p.a. non avrebbe eseguito;

- il piano non terrebbe presente che la maggior parte del quantitativo della coltre di terreno vegetale della cava sarebbe stata indebitamente alienata e non accantonata per il recupero ambientale;

- il piano non prevedrebbe alcuna definizione dello stato ambientale delle “acque sotterranee”, finalizzato alla corretta elaborazione del Modello Concettuale. Il piano di caratterizzazione non terrebbe conto delle informazioni storiche fornite: dalle analisi chimico-fisiche della falda eseguite dalla Tellus s.r.l. per conto della Colabeton s.p.a. in data 7.9.2005 e in data 9.1.2009, in cui non si è riscontrato alcun superamento su tutti i piezometri situati a monte ed a valle idrogeologico del sito;
dall’Allegato 5 alla relazione del 20.11.2014 dallo Studio Tellus s.r.l. che confermerebbe la correlazione diretta tra i materiali importati dalla Colabeton s.p.a. e l’anomala presenza di ferro e manganese risultante dalle analisi dei campionamenti prelevati dai piezometri a valle della cava. Inoltre, a fronte dell’anomala presenza di inquinanti nella falda (in particolare di ferro e manganese), la sola integrazione prevista dal documento dell’8.10.2019 - che prevede una “campagna” di monitoraggio della qualità delle acque sotterranee e dispone un unico prelievo da effettuare nelle aree della Colabeton s.p.a. - sarebbe insufficiente, essendo necessari almeno 8 piezometri per poter avere un risultato attendibile.

15. Le censure sono fondate quanto ai profili di seguito precisati.

16. La caratterizzazione ambientale di un sito costituisce parte di un più ampio procedimento finalizzato alla messa in sicurezza e bonifica di un sito inquinato: essa trova la propria disciplina nel codice dell’ambiente, all’art. 242 e nell’Allegato 2 alla Parte IV del Titolo V, D.lgs. n. 152/2006, recante “Criteri generali per la caratterizzazione dei siti contaminati”.

L’art. 242, d.lgs. n. 152/2006 prevede che, al verificarsi di un evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito, il responsabile dell'inquinamento attui le necessarie misure di prevenzione, svolga, nelle zone interessate dalla contaminazione, un'indagine preliminare sui parametri oggetto dell'inquinamento e, ove accerti il superamento del livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) anche per un solo parametro, ne dia immediata notizia al Comune ed alle Province competenti per territorio con la descrizione delle misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza adottate e, nei successivi trenta giorni, presenti il piano di caratterizzazione, che deve essere autorizzato dalla Regione nei successivi trenta giorni.

Il comma 4 dell’articolo 242 del Codice dell’ambiente prevede, poi, che entro sei mesi dall’approvazione del piano di caratterizzazione, il soggetto responsabile presenti alla Regione i risultati dell’analisi di rischio, documento che deve essere approvato dalla conferenza di servizi entro i sessanta giorni dalla sua ricezione.

Il procedimento può concludersi, ai sensi dei commi 5 e 7, con la prescrizione di un programma di monitoraggio, qualora la concentrazione dei contaminanti presenti nel sito sia inferiore rispetto alle concentrazioni soglia di rischio, oppure, in caso contrario, con la predisposizione da parte del responsabile di un progetto operativo degli interventi di bonifica e di messa in sicurezza del sito.

La caratterizzazione ambientale di un sito è definita all’ Allegato 2 alla parte quarta del codice dell’ambiente come “ l'insieme delle attività che permettono di ricostruire i fenomeni di contaminazione a carico delle matrici ambientali, in modo da ottenere le informazioni di base su cui prendere decisioni realizzabili e sostenibili per la messa in sicurezza e/o bonifica del sito. Le attività di caratterizzazione devono essere condotte in modo tale da permettere la validazione dei risultati finali da parte delle Pubbliche Autorità in un quadro realistico e condiviso delle situazioni di contaminazione eventualmente emerse ”.

Il processo di caratterizzazione dei siti contaminati è costituito dalle seguenti fasi:

“ 1. Ricostruzione storica delle attività produttive svolte sul sito.

2. Elaborazione del Modello Concettuale Preliminare del sito e predisposizione di un piano di indagini ambientali finalizzato alla definizione dello stato ambientale del suolo, del sottosuolo e delle acque sotterranee.

3. Esecuzione del piano di indagini e delle eventuali indagini integrative necessarie alla luce dei primi risultati raccolti.

4. Elaborazione dei risultati delle indagini eseguite e dei dati storici raccolti e rappresentazione dello stato di contaminazione del suolo, del sottosuolo e delle acque sotterranee.

5. Elaborazione del Modello Concettuale Definitivo.

6. Identificazione dei livelli di concentrazione residua accettabili - sui quali impostare gli eventuali interventi di messa in sicurezza e/o di bonifica, che si rendessero successivamente necessari a seguito dell'analisi di rischio-calcolati mediante analisi di rischio eseguita secondo i criteri di cui in Allegato 1 ”.

Il piano di caratterizzazione svolge, dunque, la funzione di fornire una ricostruzione dei fenomeni di contaminazione delle matrici ambientali di un sito potenzialmente inquinato e le informazioni necessarie per consentire all’amministrazione di decidere se procedere con gli interventi di bonifica o prescrivere lo svolgimento di un programma di monitoraggio del sito.

Queste disposizioni - come d’altro canto tutta la normativa di cui al d.lgs. n. 152/2006 - sono ispirate al principio di precauzione, principio generale del diritto dell'Unione Europea il quale impone che, quando sussistono incertezze o un ragionevole dubbio riguardo all'esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure di protezione senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l'effettiva esistenza e la gravità di tali rischi.

Le tempistiche sono scandite dal legislatore in maniera precisa, al fine di promuovere interventi immediati - siano essi misure di prevenzione, programmi di monitoraggio, interventi di bonifica o di messa in sicurezza o ulteriori misure di riparazione e di ripristino ambientale - in una logica di correzione dei danni alla fonte e di prevenzione del danno all’ambiente, in ossequio ai principi di cui all’art. 191, comma 2, TFUE e all’art.