TAR Venezia, sez. III, sentenza 2024-11-22, n. 202402775

Pubblicato il 22/11/2024

N. 02775/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00285/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il TO

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 285 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Scuglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni, Michele Pozzato, Federica Stecca e Danilo Lo Conti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione del TO, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierpaolo Agostinelli, Giacomo Quarneti, Cristina Zampieri e Matteo Scarbaci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Padova n. 1 del 18 gennaio 2024, avente ad oggetto la “Determinazione dei giorni e degli orari massimi di apertura delle attività di Acconciatrice/ore, Estetista, Tatuaggio e Piercing” , nella parte in cui dispone che gli esercizi di tatuaggio e piercing «potranno rimanere aperti al pubblico dalle ore 07:00 alle ore 22:00 in tutti i giorni della settimana, ad esclusione delle domeniche e dei giorni festivi» ;

- della deliberazione del Consiglio comunale di Padova n. 2023/0098, datata 12 dicembre 2023 e pubblicata all’Albo Pretorio dal 20 dicembre 2023 al 3 gennaio 2024, con cui è stato approvato il “Regolamento comunale per la disciplina dell’attività di acconciatrice/tore, estetista, tatuaggio e piercing” , per quanto d’interesse della ricorrente;

- della deliberazione della Giunta della Regione TO n. 1682/2022, avente ad oggetto la “Approvazione dello schema tipo di regolamento comunale per la disciplina delle attività di acconciatore, estetista tatuaggio e piercing” , per quanto d’interesse della ricorrente;

- di ogni altro atto presupposto, collegato e comunque connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Padova e della Regione del TO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2024 il dott. Andrea De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società -OMISSIS-, operante nel settore del tatuaggio e del piercing , esercita la propria attività in un esercizio -OMISSIS-.

2. Essa con il presente ricorso chiede innanzi tutto l’annullamento dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Padova n. 1 del 18 gennaio 2024 - adottata richiamando in motivazione, tra l’altro, l’art. 50, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (di seguito TUEL), nonché l’art. 2, comma 6, della legge regionale TO 23 ottobre 2009, n. 28 (recante la “Disciplina dell’attività di acconciatore” ) e la deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Padova n. 2023/0098 del 12 dicembre 2023, con cui è stato approvato il “Regolamento comunale per la disciplina dell’attività di acconciatrice/tore, estetista, tatuaggio e piercing” - nella parte in cui viene disposto che gli esercizi di tatuaggio e piercing «potranno rimanere aperti al pubblico dalle ore 07:00 alle ore 22:00 in tutti i giorni della settimana, ad esclusione delle domeniche e dei giorni festivi» .

3. Formano altresì oggetto della domanda di annullamento, quali atti presupposti, anche il predetto “Regolamento comunale per la Disciplina dell’Attività di acconciatrice /tore, estetista, tatuaggio e piercing” , nonché lo “schema tipo di regolamento comunale per la disciplina delle attività di acconciatore, estetista tatuaggio e piercing” (di seguito Regolamento tipo), approvato con la delibera della Giunta regionale della Regione TO n. 1682/2022 del 30 dicembre 2022, per quanto d’interesse della ricorrente medesima.

4. La ricorrente deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per i seguenti motivi.

4.1. Violazione dell’art. 6 della legge regionale TO n. 29/1991 (“Disciplina dell’attività di estetista”) e dell’art. 2, comma 6, della legge regionale TO n. 28/2009 (“Disciplina dell’attività di acconciatore”); violazione degli artt. 41 e 117, comma 2, lett. e), Cost.; violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del decreto legge n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011 e degli artt. 12 e 14 delle disposizioni preliminari al codice civile; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto .

