Pubblicato il 31/05/2021

N. 01364/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01335/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1335 del 2017, proposto da Sokoed S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati A S e A S, domiciliato presso la Salerno Segreteria Giurisdizionale TAR in Salerno, piazzetta San Tommaso D'Aquino, 3;

contro

Inps, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati F B e E S, con domicilio eletto presso lo studio F B in Salerno, corso Garibaldi 38;

per l'annullamento, previa sospensiva:

- del provvedimento di reiezione della integrazione salariale “Roma Tratta Linea C Stazione Amba Aradam 11 settimane dal 21.12.2015 al 05.03.2016” emesso dall’INPS sede di Battipaglia in data 9.06.2017 e comunicato in data 28.06.2017;

- della richiesta di regolarizzazione retributiva e contributiva delle posizioni individuali dei lavoratori da parte dell’INPS sede di Battipaglia datata 9.06.2017 e comunicata il 28.06.2017;

- di tutti gli atti preordinati, connessi e consequenziali, ancorché al momento non conosciuti dalla ricorrente;

nonché per:

- l’accertamento della responsabilità dell’INPS per ritardo nella conclusione del procedimento relativo alla domanda di CIGO (con riserva di azione per il risarcimento danni);

- in caso di conferma del provvedimento di reiezione della CIGO, per l’accertamento del diritto al risarcimento del danno arrecato alla ricorrente dal detto ritardo, costituito dalle somme versate dalla ricorrente a titolo di anticipazione CIGO a far data dal 29.01.2016 sino al 5.03.2016;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Inps;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 maggio 2021 il dott. F D L e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25, comma 2, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137;

1. Sokoed S.p.A. ha proposto ricorso per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento di reiezione della domanda di ammissione al trattamento di integrazione salariale emesso dall’INPS sede di Battipaglia in data 9.6.2017 e comunicato alla ricorrente in data 28.6.2017, nonché della connessa richiesta di regolarizzazione retributiva e contributiva delle posizioni individuali dei lavoratori da parte dell’INPS sede di Battipaglia datata 9.6.2017 e comunicata il 28.6.2017.

Sokoed S.p.A. ha lamentato l’incompetenza territoriale della sede dell’Inps che ha emesso il provvedimento, e ha lamentato nel merito il difetto di motivazione, nonché, con più motivi di ricorso, anche la mancanza dei presupposti del rigetto.

Si è costituito l’INPS, eccependo l’incompetenza territoriale del Tar adito per essere competente il Tar del Lazio, e nel merito chiedendo il rigetto del ricorso.

2. Preliminarmente occorre esaminare l’eccezione di incompetenza formulata dall’amministrazione resistente, secondo cui non sarebbe territorialmente competente il Tar adito, ma il Tar del Lazio. Secondo l’INPS resistente l’asserita situazione di crisi a fondamento della richiesta di integrazione salariale deriverebbe dai mancati pagamenti a fronte dei lavori svolti nella metropolitana di Roma, e a Roma ha sede la Sokoed S.p.A. a seguito di trasferimento avvenuto in data 30.1.2014.

L’eccezione deve essere tuttavia disattesa. Questa Sezione ha respinto la richiesta di misura cautelare di parte ricorrente, entrando nel merito della valutazione della insussistenza del fumus boni juris e dando quindi per presupposto il positivo vaglio della propria competenza territoriale;
analogamente il Consiglio di Stato ha confermato tale ordinanza che ha respinto la richiesta di misura cautelare, sul presupposto implicito della sussistenza della competenza del Tar adito in primo grado. Sul punto, la giurisprudenza ha affermato che « Con riguardo alla delibazione da parte del g.a. della sussistenza della propria competenza per territorio, dalla lettura congiunta dell'art. 15, comma 5 (secondo cui ove non riconosca la propria competenza il tribunale non decide sulla domanda cautelare), e degli artt. 55, comma 13 (secondo cui il giudice può disporre misure cautelari solo se ritiene sussistente la propria competenza) e 62, comma 4 (secondo cui, nell'appello cautelare, l'incompetenza territoriale, anche se la questione non è stata dedotta dalle parti, è sempre rilevata d'ufficio) del cod. proc. amm., pare doversi ricavare la regola che, relativamente alla fase cautelare, deve essere accertata, in via preliminare e prioritaria rispetto ad ogni altra questione, la competenza territoriale del giudice adito » (T.A.R. Veneto, sez. III, 13/12/2010, n. 6455). Il positivo vaglio della sussistenza della competenza territoriale del Tar adito è implicitamente presupposto dal rigetto della misura cautelare confermato anche in grado di impugnazione dinanzi al Consiglio di Stato, e nella presente fase di decisione sul merito del ricorso il Collegio ritiene che non emergano ragioni per discostarsi da tale valutazione già compiuta in sede cautelare.

