TAR Napoli, sez. III, sentenza 2023-06-05, n. 202303420

Pubblicato il 05/06/2023

N. 03420/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00177/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 177 del 2023, proposto da
ROMEO GESTIONI S.p.A., rappresentata e difesa dagli Avv.ti F F, G G, F D, A F, G D M e G E, con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia dei suoi difensori;

contro

ADISURC – Azienda per il Diritto allo Studio Universitario della Regione Campania, rappresentata e difesa dall’Avv. F M C, con domicilio eletto in Napoli al Viale Gramsci n. 19 e con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia del suo difensore;

nei confronti

MEIT MULTISERVICES S.r.l., rappresentata e difesa dall’Avv. M B, con domicilio digitale presso la PEC Registri Giustizia del suo difensore;

per l'annullamento

a) del decreto dirigenziale dell’ADISURC n. 1441/149/CRA1 del 19 dicembre 2022, recante l’esclusione della società ricorrente dalla procedura aperta per l’affidamento del servizio di gestione delle residenze universitarie di Napoli e Aversa e l’aggiudicazione del predetto servizio alla Meit Multiservices S.r.l.;

b) della nota del RUP del 16 dicembre 2022, con cui è stata disposta l’esclusione della società ricorrente dalla procedura, e del verbale della commissione giudicatrice del 7 dicembre 2022, con cui è stata proposta al RUP detta esclusione all’esito della verifica di anomalia dell’offerta;

c) delle note del RUP del 9 novembre 2022 e del 29 novembre 2022, con cui sono state chieste alla società ricorrente giustificazioni in ordine alla congruità dell’offerta presentata;

d) del verbale della commissione giudicatrice dell’8 novembre 2022, nella parte in cui, apparendo l’offerta della società ricorrente anormalmente bassa in base ad elementi specifici (in particolare, il costo di incidenza della manodopera esposto nell’offerta economica), è stato ritenuto opportuno sottoporre al RUP la verifica di congruità dell’offerta medesima;

e) del decreto dirigenziale dell’ADISURC n. 1114/970 del 14 ottobre 2022, recante la nomina della commissione giudicatrice;

e per la condanna

dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno in forma specifica mediante, previa declaratoria di inefficacia del contratto stipulato con l’aggiudicataria, ordine di aggiudicazione del contratto alla società ricorrente o, in alternativa, mediante ordine di subentro di quest’ultima nel contratto medesimo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente e della società controinteressata;

Visto il ricorso incidentale, come integrato dai motivi aggiunti;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 c.p.a. sulla redazione della sentenza in forma semplificata nel rito appalti;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 maggio 2023 il dott. Carlo Dell'Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevata la complessità della presente controversia e della stesura della relativa sentenza;

Rilevato, altresì, che la pubblicazione del dispositivo, secondo una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 120, comma 9, c.p.a., presuppone l’espressa richiesta – mancante nella specie – delle parti o di almeno una di esse, in ragione della natura soggettiva del processo amministrativo e del suo carattere dispositivo;

Premesso che:

- la Romeo Gestioni S.p.A. (d’ora in seguito per brevità anche “Romeo”) partecipava alla procedura aperta, indetta dall’ADISURC e da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, finalizzata all’affidamento del servizio di gestione quadriennale delle residenze universitarie di Napoli e Aversa, collocandosi al primo posto della graduatoria provvisoria stilata dalla commissione giudicatrice;

- la sua offerta, comportante un ribasso sull’importo a base di gara pari al 43,30%, veniva sottoposta a verifica facoltativa di anomalia (sulla scorta del costo di incidenza della manodopera esposto nell’offerta economica), all’esito della quale veniva estromessa dalla procedura perché ritenuta non congrua, con conseguente aggiudicazione del servizio in favore della seconda classificata Meit Multiservices S.r.l. (d’ora in seguito per brevità anche “Meit”);

- la Romeo impugna, con il ricorso principale, il provvedimento di esclusione dalla procedura, reso con nota del RUP del 16 dicembre 2022, il presupposto verbale della commissione giudicatrice del 7 dicembre 2022 di verifica dell’anomalia dell’offerta, il decreto dirigenziale di aggiudicazione (e di conferma dell’esclusione) n. 1441/149/CRA1 del 19 dicembre 2022, nonché gli altri atti di gara indicati in epigrafe, adducendo l’irregolarità del procedimento di verifica condotto con riguardo alla sua offerta e, comunque, l’erroneità del giudizio di anomalia espresso dalla stazione appaltante attraverso le sue articolazioni (RUP e commissione giudicatrice), nonché, in via subordinata, l’illegittima composizione della commissione giudicatrice;