La ricorrente deduce che l’ordinanza sindacale n. 1 del 2024 e le presupposte delibere del Consiglio comunale e della Giunta regionale «sono illegittime nella parte in cui equiparano, ai fini della regolamentazione degli orari di apertura e chiusura, l’attività di AT e IE a quella di estetista ed acconciatore, pretendendo di applicare alla prima la disciplina legislativa regionale dettata per le seconde» . In particolare, secondo la ricorrente, mentre sussistono norme di legge, statali e regionali, attributive del potere di regolare le aperture delle attività di estetista, ossia la legge quadro nazionale n. 1/1990 e legge regionale TO n. 29/1991, e di acconciatore, ossia la legge quadro nazionale n. 174/2005 e legge regionale TO n. 28/2009, per contro il potere dei Comuni e della stessa Regione TO di disciplinare gli orari e i giorni di apertura e chiusura degli esercizi ove si svolgono le attività di AT e di IE non trova fondamento in alcuna norma di legge. Difatti le predette leggi - a prescindere da ogni considerazione in merito alla conformità delle stesse alla sopravvenuta normativa statale di recepimento della Direttiva Servizi (c.d. Direttiva Bolkstein) - non possono essere applicate alle attività di AT e di IE , sia perché tali attività sono ontologicamente diverse, per la natura e le modalità di esecuzione delle prestazioni, dalle attività degli estetisti e degli acconciatori, sia perché le predette leggi recano «disposizioni normative che, in quanto limitative della libera iniziativa economica privata (con particolare riguardo alla sua organizzazione), tutelata dall’art. 41 della Costituzione (anche nella sua dimensione verticale), nonché della tutela della concorrenza (la cui disciplina è riservata alla competenza esclusiva dello Stato), devono essere applicate ai soli casi espressamente previsti dal legislatore, senza possibilità di interpretazione estensiva o analogica» . Dunque per l’attività di AT e di IE , non esiste alcuna norma primaria attributiva del potere di limitare gli orari e i giorni di apertura e chiusura degli esercizi, e tale norma non può essere introdotta da un atto regolamentare, comunale o regionale, né tanto meno da un’ordinanza sindacale adottata ai sensi dell’art. 50, comma 7, del TUEL, ciò in quanto a tal fine occorre «un’espressa norma di rango primario attributiva di tale potere che, però, non si ponga in contrasto con le disposizioni di tutela della concorrenza e dell’iniziativa economica privata» , di cui all’art. 41 Costituzione e all’art. 31 del decreto legge n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011.

In definitiva, la ricorrente deduce che: A) la Regione TO e il Comuni di Padova non sono titolari del potere di introdurre, con appositi regolamenti, limitazioni degli orari e dei giorni di apertura degli esercizi ove viene esercitata l’attività di AT e di IE ; B) l’esistenza di un siffatto potere non può essere affermata applicando analogicamente norme di legge che disciplinano l’attività degli estetisti e degli acconciatori, perché l’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile vieta il ricorso all’analogia per le norme che fanno eccezioni a regole generali, e le leggi che disciplinano l’attività degli estetisti e degli acconciatori sono norme dettate per particolari e specifiche categorie di soggetti, che esercitano attività ontologicamente diverse da quelle dei tatuatori e dei IE .

4.2. Violazione e falsa applicazione del considerando n. 40 e dell’art 10, comma 2, della Direttiva 123/2006 CE (c.d. “direttiva Bolkestein”); difetto assoluto di motivazione-violazione e falsa applicazione degli articoli 8, 10 e 12 del D.lgs. 26 marzo 2010, n. 59.; violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. d-bis), del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, come modificato dall’art. 31 del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla L. n. 214/2011; eccesso di potere per errata valutazione dei presupposti di fatto e diritto, carenza assoluta di motivazione e sviamento di potere .

L’impugnata ordinanza sindacale e il presupposto Regolamento comunale non sarebbero adeguatamente motivati in quanto la vigente normativa statale, in linea con la c.d. direttiva Bolkenstein, prevede che le attività economiche possano essere esercitate senza restrizioni di orario, salvo esigenze imperative legate alla sicurezza pubblica, alla salute e alla tutela ambientale, che però nella fattispecie non sono indicate.

4.3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 50, comma 7, del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267; violazione e falsa applicazione dell’art. 3, commi 1 e 2 del D.L. 13 agosto 2011, n. 138; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e diritto, nonché per sviamento .

La ricorrente censura la violazione dei limiti del potere sindacale attribuito dall’art. 50, comma 7, del TUEL in materia di fissazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali. In particolare, secondo la ricorrente, tale potere deve essere esercitato per finalità di interesse pubblico, come la tutela della salute o la sicurezza pubblica, e non per mere esigenze organizzative.

Inoltre, sempre a detta della ricorrente, dai