Peraltro, parte ricorrente ha allegato motivi convincenti a sostegno della sussistenza della giurisdizione del Tar adito, e in particolare: la propria sede amministrativa e operativa si trova in Eboli, e le unità produttive sono addirittura diffuse sul territorio nazionale;
sulla base della dichiarata sede operativa in Eboli è determinata la Direzione INPS di competenza territoriale con relativa attribuzione della matricola aziendale;
ne consegue che gli effetti diretti del provvedimento di reiezione CIGO, a partire dalla conseguente richiesta di regolarizzazione contributiva, non sono limitati al territorio compreso nella circoscrizione del

TAR

Lazio, ma si manifestano principalmente nella circoscrizione territoriale del

TAR

Campania Sede staccata di Salerno.

3. Con il primo motivo, Sokoed S.p.A. ha lamentato l’incompetenza per territorio della sede dell’INPS che ha emanato il provvedimento impugnato, in quanto la sede competente avrebbe dovuto essere quella di Roma, e non quella di Battipaglia. Secondo parte ricorrente, occorrerebbe richiamare la circolare dell’INPS n. 7 del 20.01.16, la quale, alla luce delle nuove disposizioni dell’art. 16 c. 1 del d.lgs. n. 148/15, ha previsto che “ la nuova competenza viene esercitata anche su tutte le domande giacenti in quanto non definite nel 2015 indipendentemente dal fatto che siano riconducibili alla vecchia o nuova disciplina secondo i criteri illustrati nella circolare n. 197 del 2 dicembre 2015 e nel messaggio n. 7336 del 7 dicembre 2015. Si precisa tuttavia che le domande già prese in carico da una Sede (stato domanda “trasferita”) saranno definite dalla Sede stessa ”. Da ciò ne deriverebbe la competenza della sede di Roma, e non quella di Battipaglia.

Il Collegio rileva che la stessa Sokoed S.p.A., nel ricorso, ha chiaramente affermato che « ha presentato all’INPS di iscrizione, sede di Battipaglia, richiesta di CIGO ai sensi del D.Lgs. n. 148/15 ». Quindi Sokoed S.p.A. lamenta l’asserita incompetenza territoriale della sede INPS a cui essa stessa ha proposto domanda di integrazione salariale. Anche se tale condotta processuale è contraddittoria e integra la violazione del divieto di venire contra factum proprium , costituendo un abuso del processo con conseguente inammissibilità del motivo di ricorso, il Collegio ritiene di entrare ugualmente nel merito del motivo di ricorso, il quale è infondato sotto più profili.

In primo luogo, l’argomento difensivo di Sokoed S.p.A. è contraddittorio rispetto alle proprie difese articolate per replicare all’eccezione di difetto di competenza del Tar adito formulata dall’amministrazione resistente, avendo Sokoed S.p.A. in tale occasione sostenuto che la propria sede amministrativa e operativa si trova ad Eboli e che proprio sulla base della ubicazione della sede operativa in Eboli è determinata la Direzione INPS di competenza territoriale. Se la sede di Eboli assume rilievo centrale per radicare la competenza dinanzi al Tar Campania sede di Salerno, ne discende come corollario logico e coerente che rispetto alla sede operativa e amministrativa di Eboli deve essere individuata anche la sede INPS competente a provvedere, derivandone la competenza della sede INPS di Battipaglia.