- alla domanda di annullamento è acclusa l’istanza di risarcimento del danno in forma specifica meglio individuata in epigrafe;

- la controinteressata Meit propone ricorso incidentale, poi integrato con motivi aggiunti, con cui sostiene la doverosità dell’esclusione della Romeo anche per violazione delle prescrizioni di capitolato inerenti alla fornitura del piumone ignifugo, e si duole, in via subordinata, della carenza di istruttoria che affliggerebbe l’espletato procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta;

Rilevato, in via preliminare, che:

- per ragioni di economia processuale, vale cominciare dallo scrutinio del ricorso principale;

- al fine di meglio inquadrare i contorni della vicenda contenziosa su cui si innestano le doglianze della ricorrente principale, giova evidenziare che il giudizio di anomalia che ha colpito l’offerta di quest’ultima è stato formulato dalla commissione giudicatrice – chiamata in avvalimento dal RUP in ossequio all’art. 24 del disciplinare di gara – nel verbale di verifica del 7 dicembre 2022. Tale giudizio, poi integralmente condiviso e recepito dal RUP nel provvedimento di esclusione del 16 dicembre 2022, ha investito alcuni aspetti ritenuti significativi della non congruità dell’offerta medesima, come evincibili dalle giustificazioni fornite dalla Romeo il 24 novembre e il 6 dicembre 2022, quali: i) la modifica dell’offerta tecnica effettuata in sede di giustificazioni in ordine alle caratteristiche del personale impiegato: in particolare, la Romeo rappresentava l’utilizzo, per un quarto del personale totale, ossia per 12 elementi su 48, di soggetti affetti da disabilità psichica approfittando delle agevolazioni all’assunzione contemplate dall’art. 13, comma 1-bis, della legge n. 68/1999 (inserito dall’art. 10 del d.lgs. n. 151/2015), senza averne fatto alcun cenno nella relazione esplicativa dell’offerta tecnica; ii) l’aleatorietà delle agevolazioni all’assunzione dei disabili psichici previste dal citato art. 13, comma 1-bis, della legge n. 68/1999, a termini del quale è concesso al datore di lavoro, in base all’ordine cronologico delle domande pervenute e nei limiti dell’effettiva disponibilità delle risorse stanziate, un incentivo “nella misura del 70 per cento della retribuzione mensile lorda imponibile ai fini previdenziali, per ogni lavoratore con disabilità intellettiva e psichica che comporti una riduzione della capacità lavorativa superiore al 45 per cento, per un periodo di 60 mesi, in caso di assunzione a tempo indeterminato o di assunzione a tempo determinato di durata non inferiore a dodici mesi e per tutta la durata del contratto”; iii) lo squilibrio della gestione contrattuale, comportante un saldo negativo di € 125.345,15, dovuta all’insufficienza dei ricavi dei canoni annuali dei servizi di portierato, pulizie, manutenzione, ronda e vigilanza a coprire i corrispondenti costi annuali gestionali; iv) infine, l’inattendibilità ed incoerenza del costo, fissato dalla Romeo nell’importo annuo di € 32.970,54 (a fronte del maggior importo annuo di € 221.737,50 stimato dalla stazione appaltante), preventivato per l’espletamento in subappalto del servizio di fornitura a nolo e lavaggio biancheria;

- più in dettaglio, con riguardo ai primi due aspetti, entrambi inerenti al prospettato impiego di un cospicuo numero di disabili psichici nella gestione delle residenze universitarie a fronte del delineato abbattimento del 70% dei relativi costi per retribuzioni, la commissione giudicatrice si è così espressa: 1) “Preliminarmente, la Commissione evidenzia che elementi essenziali relativi alla programmazione e organizzazione delle attività nonché all’assegnazione delle medesime attività al personale che Romeo gestioni intende coinvolgere nell’appalto sono stati forniti soltanto a seguito dell’instaurazione del contraddittorio, successivamente alla presentazione dell’offerta e alla valutazione da parte della Commissione. Si assiste pertanto a una modifica dell’offerta, successivamente alla presentazione, con alterazione della parità di trattamento tra i concorrenti. In particolare, è emerso soltanto in sede di giustificazioni il dettaglio sul personale di cui è prevista l’assunzione, che richiede misure di accompagnamento e di inserimento, in relazione alle previsioni legislative (Decreto legislativo 151/2015, Legge 68/1999) e alle “Linee guida in materia di collocamento mirato delle persone con disabilità” con Decreto numero 43 del 11 marzo 2022, Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Tali scelte organizzative, economiche e contrattuali – obbligatorie in base al numero dei dipendenti, opportune nell’autonomia imprenditoriale e meritevoli e nella responsabilità sociale degli operatori economici – non erano in alcun modo ricavabili dall’offerta