In secondo luogo, il Collegio condivide la valutazione contenuta nell’ordinanza del Consiglio di Stato n. 706/2018 che ha confermato l’ordinanza di questa Sezione con la quale è stata respinta l’istanza cautelare. Infatti parte ricorrente ha lamentato la violazione di circolari dell’INPS, in base alle quali la competenza si radicherebbe in capo alla sede INPS di Roma;
tuttavia, il vizio di incompetenza è un vizio di legittimità, che presuppone la violazione di regole di competenza fissate dalla legge, e non da atti interni e organizzativi quali le circolari.

4. Parte ricorrente ha lamento il vizio di motivazione del provvedimento impugnato.

Anche tale motivo di ricorso è infondato. Il provvedimento infatti è adeguatamente motivato in fatto e in diritto, tanto che, peraltro, parte ricorrente ha potuto comprenderne appieno il percorso logico tanto da articolare ampie contestazioni sul merito del provvedimento.

5. Con altri motivi di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente, parte ricorrente ha lamentato l’illegittimità del provvedimento impugnato, il quale erroneamente avrebbe ritenuto non sussistenti i presupposti dell’integrazione salariale.

Il Collegio ritiene che non sussiste la violazione di legge neppure sotto tale profilo. L’istituto della C.I.G.O. è funzionale a prevedere un sostegno al reddito a vantaggio degli operai dipendenti di imprese industriali che siano sospesi dal lavoro o effettuino prestazioni lavorative ad orario ridotto nelle ipotesi di contrazione o sospensione dell’attività produttiva connessa a situazioni aziendali dovute ad eventi transitori e non imputabili all’imprenditore o agli operai ovvero causate da situazioni temporanee di mercato. La valutazione delle situazioni transitorie che giustificano il ricorso a tale strumento di sostegno è oggetto di un potere tecnico discrezionale della P.A., il cui sindacato da parte del G.A. è limitato alla manifesta irragionevolezza, contraddittorietà logica, palese difetto di istruttoria, secondo i consolidati principi elaborati dalla giurisprudenza (Cons. Stato, 15 luglio 2013 n. 3783).

Nel caso in esame, la domanda di integrazione salariale è motivata dalla società ricorrente in ragione della sospensione dei pagamenti da parte del committente. In particolare, la Sokoed S.p.A. ha affermato di essere affidataria dei lavori di realizzazione delle opere a rustico della Stazione Amba Aradam/Ipponio della nuova Linea C della Metropolitana di Roma, giusto atto di affidamento Lavori intervenuto con la Società di Progetto Metro C S.C.p.A. – ovvero A.T.I. tra Astaldi S.p.A., Ansaldo Trasporti Sistemi Ferroviari S.p.A., Consorzio Cooperative Costruzioni e Vianini Lavori S.p.A. aggiudicataria della licitazione privata con procedura d’urgenza esperita da Roma Metropolitane s.r.l.;
tuttavia con lettera datata 18.12.15, Metro C S.C.p.A. ha comunicato a Sokoed S.p.A. la sospensione dei lavori oggetto di affidamento, a causa di cause transitorie di forza maggiore, dovute al mancato adempimento dell’obbligazione di pagamento da parte della Stazione appaltante, pur in presenza di risorse disponibili, e nelle more delle dovute determinazioni del Committente, atte a garantire la regolarizzazione dei pagamenti e dei propri adempimenti contrattuali.

Ciò premesso, la valutazione tecnico discrezionale operata dall’amministrazione resistente non è censurabile. Infatti l’INPS ha congruamente motivato in ordine alla insussistenza dello stato di crisi, sia pur solo di tipo temporaneo e transitorio, tale da giustificare l’integrazione salariale, in quanto il mero prolungarsi della situazione di insolvenza della stazione appaltante non è causale che giustifica l’integrazione salariale. Le circostanze che possono giustificare l’integrazione salariale devono essere riconducibili a fatti non imputabili al datore di lavoro richiedente, e comunque da lui non prevedibili e non evitabili;
viceversa, il mero inadempimento contrattuale del committente è un rischio evitabile, o comunque riducibile, con l’impiego della normale diligenza, ad esempio prevedendo appositi rimedi nel testo del contratto quali risarcimenti e penalità in caso di ingiustificata sospensione dei lavori dovuti al committente, oppure coltivando i rimedi processuali per costringere controparte all’esatto adempimento. Sul punto, la giurisprudenza ha affermato che « i fatti che hanno causato una contrazione o una sospensione dell'attività di impresa devono risultare estranei alla sfera di responsabilità di soggetti determinati, cui possa essere riferita, a titolo risarcitorio, la responsabilità dell'accaduto e la riparazione delle conseguenze patrimoniali pregiudizievoli (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 23 febbraio 2011, n. 1131). Non ricorre, quindi, il presupposto della non imputabilità in caso di comportamenti inadempienti di soggetti contraenti con l'imprenditore, dato che in tal caso il rimedio che l'ordinamento offre secondo le normali regole in punto di responsabilità contrattuale tutela efficacemente, sul piano patrimoniale, l'appaltatore costretto alla sospensione dei lavori (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 13 dicembre 2011, n. 6512;
Cons. Stato, Sez. VI, 29 maggio 2012, n. 3193;
Cons. Stato, Sez. VI, 7 settembre 2012 n. 4749;
Cons. Stato, Sez. VI, 22 aprile 2014, n. 2009;
Cons. Stato, Sez. III, 10 novembre 2015, nn. 5126 e 5125) » (Cons. Stato, Sez. III, 15.1.2018, n. 202). Insomma le sospensioni dei lavori e dei pagamenti riconducibili al committente sono fatti che rientrano nell’ambito del prevedibile (e prevenibile) rischio di impresa, come tali esclusi dalla tutela previdenziale dell’integrazione salariale ordinaria. E per tali motivi parte ricorrente non può fondatamente invocare neppure l’art. 10 della legge n. 223/1991, in quanto in base a tale norma possono essere coperti da integrazione salariale gli eventi a) non imputabili al datore di lavoro e b) connessi alle varianti di carattere necessario apportate ai progetti originari: per i motivi già espositi, nel caso in esame non sussiste né il requisito della non imputabilità al datore di lavoro, né la riconducibilità della sospensione dei lavori a varianti di carattere necessario.

Quindi non è censurabile il rigetto della domanda di integrazione salariale, alla luce delle motivazioni indicate dall’amministrazione resistente, da cui emerge che Sokoed S.p.A. non ha provato uno stato di crisi aziendale non imputabile e non evitabile, di carattere temporaneo o non temporaneo, né ha dimostrato una ragione giustificativa inquadrabile nell’ambito delle causali previste dalla normativa sulla CIGO.

6. Sokoed S.p.A. ha affermato che, in caso di rigetto dei motivi di annullamento del provvedimento impugnato, residuerebbe un danno patrimoniale, per il quale ha articolato domanda risarcitoria. Infatti Sokoed S.p.A. ha lamentato che il procedimento è durato circa 18 mesi, in violazione dei termini di legge, e ciò le avrebbe provocato un danno patrimoniale, derivante dal fatto di avere sostenuto i costi di anticipazione della integrazione salariale per tre mesi in favore di 23 lavoratori, e per un ammontare complessivo di euro 45.072,58;
in particolare, secondo Sokoed S.p.A. il tempestivo rigetto avrebbe consentito alla ricorrente di procedere al licenziamento dei lavoratori una volta ricevuto il diniego della CIGO, evitando un aggravio di costi di gestione del personale. Quindi, per l’ipotesi di rigetto dei motivi di annullamento del provvedimento impugnato, Sokoed S.p.A. ha articolato domanda di condanna dell’INPS al risarcimento dei danni per il ritardo di conclusione del procedimento, specificando che il danno da ritardo sarebbe costituito dalle somme versate dalla ricorrente, a titolo di anticipazione CIGO a far data dal 29.01.16 (31° giorno dall’istanza CIGO) e sino al 05.03.16 (data di ripresa lavori), pari ad euro 16.399,28 in favore dei dipendenti.

Anche sotto il profilo della domanda risarcitoria il ricorso è infondato.

Il Collegio evidenzia che anteriormente al provvedimento di ammissione al trattamento di integrazione salariale « il rapporto di lavoro, malgrado l'instaurazione del procedimento amministrativo inteso a conseguire detto provvedimento, continua ad essere retto dal diritto comune, e, in particolare, permane l'obbligo retributivo (Cass. 9 maggio 1983, n. 4658;
18 luglio 1985, n. 4250) che peraltro retroattivamente assume la natura di anticipazione del trattamento previdenziale solo se sopraggiunga il provvedimento amministrativo di ammissione, e a far tempo dalla data di questo (Cass. 16 maggio 1984, n. 3005;
18 luglio 1985, n. 4250);
trattamento che in quanto tale va rimborsato al datore di lavoro dall'I.N.P.S. » (Cass. civ., Sez. Un., nn. 5454, 5456, e 5458 del 1987). In termini ancora più chiari, « In caso di sospensione dell'attività lavorativa per l'attualità di una crisi aziendale implicante la possibilità di intervento della cassa integrazione guadagni, la qualificazione giuridica delle somme corrisposte a titolo di anticipazione della prestazione previdenziale è consentita solo all'esito del procedimento per l'ammissione al trattamento di integrazione salariale, e in caso di mancato accoglimento della richiesta di intervento della C.I.G., tali importi costituiscono solo una parte della retribuzione, al cui pagamento il datore di lavoro continua ad essere interamente obbligato in base alla disciplina generale delle obbligazioni e dei contratti con prestazioni corrispettive, trovandosi in una situazione di mora credendi rispetto ad una sospensione unilateralmente da lui disposta, in difetto del relativo potere. Conseguentemente, la persistenza dell'obbligo retributivo in capo al datore di lavoro in caso di sospensione dell'attività lavorativa non seguita da intervento della c.i.g. comporta necessariamente l'assoggettamento a contribuzione previdenziale e assicurativa delle somme che risultano corrisposte a titolo di anticipazione dell'integrazione salariale, ma sono da imputare definitivamente alla retribuzione contrattualmente dovuta » (Cass. civ., sez. lav., 23/6/2010, n. 15207). Ne consegue che solamente dopo il provvedimento di ammissione alla misura della CIGO nasce per i lavoratori il diritto soggettivo alla prestazione della integrazione salariale e si costituisce per il datore di lavoro il diritto soggettivo a ricevere dall’INPS, attraverso un criterio di conguaglio con i contributi da lui dovuti, il rimborso degli importi da lui anticipati ai lavoratori per conto dell'INPS a titolo (non più di retribuzione, ma) di integrazione salariale.

Ciò premesso, nella fattispecie in esame non sussiste alcun danno risarcibile. In primo luogo, le somme anticipate da Sokoed S.p.A. ai lavoratori in vista della concessione (poi negata dall’INPS) della misura della integrazione salariale non integrano una perdita patrimoniale per Sokoed S.p.A., costituendo esse, a fronte del mancato accoglimento della domanda di integrazione salariale, il pagamento parziale della retribuzione dei lavoratori, la quale avrebbe dovuto essere comunque corrisposta ai lavoratori.

In secondo luogo, Sokoed S.p.A. non ha dimostrato che, se l’INPS avesse tempestivamente emesso il provvedimento di rigetto, avrebbe licenziato i lavoratori, così da non dovere versare la retribuzione per i periodi di sospensione dei lavori;
infatti Sokoed S.p.A. non ha allegato e provato di non aver potuto ricollocare temporaneamente i lavoratori in altre attività e in altre mansioni (cd. repechage ), e comunque è inverosimile che a fronte di appena tre mesi di sospensione dell’attività Sokoed S.p.A. avrebbe licenziato i lavoratori, privandosi definitivamente della loro professionalità e del bagaglio formativo da loro accumulato anche grazie all’esperienza maturata nell’organizzazione aziendale di Sokoed S.p.A.

7. Il ricorso è pertanto respinto.

8. Le spese di lite seguono la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.